Cour administrative d'appel de Toulouse — Décision N° CAA31-22TL20505

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme C A a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la décision du 21 août 2019 par laquelle le maire de Carmaux lui a infligé la sanction disciplinaire d'exclusion temporaire des fonctions pour une durée de trois jours, ensemble la décision du 26 novembre 2019 rejetant le recours gracieux formé contre cette sanction, d'enjoindre à la commune de Carmaux de reconstituer sa carrière et de lui accorder la protection fonctionnelle, et de condamner la commune à lui verser une somme de 200 euros majorée des intérêts au taux légal au titre de la rémunération qu'elle aurait dû percevoir durant ses trois jours d'exclusion, ainsi qu'une somme de 5 000 euros majorée des intérêts au taux légal en réparation du préjudice subi à raison des actes attaqués.

Par un jugement n° 2000436 du 17 décembre 2021, le magistrat désigné par la présidente du tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 15 février 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux sous le n°22BX00505, puis le 1er mars 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le n°22TL20505, et un mémoire enregistré le 26 décembre 2022, Mme C A, représentée par Me Hudrisier succédant à Me Wormstall, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 17 décembre 2021 ;

2°) d'annuler la décision du 21 août 2019 par laquelle le maire de Carmaux lui a infligé la sanction disciplinaire d'exclusion temporaire des fonctions pour une durée de trois jours, ainsi que la décision du 26 novembre 2019 rejetant son recours gracieux ;

3°) d'enjoindre au maire de Carmaux de reconstituer sa carrière, de lui accorder la protection fonctionnelle et de prendre toutes mesures propres à la protéger des agissements de sa supérieure hiérarchique ;

4°) de condamner la commune de Carmaux à lui verser une somme de 200 euros majorée des intérêts au taux légal au titre de la rémunération dont elle a été illégalement privée durant ses trois jours d'exclusion, ainsi qu'une somme de 5 000 euros majorée des intérêts au taux légal en réparation du préjudice subi ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Carmaux la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sous réserve de l'attribution de l'aide juridictionnelle.

Elle soutient que :

- le tribunal n'a pas examiné le moyen tiré du défaut de capacité à agir de la commune de Carmaux qui n'avait pas produit de délibération autorisant son maire à représenter la commune ;

- la procédure suivie est entachée d'irrégularité en ce qu'elle a bénéficié d'un délai trop bref pour préparer et organiser utilement sa défense lors de l'entretien du 5 août 2019 ; elle n'a pas été informée de la possibilité de présenter des observations écrites ;

- les dispositions de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 ont été méconnues en raison du caractère incomplet de son dossier disciplinaire ; le tribunal n'a pas répondu à ce moyen ;

- les faits reprochés ne sont pas établis et ne sont pas fautifs ;

- à supposer que les seuls faits retenus par le tribunal soient constitutifs d'une faute, celui-ci n'a pas examiné la proportionnalité de la sanction, laquelle est manifestement excessive ;

- la sanction ayant été exécutée, il y a lieu de procéder à la reconstitution de sa carrière notamment par le versement de la rémunération correspondante ;

- elle est victime d'agissements méprisants et irrespectueux de sa supérieure hiérarchique constitutifs de fautes, pour lesquels elle a sollicité en vain la protection fonctionnelle ; l'attitude incohérente de l'autorité disciplinaire à son égard justifie qu'une somme de 5 000 euros à parfaire lui soit accordée en réparation de son préjudice moral.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 septembre 2022, la commune de Carmaux, représentée par Me Moly, conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de Mme A la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requérante n'a soulevé aucun moyen lié à l'absence de production de la délibération autorisant le maire à défendre l'arrêté contesté devant le tribunal ;

- aucun des moyens invoqués n'est fondé.

Par ordonnance du 27 octobre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 30 novembre 2023.

Par décision du 22 juin 2022, le bureau d'aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Toulouse a accordé à Mme A le bénéfice de l'aide juridictionnelle partielle à hauteur de 25%.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;

- le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Anne Blin, présidente-assesseure,

- les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique,

- et les observations de Me Moly, représentant la commune de Carmaux.

Une note en délibéré présentée pour la commune de Carmaux a été enregistrée le 10 janvier 2024.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A, adjointe du patrimoine principal, exerce ses fonctions au de la commune de Carmaux (Tarn). Par arrêté du 21 août 2019, elle a fait l'objet d'une sanction disciplinaire portant exclusion temporaire de fonctions pour une durée de trois jours prenant effet les 17, 18 et 20 septembre 2019. Elle a formé un recours gracieux contre cette décision et sollicité le bénéfice de la protection fonctionnelle le 24 octobre 2019. Ses demandes ont été rejetées par décision du 26 novembre 2019. Mme A a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler ces deux décisions et de condamner la commune de Carmaux à lui verser une somme de 200 euros au titre de la rémunération qu'elle aurait dû percevoir durant ses trois jours d'exclusion, ainsi qu'une somme de 5 000 euros en réparation du préjudice moral subi. Elle relève appel du jugement du 17 décembre 2021 par lequel le magistrat désigné par la présidente du tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes.

