cour administrative d'appel de Toulouse — Décision N° CAA31-22TL21119

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme C B a demandé au tribunal administratif de Nîmes l'annulation de la délibération du 18 novembre 2019 par laquelle le conseil municipal de Blauvac a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, ainsi que de la décision implicite par laquelle le maire de Blauvac a rejeté son recours gracieux présenté le 16 janvier 2020.

Par un jugement n° 2001451 du 8 mars 2022, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté la demande de Mme B et a mis à sa charge le versement d'une somme de 1 200 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 8 mai 2022, 30 novembre 2022 et 23 janvier 2023, Mme C B, représentée par l'AARPI Géo Avocats, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 8 mars 2023 ;

2°) d'annuler la délibération du conseil municipal de Blauvac du 18 novembre 2019 et la décision implicite du maire rejetant son recours gracieux ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Blauvac une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

Sur la régularité du jugement :

- le tribunal administratif a omis de répondre aux moyens de sa demande tirés, d'une part, de ce que le rapport de présentation a indiqué de manière erronée que la consommation foncière avait été " nulle " en dehors des zones constructibles de la carte communale et, d'autre part, de ce que les versions du même rapport soumises respectivement à l'enquête publique et à l'approbation du conseil municipal étaient incohérentes s'agissant de la prise en compte des permis de construire déjà délivrés, identifiés sous l'appellation de " coups partis ", ainsi que de la situation de la parcelle cadastrée section ;

- il s'est également abstenu de se prononcer sur le moyen de sa demande tiré de ce que le plan local d'urbanisme autorise une ouverture à l'urbanisation sur des terres agricoles en méconnaissance du principe d'équilibre ;

Sur le bien-fondé du jugement :

- la délibération en litige repose sur un défaut d'information de l'ensemble des personnes intéressées dès lors que le diagnostic fondant le rapport de présentation comporte des indications erronées : il est irrégulier s'agissant du calcul de la consommation foncière et inexact s'agissant de la consommation d'espace hors zones constructibles ;

- le défaut d'information résulte également de ce que le rapport de présentation a été modifié après l'enquête publique s'agissant de l'estimation de la consommation foncière, de la prise en compte des " coups partis " et de la parcelle cadastrée section ;

- le projet d'aménagement et de développement durables présente des incohérences s'agissant du nombre de logements à réaliser sur la période de 2019 à 2031 et s'agissant du potentiel foncier urbanisable pour réaliser lesdits logements ;

- le plan local d'urbanisme en litige méconnaît le principe d'équilibre en ce qu'il prévoit le développement du hameau de Saint-Estève et l'urbanisation de terres agricoles ;

- il est incompatible avec le document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale de l'Arc Comtat Ventoux en ce qui concerne le respect des enveloppes d'urbanisation préférentielles et les modalités de réalisation de l'extension urbaine ;

- la délibération en litige procède d'un détournement de pouvoir et de procédure en tant que le plan local d'urbanisme classe sa parcelle cadastrée section en zone agricole ; le maire, personnellement intéressé par ce terrain, a multiplié les tentatives pour le déclasser et les refus de permis de construire ;

- l'ensemble des moyens contenus dans sa demande de première instance, laquelle est jointe à la présente requête, sont repris en appel ;

- l'autorité environnementale n'a pas été régulièrement consultée sur le projet de plan local d'urbanisme, alors que la commune est impactée par une zone " Natura 2000 " ;

- l'enquête publique n'a, en outre, pas fait l'objet de mesures de publicité régulières : l'avis d'enquête n'a pas été publié dans les délais requis et il n'était pas complet.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 22 septembre 2022 et le 9 janvier 2023, la commune de Blauvac, représentée par Me Coque, conclut, dans le dernier état de ses écritures :

1°) à titre principal, au rejet de la requête ;

2°) à titre subsidiaire, au sursis à statuer pendant une durée de six mois pour permettre la régularisation de la consultation de l'autorité environnementale ;

3°) à ce qu'il soit mis une somme de 5 000 euros à la charge de Mme B et une somme de même montant à la charge de M. A en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Par des mémoires en intervention, enregistrés les 30 novembre 2022 et 24 janvier 2023, M. D A, représenté par Me Marquès, demande qu'il soit fait droit aux conclusions de la requête et qu'il soit mis à la charge de tout succombant une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- son intervention au soutien de la requête est recevable en sa qualité de propriétaire de parcelles sur le territoire de la commune ;

- l'enquête publique est entachée d'irrégularités : la commissaire enquêtrice n'a pas analysé les observations du public et n'y a pas répondu, n'a pas motivé ses conclusions et n'a pas été impartiale ; les panneaux affichés en mairie comportaient l'ancienne version d'un plan et il n'est pas établi que la nouvelle version se trouvait dans le dossier.

Par une ordonnance du 9 janvier 2023, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 24 janvier 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Jazeron, premier conseiller,

- les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique,

- les observations de Me Dermenghem, représentant Mme B,

- et les observations de Me Rouault, représentant la commune intimée.

Considérant ce qui suit :

1. Le conseil municipal de Blauvac (Vaucluse) a prescrit, le 7 novembre 2017, l'élaboration d'un plan local d'urbanisme pour remplacer la carte communale applicable depuis le 30 mars 2005. La même assemblée a tenu, le 9 juillet 2018, le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables et a arrêté, le 6 mai 2019, le projet de plan local d'urbanisme. L'enquête publique a été organisée du 5 septembre 2019 au 10 octobre suivant et, par délibération du 18 novembre 2019, le conseil municipal a approuvé le plan local d'urbanisme. Mme B, propriétaire de parcelles sur le territoire de la commune de Blauvac, a présenté le 16 janvier 2020 un recours gracieux contre cette délibération, auquel le maire n'a pas apporté de réponse expresse. Par la présente requête, l'intéressée relève appel du jugement du 8 mars 2022 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 18 novembre 2019 et de la décision implicite rejetant son recours gracieux et mis à sa charge le versement d'une somme de 1 200 euros au profit de la commune en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Sur l'intervention :

2. M. A, propriétaire de parcelles sises sur le territoire de la commune de Blauvac, a intérêt à l'annulation du jugement et de la délibération attaqués par Mme B. Par suite, son intervention au soutien de la requête introduite par cette dernière doit être admise.

Sur la régularité du jugement :

3. Il ressort de la procédure de première instance que la requérante avait notamment soulevé, au soutien de sa demande, les moyens tirés, d'une part, de ce que le diagnostic sur lequel se fondait le rapport de présentation du plan local d'urbanisme était entaché d'erreurs s'agissant de l'analyse de la consommation d'espace, d'autre part, de ce que la commune avait irrégulièrement modifié le rapport de présentation après l'enquête publique et, enfin, de ce que le plan local d'urbanisme méconnaissait le principe d'équilibre visé à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. Il ressort de la motivation du jugement attaqué que le tribunal administratif de Nîmes a répondu au premier de ces moyens aux points 3 et 4 de ce jugement et aux deux autres moyens susmentionnés aux points 6 et 12. Par suite et alors que le tribunal n'était pas tenu de se prononcer sur l'ensemble des arguments exposés par l'intéressée à l'appui de chacun de ces moyens, le jugement attaqué n'est pas entaché des omissions invoquées par l'appelante.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne la légalité externe :

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 104-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " Font l'objet de l'évaluation environnementale prévue à l'article L. 104-1 les documents suivants qui déterminent l'usage de petites zones au niveau local : / 1° Les plans locaux d'urbanisme : / a) Qui sont susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés ; / () ". L'article R. 104-9 du même code dispose que : " Les plans locaux d'urbanisme, dont le territoire comprend en tout ou partie un site Natura 2000, font l'objet d'une évaluation environnementale () ".

5. Selon l'article L. 104-6 du même code : " La personne publique qui élabore un des documents d'urbanisme mentionnés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 transmet pour avis à l'autorité environnementale le projet de document et son rapport de présentation. ". L'article R. 104-21 de ce code mentionne que : " L'autorité environnementale est : / () / 2° La mission régionale d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable pour () les plans locaux d'urbanisme (). ". Aux termes de l'article R. 104-23 du même code : " L'autorité environnementale est saisie par la personne publique responsable. Elle est consultée sur l'évaluation environnementale et sur la prise en compte de l'environnement par le projet de document d'urbanisme. / Lorsque la mission régionale d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable est compétente, la personne publique responsable de l'élaboration ou de l'évolution du document d'urbanisme saisit le service régional chargé de l'environnement (appui à la mission régionale d'autorité environnementale) qui prépare et met en forme toutes les informations nécessaires pour que la mission régionale puisse rendre son avis. Le service régional chargé de l'environnement (appui à la mission régionale d'autorité environnementale) informe sans délai la mission régionale de l'autorité environnementale des demandes reçues. ". Selon l'article R. 104-24 dudit code : " Dès réception des documents qui lui sont soumis, () le service régional chargé de l'environnement (appui à la mission régionale d'autorité environnementale) consulte : / () / 2° Le directeur général de l'agence régionale de santé pour les autres documents. ". Enfin, aux termes de l'article R. 104-25 de ce même code : " L'autorité environnementale formule un avis sur l'évaluation environnementale et le projet de document dans les trois mois suivant la date de sa saisine. / L'avis est, dès son adoption, mis en ligne et transmis à la personne publique responsable. (). Il est, s'il y a lieu, joint au dossier d'enquête publique ou mis à la disposition du public. / A défaut de s'être prononcée dans le délai indiqué au premier alinéa, l'autorité environnementale est réputée n'avoir aucune observation à formuler. Une information sur cette absence d'avis figure sur son site internet. ".