Sur la régularité du jugement :

2. A l'appui de sa demande, Mme A soutenait, dans son mémoire enregistré le 27 septembre 2021, que la commune ne justifiait pas de sa capacité à agir devant le tribunal. Le tribunal ne s'est pas prononcé sur cette fin de non-recevoir tirée du défaut d'habilitation du maire par le conseil municipal à représenter la commune en justice, laquelle n'était par ailleurs pas justifiée. Par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens d'irrégularité soulevés, le premier juge a entaché d'irrégularité le jugement attaqué. Il y a lieu dès lors d'annuler le jugement du magistrat désigné par la présidente du tribunal administratif de Toulouse du 17 décembre 2021 et, dans les circonstances de l'espèce, de statuer par la voie de l'évocation sur la demande de Mme A devant le tribunal.

Sur la légalité de la sanction :

3. Aux termes de l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dans sa version en vigueur à la date des arrêtés contestés : " Le pouvoir disciplinaire appartient à l'autorité investie du pouvoir de nomination. / Le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes et à l'assistance de défenseurs de son choix. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier. () ". Aux termes de l'article 4 du décret du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux : " L'autorité investie du pouvoir disciplinaire informe par écrit l'intéressé de la procédure disciplinaire engagée contre lui, lui précise les faits qui lui sont reprochés et lui indique qu'il a le droit d'obtenir la communication intégrale de son dossier individuel au siège de l'autorité territoriale et la possibilité de se faire assister par un ou plusieurs conseils de son choix. / L'intéressé doit disposer d'un délai suffisant pour prendre connaissance de ce dossier et organiser sa défense. () ".

4. Aux termes de l'article 29 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dans sa version en vigueur à la date des arrêtés contestés : " Toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale ". Aux termes des dispositions de l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes : / Premier groupe : l'avertissement ; le blâme ; l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de trois jours ;() ".

5. Une sanction ne peut être légalement prononcée à l'égard d'un agent public sans que l'intéressé ait été mis en mesure de présenter utilement sa défense. S'agissant des sanctions du premier groupe, dont fait partie, pour les fonctionnaires territoriaux, l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours en vertu des dispositions de l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, cette garantie procédurale est assurée, en application des dispositions de l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983, par l'information donnée par l'administration à l'intéressé qu'une procédure disciplinaire est engagée, et qu'il dispose du droit à la communication de son dossier individuel et de tous les documents annexes, ainsi qu'à l'assistance des défenseurs de son choix. En revanche, il ne résulte d'aucune disposition légale ou principe général qu'avant l'édiction d'une sanction du premier groupe, un agent doit être mis à même de présenter des observations orales.

6. Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier en date du 17 juillet 2019, le maire de Carmaux a informé Mme A de l'engagement d'une procédure disciplinaire à son encontre, des faits qui lui étaient reprochés, de ce qu'il envisageait de prononcer une exclusion temporaire de fonctions d'une durée de trois jours, ainsi que de l'ensemble des droits garantis par l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983, notamment le droit de produire d'éventuelles observations sur les faits reprochés. Il est constant que, le 5 août 2019, Mme A a pris connaissance de son dossier disciplinaire et a sollicité une copie du rapport disciplinaire. Si son dossier individuel intégral a été mis à sa disposition, elle n'a pas souhaité le consulter. Mme A a ainsi été mise à même de présenter utilement sa défense avant l'édiction de la sanction disciplinaire attaquée le 21 août 2019. Si elle soutient avoir eu un entretien oral avec le maire de Carmaux le 5 août 2019, alors qu'elle venait seulement de prendre connaissance du rapport disciplinaire établi à son encontre et qu'elle n'a pas disposé d'un délai suffisant pour faire valoir ses observations lors de cet entretien et de s'entretenir avec le représentant syndical qui l'accompagnait, elle n'a cependant pas été privée de la faculté d'apporter d'éventuelles observations écrites sur les griefs qui lui étaient reprochés à l'issue de cet entretien et avant l'intervention de la sanction. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure suivie doit être écarté.

7. Mme A soutient ensuite qu'elle n'a pas eu communication des pièces produites par la commune à l'appui de ses écritures devant le tribunal, lesquelles étaient de nature à établir des faits fautifs selon la commune. Toutefois, au regard des dates auxquelles les trois attestations ont été établies par des agents de la commune, soit les 27 et 30 juin 2020, l'autorité disciplinaire n'a pu se fonder sur ces pièces pour prononcer la sanction contestée. Si la commune a produit un rapport rédigé le 14 juin 2019 par Mme B adressé à sa cheffe de service qui ne lui a pas été communiqué, il ressort cependant des pièces du dossier que les faits reprochés dans ce rapport étaient repris dans le rapport disciplinaire qui lui a été communiqué. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la procédure suivie aurait été viciée en ce que Mme A n'aurait pas eu accès à l'ensemble des pièces de son dossier disciplinaire doit être écarté.