6. Il ressort des pièces du dossier que le territoire de la commune de Blauvac est en partie inclus dans la zone spéciale de conservation " Gorges de la Nesque " identifiée au titre du réseau Natura 2000. Il s'ensuit que la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme était soumise à l'exigence d'une évaluation environnementale en application des dispositions citées au point 4 du présent arrêt. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme comporte bien l'évaluation environnementale imposée par ces dispositions, ainsi qu'une notice relative aux incidences du plan sur la zone Natura 2000 ainsi que l'exigeait l'article L. 414-4 du code de l'environnement. Il ressort par ailleurs des pièces produites par la commune que le maire a saisi les services de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement de Provence-Alpes-Côte d'Azur, par un courrier du 20 mai 2019, pour recueillir l'avis de la mission régionale d'autorité environnementale sur le projet de plan arrêté le 6 mai précédent. Par une lettre du 28 mai suivant, la cheffe de l'unité " évaluation environnementale " de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement a accusé réception de la demande d'avis présentée par la commune et a précisé que si la mission régionale ne s'était pas prononcée dans le délai de trois mois, l'autorité environnementale devrait être réputée n'avoir eu aucune observation à formuler sur le projet de plan local d'urbanisme.

7. Dès lors que la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement constitue le service régional chargé de l'environnement au sens et pour l'application de l'article R. 104-23 du code de l'urbanisme, la commune intimée doit être regardée comme ayant régulièrement saisi l'autorité environnementale sur son projet de plan local d'urbanisme. Il ressort également des pièces produites par la commune que l'agence régionale de santé de Provence-Alpes-Côte d'Azur a été consultée sur le projet de plan et qu'elle a adressé son avis favorable le 5 juin 2019 à la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement, ainsi qu'une copie de cet avis au maire de Blauvac. En l'absence d'avis exprès émis par la mission régionale d'autorité environnementale avant le 28 août 2019, ladite mission est réputée n'avoir eu aucune observation à formuler sur le projet de plan ainsi que le prévoit l'article R. 104-25 du code de l'urbanisme. S'il est vrai que l'absence d'avis exprès de la mission régionale d'autorité environnementale n'a pas fait l'objet de l'information prévue par ce même article sur son site internet, la seule omission ainsi relevée n'a pas nui à la bonne information de l'ensemble des personnes intéressées et n'a exercé aucune influence sur le contenu du plan approuvé, alors au demeurant que tant le préfet de Vaucluse que le comité syndical du syndicat mixte Comtat Ventoux, en charge du schéma de cohérence territoriale couvrant le territoire de la commune, ont estimé que le projet de plan arrêté prenait en compte de manière satisfaisante les enjeux environnementaux et la trame verte et bleue. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrégularité de la consultation de l'autorité environnementale doit être écarté.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 123-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ". Selon l'article L. 123-10 du code de l'environnement : " Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête informe le public. L'information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d'affichage sur le ou les lieux concernés par l'enquête, ainsi que, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale. / () / L'avis indique en outre l'existence d'un rapport sur les incidences environnementales, d'une étude d'impact ou, à défaut, d'un dossier comprenant les informations environnementales se rapportant à l'objet de l'enquête (). Il fait état, lorsqu'ils ont été émis, de l'existence de l'avis de l'autorité environnementale mentionné au V de l'article L. 122-1 et à l'article L. 122-7 du présent code ou à l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme et des avis des collectivités territoriales et de leurs groupements mentionnés au V de l'article L. 122-1 du présent code (). ". L'article R. 123-9 du même code dispose que : " L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l'article L. 123-10, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête. ". Aux termes de l'article R. 123-11 du même code : " Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. () / II. - L'avis mentionné au I est publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête. () / III. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. () Cet avis est publié quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et pendant toute la durée de celle-ci. () ".

9. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 11 juillet 2019, le maire de Blauvac a prescrit l'organisation de l'enquête publique relative au plan local d'urbanisme en litige du 5 septembre 2019 au 10 octobre suivant. Il ressort notamment des pièces annexées au rapport d'enquête publique que l'avis d'enquête a fait l'objet d'une publication dans les journaux La Provence et Le Dauphiné Libéré une première fois le 20 août 2019, puis une seconde fois le 10 septembre 2019, soit dans les délais imposés par les dispositions précitées du code de l'environnement. L'appelante ne remet pas sérieusement en cause l'authenticité des coupures de journaux jointes au rapport d'enquête et n'établit dès lors pas que ces dispositions auraient été méconnues. Il est par ailleurs constant que l'avis d'enquête a fait l'objet d'un affichage dans les principaux lieux habités de la commune et qu'il a été publié sur son site internet. S'il est vrai que l'avis en cause ne mentionnait pas l'existence de l'évaluation environnementale et qu'il ne faisait pas état des avis de l'autorité environnementale et des autres collectivités territoriales, l'arrêté du 11 juillet 2019, affiché à côté de cet avis, précisait que le plan local d'urbanisme en litige était soumis à évaluation environnementale et la seule absence des éléments susmentionnés sur l'avis n'a donc influé ni sur l'information du public ni sur les résultats de l'enquête publique. Dès lors, le moyen tenant à l'irrégularité de la publicité de l'enquête publique doit être écarté.

10. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / () ". L'article R. 123-8 du code de l'environnement précise que : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. () ".

11. L'intervenant relève que le document relatif à l'orientation d'aménagement et de programmation du hameau de Saint-Estève, tel qu'affiché en mairie au cours de l'enquête publique, correspondait à une ancienne version du projet et non à celle sur laquelle le conseil municipal avait délibéré le 6 mai 2019. Il ressort toutefois du rapport d'enquête publique que la version initiale de l'orientation d'aménagement et de programmation avait été maintenue sur le panneau d'affichage pour permettre au public d'appréhender les modifications apportées au projet sur ce point et que la version de cette orientation arrêtée par le conseil municipal était présente dans le dossier papier mis à disposition de la population sur la table située à côté de l'affichage, ainsi que le confirment d'ailleurs les pièces produites par la commune en première instance. Par suite, le moyen soulevé par l'intervenant sur ce point doit être écarté.

12. En quatrième lieu, selon l'article L. 123-15 du code de l'environnement dans sa rédaction alors en vigueur : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. () / Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage. / () ". Et Selon l'article R. 123-19 du même code : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. ". Ces dispositions imposent au commissaire enquêteur d'indiquer au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis, mais ne l'obligent pas à répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique. En outre, au regard du devoir d'impartialité qui s'impose au commissaire enquêteur, ses conclusions ne sauraient être dictées par un intérêt personnel ou un parti pris initial.

13. Il ressort des pièces du dossier que la commissaire enquêtrice désignée pour mener l'enquête publique relative au plan local d'urbanisme de la commune de Blauvac a remis son rapport et ses conclusions le 8 novembre 2019. Dans son rapport, la commissaire enquêtrice a synthétisé le contenu de chacun des avis émis par les personnes publiques associées et indiqué son avis personnel sur l'ensemble des points soulevés dans ces avis. Elle a ensuite analysé de manière détaillée les observations émises par le public, par courrier ou sur le registre, notamment les remarques émanant de l'intervenant et du gérant du camping de l'Aube, en précisant son avis personnel sur chaque point soulevé et en listant les questions à poser au maire. Elle a également reproduit les réponses apportées par le maire à chacune des questions ainsi posées. Dans la partie séparée consacrée à ses conclusions, la commissaire enquêtrice a exposé ses observations sur les pièces constituant le projet de plan et énoncé les principales raisons motivant son avis favorable sur ce projet, en soulignant notamment les efforts consentis par la collectivité pour limiter l'enveloppe constructible et préserver les espaces naturels et agricoles. Par voie de conséquence, l'intervenant n'est pas fondé à soutenir que le rapport de la commissaire enquêtrice ne satisferait pas aux dispositions précitées du code de l'environnement. Il ne ressort par ailleurs d'aucune des pièces versées au dossier, notamment pas du procès-verbal de synthèse établi par l'intéressée à l'issue des permanences le 17 octobre 2019, que la commissaire enquêtrice aurait fait preuve de partialité, y compris dans la prise en compte des observations émises par l'intervenant.

14. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme dans sa rédaction restée applicable au présent litige en vertu du II de l'article 37 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. () / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / () ".

15. D'une part, si les auteurs du plan local d'urbanisme en litige ont mentionné dans le paragraphe 3.1.1.1 du rapport de présentation que la consommation foncière avait été " nulle " pendant les dix dernières années, il résulte de l'intitulé même de ce paragraphe qu'ils ont ainsi seulement entendu souligner qu'aucune nouvelle zone constructible n'avait été instituée dans la carte communale alors en vigueur, sans dissimuler la réalité d'une consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers sur les dix années précédant l'approbation du plan, laquelle fait l'objet d'une présentation précise au sein du paragraphe 3.1.1.2 du même rapport.

16. D'autre part, il ressort du paragraphe 3.1.1.2 du rapport de présentation que ses rédacteurs ont procédé à l'analyse de la consommation d'espace passée en se fondant sur les permis de construire accordés sur le territoire de la commune pendant la décennie précédant l'approbation du plan, conformément aux exigences de l'article L. 151-4 précité du code de l'urbanisme. Il résulte de l'analyse ainsi menée que la consommation foncière a été estimée à 13,13 hectares entre 2010 à 2019, dont 11,53 hectares au titre des seuls logements, avec une moyenne de 6,33 logements par hectare. Si la requérante rappelle les critiques émises par le comité syndical du syndicat mixte Comtat Ventoux dans son avis rendu le 17 juin 2019 sur le projet de plan local d'urbanisme, il ressort de la lecture de cet avis, au demeurant favorable, que le comité syndical n'a pas entendu remettre en cause la méthodologie d'analyse ainsi retenue, mais qu'il s'est borné à relever certaines incohérences dans la manière dont les résultats de l'analyse avaient été présentés, ce qui a d'ailleurs conduit les auteurs du plan à apporter des modifications au rapport de présentation à l'issue de l'enquête publique sur ce point.

17. Enfin, s'il est vrai que le rapport de présentation ne comptabilisait initialement que la consommation d'espace liée à la construction de logements, le document a été complété en prenant en compte également la consommation d'espace liée à la mise en œuvre de certains projets à usage d'activités, en particulier l'aménagement d'un camping et l'édification d'un hangar agricole. L'appelante soutient que le diagnostic resterait insuffisant en ce que d'autres réalisations à usage d'activités n'auraient pas été comptabilisées, notamment la création d'un parc photovoltaïque sur une superficie de plus de 10 hectares. La commune explique cependant la non-prise en compte de cet équipement par l'absence d'artificialisation définitive des sols et, à supposer même que certaines surfaces aient été omises dans l'analyse, il ressort du rapport de présentation que l'objectif chiffré de consommation d'espace future n'a pas été déterminé par référence à la consommation passée, mais directement à partir des besoins estimés au regard des prévisions démographiques, si bien que les éventuelles erreurs du diagnostic sur ce point ne sont pas susceptibles d'avoir influé sur le parti d'aménagement retenu par la commune.

18. Il résulte de ce qui a été exposé aux trois points précédents que le moyen tiré des insuffisances du diagnostic relatif à la consommation d'espace doit être écarté.

19. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / () / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale () / 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ". Le projet de plan local d'urbanisme ne peut subir de modifications, entre sa soumission à l'enquête publique et son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête publique les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier soumis à l'enquête.

20. Il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation joint au projet de plan local d'urbanisme arrêté le 6 mai 2019 comportait une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers sur la période de 2005 à 2018 et concluait à une consommation de 14,52 hectares pour la création de logements sur ces quatorze années. Ainsi qu'il a été dit aux points 16 et 17 ci-dessus, le rapport de présentation approuvé le 18 novembre 2019 analyse la consommation d'espace sur la période de 2010 à 2019 et l'estime à 13,13 hectares au total en incluant certaines opérations à usage d'activités. En cohérence avec cet ajustement, le rapport de présentation approuvé prend en compte les permis de construire accordés en 2019, identifiés sous l'appellation de " coups partis ", alors que la version précédente du document intégrait seulement les " coups partis " de l'année 2018. Les auteurs du rapport ont également rectifié, à hauteur de 0,5 hectare, la surface à prendre en compte au titre de la parcelle cadastrée section . Les modifications ainsi apportées au terme de l'enquête publique ont eu pour but de répondre aux remarques émises par plusieurs personnes publiques consultées sur le projet de plan, notamment le syndicat mixte Comtat Ventoux. Eu égard à l'écart peu significatif entre les chiffres ainsi mentionnés dans les deux versions successives du rapport et alors que, comme il a été dit au point 17, l'analyse de la consommation d'espace passée n'a pas servi de base pour le calcul de l'objectif de consommation d'espace future, les modifications en litige n'ont pas eu pour effet de remettre en cause l'économie générale du projet de plan. En conséquence, la requérante n'est fondée à soutenir ni que la commune intimée aurait irrégulièrement modifié le rapport de présentation à l'issue de l'enquête publique, ni que les modifications apportées à ce rapport auraient nui à la bonne information de l'ensemble des personnes intéressées.