8. Il incombe à l'autorité investie du pouvoir disciplinaire d'apporter la preuve de l'exactitude matérielle des griefs sur le fondement desquels elle inflige une sanction à un agent public. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

9. Pour décider de prendre une sanction d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée de trois jours à l'encontre de Mme A, le maire de Carmaux s'est fondé sur trois griefs portant sur un manquement à l'obligation de service et d'obéissance hiérarchique, un manquement au devoir de discrétion professionnelle et un manque de conscience professionnelle dans l'exécution des tâches confiées. Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport disciplinaire établi le 11 juillet 2019 par la directrice de Carmaux, que Mme A a refusé à plusieurs reprises de couvrir et de nettoyer des livres en dépit des moyens matériels mis à sa disposition, alors que cette tâche lui incombait. La requérante, qui ne conteste pas ces faits, soutient que son refus était justifié par des raisons médicales, en raison des allergies dont elle souffre. Toutefois, les certificats médicaux établis par son médecin généraliste en septembre 2005 et le 30 juillet 2019 se bornent à préciser que " Mme A présente une hyperactivité des muqueuses pharyngées et sinusiennes nécessitant un traitement antihistaminique au long cours avec de probables allergies non identifiées en dehors du nickel ", sans préciser qu'il lui était impossible de faire usage des produits mis à sa disposition par son employeur ainsi que des gants en latex qu'elle refuse également de porter. L'attestation établie par une collègue de travail le 4 février 2022 produite pour la première fois en appel faisant état du caractère toxique des produits utilisés, et de ce qu'elle est parvenue à en obtenir le remplacement par des produits adaptés grâce à l'intervention d'un formateur, est dépourvue de toute précision concernant les périodes au cours desquelles les produits toxiques auraient été utilisés pour nettoyer notamment les livres. Par suite, les faits reprochés portant sur un manquement à l'obligation d'obéissance hiérarchique doivent être regardés comme établis et non justifiés par un motif médical. De même, les faits reprochés sur un manquement à l'obligation de service au motif qu'elle a été surprise en train de jouer du piano dans une salle annexe pendant ses horaires de travail est suffisamment établi par les attestations établies par trois agents de la commune les 27 et 30 juin 2020. En revanche, les autres griefs portant sur un manquement au devoir de discrétion professionnelle, au motif qu'elle aurait évoqué en public les conditions de travail à la (ANO)médiathèque(/ANO) auprès de l'adjoint au maire délégué à la culture, et sur le manque de conscience professionnelle dans l'exécution des tâches confiées, ne sont pas établis par les pièces produites par la commune.

10. Compte tenu des faits établis en l'espèce, lesquels sont constitutifs d'un manquement à l'obligation de service et d'obéissance hiérarchique, la sanction d'exclusion temporaire de trois jours n'apparaît pas disproportionnée.

11. Aux termes de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, applicable à l'espèce : " Les fonctionnaires bénéficient, à l'occasion de leurs fonctions, d'une protection organisée par la collectivité publique dont ils dépendent, conformément aux règles fixées par le code pénal et les lois spéciales. / () La collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion de leurs fonctions, et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté () ".

12. Pour demander le bénéfice de la protection fonctionnelle dans le cadre de son recours gracieux du 24 octobre 2019, Mme A a indiqué redouter d'éventuelles représailles de sa supérieure hiérarchique, exposant que la procédure disciplinaire engagée à son encontre mettait en évidence " une hostilité certaine teintée d'acharnement manifestée à (son) encontre par sa supérieure hiérarchique. " Toutefois, il ne ressort pas des pièces produites que la supérieure hiérarchique de Mme A lui témoignerait de l'hostilité et poursuivrait l'objectif de l'évincer de son service au regard de la seule circonstance qu'une procédure disciplinaire a été engagée à son encontre. Par suite, le maire de Carmaux était fondé à refuser de faire droit à sa demande.

13. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A n'est pas fondée à demander l'annulation des décisions du maire de Carmaux du 21 août 2019 et du 26 novembre 2019. Ses conclusions à fin d'injonction de reconstitution de sa carrière, de lui accorder la protection fonctionnelle et de prendre toutes mesures propres à la protéger des agissements de sa supérieure hiérarchique doivent être rejetées par voie de conséquence.

14. En l'absence d'illégalité des décisions contestées, les conclusions tendant à condamner la commune de Carmaux à lui verser une somme de 200 euros au titre de la rémunération dont elle a été illégalement privée durant ses trois jours d'exclusion, ainsi qu'une somme de 5 000 euros en réparation du préjudice moral subi doivent, en tout état de cause, être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Carmaux, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que Mme A demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

16. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A une somme à verser à la commune de Carmaux, au titre de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : Le jugement du magistrat désigné par la présidente du tribunal administratif de Toulouse n° 2000436 du 17 décembre 2021 est annulé.

Article 2 : Les demandes présentées par Mme A devant le tribunal administratif de Toulouse sont rejetées.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Carmaux sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C A, à Me Hudrisier et à la commune de Carmaux.

Délibéré après l'audience du 9 janvier 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre,

Mme Blin, présidente assesseure,

M. Teulière, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 janvier 2024.

La rapporteure,

A. Blin

La présidente,

A. Geslan-Demaret

La greffière,

M-M. Maillat

La République mande et ordonne au préfet du Tarn en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

N°22TL20505