En ce qui concerne la légalité interne :

21. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Selon l'article L. 151-15 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables () fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. () ". Pour apprécier la cohérence entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le plan local d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables compte tenu de leur précision.

22. Il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport de présentation du plan local d'urbanisme que la commune de Blauvac enregistre depuis plus de cinq décennies une progression soutenue de sa population, avec des taux de croissance démographique annuels moyens compris entre 2,2 % et 3,2 % sur les périodes les plus récentes. En dépit de ce constat, le projet d'aménagement et de développement durables mentionne que les auteurs du plan ont fondé le parti d'aménagement communal sur un scénario de ralentissement de la hausse de population, à hauteur de seulement 1 % par an, s'appropriant ainsi les objectifs démographiques retenus dans le schéma de cohérence territoriale de l'Arc Comtat Ventoux, dont le périmètre comprend le territoire de la commune. Sur la base de ces prévisions et en tenant compte de la composition moyenne des ménages, le projet d'aménagement et de développement durables indique que le plan doit permettre la réalisation de trente-trois résidences principales pour l'accueil de soixante-neuf habitants supplémentaires sur la période 2019/2031, auxquelles se rajoutent sept résidences secondaires en raison de l'attractivité touristique du secteur.

23. D'une part, la seule circonstance que les auteurs du plan local d'urbanisme n'aient pas revu à la baisse l'objectif de création de logements ainsi affiché pour prendre en compte les " coups partis " de l'année 2019 n'est pas suffisante pour caractériser, par elle-même, une incohérence manifeste du parti d'aménagement retenu par la commune, tel que décrit dans le projet d'aménagement et de développement durables. D'autre part, s'il ressort du rapport de présentation que le règlement graphique du plan local d'urbanisme prévoit un potentiel foncier urbanisable total de 3,17 hectares pour permettre la réalisation de logements dans les zones urbaine et à urbaniser instituées au hameau de Saint-Estève, alors que le potentiel nécessaire n'était estimé qu'à 2,65 hectares dans le projet d'aménagement et de développement durables, l'écart ainsi relevé présente un caractère mesuré et trouve ses justifications dans l'éclatement parcellaire constaté au sein de la zone urbaine et dans la prise en compte d'un coefficient de rétention foncière de seulement 10 %. Enfin, si la requérante soutient que les auteurs du plan litigieux auraient omis de tenir compte de huit parcelles susceptibles d'être densifiées dans la zone urbaine du hameau de Saint-Estève, le rapport de présentation précise que l'évaluation du potentiel constructible a été réalisée en excluant notamment les jardins et piscines existants et l'appelante n'établit pas que les choix opérés ne respecteraient pas ces critères. Par suite et au regard de l'ensemble des orientations et objectifs retenus par les auteurs du plan, le règlement n'est pas incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables.

24. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; / e) Les besoins en matière de mobilité ; / 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; / 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat () ". Le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité du plan local d'urbanisme au regard des objectifs généraux mentionnés à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme en se plaçant au niveau de l'ensemble du territoire couvert par le plan et non pas à l'échelle d'un seul secteur de la commune.

25. D'une part, il ressort du projet d'aménagement et de développement durables et du rapport de présentation que les auteurs du plan local d'urbanisme en litige ont entendu concentrer l'accueil des nouveaux habitants au niveau du seul hameau de Saint-Estève, dans lequel ils ont identifié un potentiel foncier urbanisable de 2,35 hectares en zone urbaine UB et institué une zone à urbaniser AUB sur une superficie de 0,99 hectare située en périphérie nord du hameau, laquelle a vocation à accueillir une partie des logements et un maison médicale. Il ressort des mêmes documents qu'il ne peut plus être envisagé d'extension urbaine autour du village historique en raison des enjeux écologiques et du risque d'incendie de forêt et que les autres hameaux de la commune se trouvent impactés soit par ces mêmes contraintes, soit par un risque d'inondation. Il en ressort également que le hameau de Saint-Estève n'est pas concerné par les risques naturels, qu'il accueille déjà un nombre significatif de constructions ainsi que l'école communale, qu'il est desservi par une voirie suffisante, par les transports en commun et par l'ensemble des réseaux et que la commune y est propriétaire de parcelles adaptées pour réaliser une opération d'habitat cohérente. Eu égard à l'ensemble de ces considérations dont la pertinence n'est pas utilement remise en cause par la requérante, compte tenu des perspectives réalistes retenues en termes de hausse de population et de besoins en logements et alors que les nouvelles constructions devront notamment respecter des densités nettement supérieures à celles relevées à ce jour, le choix de concentrer l'urbanisation sur le hameau de Saint-Estève n'est pas incompatible avec le principe d'équilibre mentionné par les dispositions précitées.

26. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que si la mise en place de la zone à urbaniser AUB de Saint-Estève est prévue, pour partie, sur des terrains actuellement cultivés, la création de cette zone n'impactera qu'une superficie réduite de 0,99 hectare, alors qu'une surface de 0,71 hectare située à proximité immédiate du hameau sera pour sa part reclassée en zone agricole. Il ressort plus globalement du tableau récapitulatif des surfaces contenu dans le rapport de présentation que les zones urbaines et à urbaniser du plan local d'urbanisme ne recouvrent plus que 19,60 hectares sur le territoire communal, soit 27,21 hectares de moins que les secteurs constructibles de la carte communale précédemment en vigueur, tandis que les zones naturelles et agricoles représentent désormais 99,07 % de la superficie communale totale. Il ressort par ailleurs de l'orientation d'aménagement et de programmation relative au hameau de Saint-Estève que les auteurs du plan y ont imposé le respect d'espaces paysagers inconstructibles sur une largeur de 5 à 10 mètres tant en zone UB qu'en zone AUB, ainsi que la plantation de haies " anti-dérive " permettant de réduire l'érosion des sols sur une bande de 10 mètres en périphérie nord de la zone AUB au contact des secteurs agricoles. Par suite et alors d'ailleurs que tant le préfet de Vaucluse que le syndicat mixte Comtat Ventoux, la chambre d'agriculture de Vaucluse et l'Institut national de l'origine et de la qualité ont rendu des avis favorables sur le projet de plan arrêté, le plan local d'urbanisme de Blauvac est compatible avec l'objectif de préservation des espaces agricoles visé à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.

27. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; / () ". Selon l'article L. 142-1 du même code dans sa rédaction alors en vigueur : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : / 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre ; / () ". A l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme d'assurer non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations et objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

28. Il a été indiqué précédemment que la commune de Blauvac était incluse dans le périmètre du schéma de cohérence territoriale de l'Arc Comtat Ventoux, lequel était doté, lors de l'approbation du plan local d'urbanisme en litige, d'un document d'orientations générales adopté par le comité syndical du syndicat mixte Comtat Ventoux le 18 juin 2013. Le document en cause prévoit en son paragraphe 2.3 la mise en œuvre de " cinq grands principes de l'urbanisation pour conforter les centralités et limiter l'urbanisation diffuse ". Le principe n° 1 a pour objet de " réinvestir le tissu urbain " et prévoit que " pour lutter contre l'étalement urbain et assurer une extension mesurée de l'urbanisation, les possibilités de constructions nouvelles et le développement urbain () devront s'inscrire pour une part significative d'au moins 90 % dans les enveloppes d'urbanisation préférentielles (EUP) définies dans le présent schéma ". Il est précisé que, s'agissant des limites de ces enveloppes, " l'épaisseur du trait de l'enveloppe laisse une marge d'interprétation de l'ordre de 150 mètres aux communes () pour définir la limite entre espaces urbains et espaces naturels ou agricoles ". Le principe n° 3 de ce même paragraphe 2.3 ajoute que " dans l'objectif d'extension limitée de l'urbanisation et sous réserve qu'il n'existe plus de possibilités suffisantes dans l'EUP, seuls 10 % des besoins en développement urbain et en constructions neuves seront envisageables en dehors des EUP ". Il mentionne par ailleurs qu'" en fonction des caractéristiques des communes appréciées au cas par cas, cette urbanisation exceptionnelle se fera soit par la densification ponctuelle de certains secteurs mités (), soit par l'extension de l'urbanisation soumise à conditions. ".

29. Il ressort du document graphique annexé au document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale de l'Arc Comtat Ventoux que les auteurs de ce schéma ont notamment identifié sur le territoire de la commune de Blauvac une enveloppe d'urbanisation préférentielle, au sens du principe n° 1 susmentionné, au niveau du hameau de Saint-Estève. La requérante a versé aux débats des cartes et des tableaux selon lesquels 38,6 % à 48,8 % des surfaces constructibles du hameau de Saint-Estève seraient situées hors de l'enveloppe définie par le schéma de cohérence territoriale. Les pièces ainsi produites ne sont cependant pas suffisamment probantes dès lors que, contrairement à ce qui y est indiqué, les cartes en cause ne prennent pas en considération la marge d'interprétation de 150 mètres prévue par les dispositions précitées. En prenant en compte cette marge, seules les extrémités des trois dernières parcelles situées en zone UB à l'ouest du hameau et la partie nord-est de la zone AUB peuvent être regardées comme localisées en dehors de l'enveloppe d'urbanisation préférentielle et il ne ressort pas des pièces du dossier que l'ensemble excèderait significativement le seuil de 10 % prévu par le schéma de cohérence territoriale pour les extensions de l'urbanisation. Si l'appelante soutient par ailleurs que le plan local d'urbanisme en litige ne respecte pas les dispositions précitées du principe n° 3 du schéma en ce que le règlement graphique applicable au hameau de Saint-Estève prévoit à la fois la densification d'un secteur mité et une extension de l'urbanisation, il ne résulte pas des dispositions en cause que ces deux procédés devraient être considérés comme exclusifs l'un de l'autre. Il ressort enfin des pièces du dossier que la commune intimée s'est également inscrite dans les préconisations du schéma de cohérence territoriale en ce qui concerne les prévisions démographiques, la mobilisation des logements vacants, les densités de construction, les formes urbaines et la production de logements sociaux, anticipant même les orientations projetées par le syndicat mixte Comtat Ventoux dans le cadre de la procédure de révision du schéma en cours à la date d'approbation du plan local d'urbanisme. En conséquence et ainsi que l'a d'ailleurs considéré ledit syndicat mixte dans son avis du 17 juin 2019, le plan litigieux n'est pas incompatible avec le schéma de cohérence territoriale de l'Arc Comtat Ventoux.

30. En quatrième lieu, il est constant que Mme B est notamment propriétaire de la parcelle cadastrée section , située au lieu-dit " Coudray ", laquelle était constructible sous l'empire de la carte communale précédemment en vigueur et a été classée en zone agricole par le plan local d'urbanisme en litige. La requérante soutient que le maire de Blauvac aurait été personnellement intéressé par l'achat de ce terrain en 2005 et qu'il a multiplié les tentatives pour le rendre inconstructible ainsi que les refus de permis de construire depuis qu'elle a refusé de procéder à la vente du terrain. Elle n'établit toutefois pas davantage en appel qu'en première instance que le classement de sa parcelle en zone agricole procéderait de motifs étrangers à l'intérêt général ou à l'urbanisme, alors que les procédures de révision de la carte communale n'avaient pas pour objet principal de modifier le zonage applicable à ce terrain, que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme rappelle les enjeux environnementaux et les risques naturels impactant le terrain et que tous les recours introduits par l'intéressée contre les arrêtés rejetant ses demandes d'autorisations d'urbanisme sur la parcelle en cause ont été rejetés tant par le tribunal administratif de Nîmes que par la cour administrative d'appel de Marseille. Dès lors, le détournement de pouvoir ou de procédure allégué par l'appelante n'est pas établi.

31. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que Mme B n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement du 8 mars 2022, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 18 novembre 2019.

Sur les frais liés au litige :

32. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Blauvac, laquelle n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, une somme quelconque au titre des frais exposés par Mme B et M. A et non compris dans les dépens. Elles font également obstacle à ce que soit mise à la charge de M. A, lequel n'a pas la qualité de partie, mais celle d'intervenant, la somme réclamée par la commune de Blauvac sur leur fondement. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de Mme B le versement d'une somme de 1 500 euros à la commune de Blauvac au titre de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : L'intervention de M. A est admise.

Article 2 : La requête de Mme B est rejetée.

Article 3 : Mme B versera une somme de 1 500 euros à la commune de Blauvac sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions présentées par la commune de Blauvac au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les conclusions présentées par M. A sur le fondement de ces mêmes dispositions, sont rejetés.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C B, à la commune de Blauvac et à M. D A.

Copie en sera adressée au préfet de Vaucluse et à la commissaire enquêtrice.

Délibéré après l'audience du 30 mai 2024, à laquelle siégeaient :

M. Chabert, président,

M. Haïli, président assesseur,

M. Jazeron, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juin 2024.

Le rapporteur,

F. JazeronLe président,

D. Chabert

La greffière,

N. Baali

La République mande et ordonne au préfet de Vaucluse, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.