cour administrative d'appel de Toulouse — Décision N° CAA31-22TL21453

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. F D a demandé au tribunal administratif de Nîmes l'annulation de l'arrêté du 11 septembre 2020 par lequel le maire de Tavel lui a refusé un permis de construire pour la réalisation d'un entrepôt agricole sur la parcelle cadastrée section B n° 218, ainsi que de la décision implicite par laquelle cette même autorité a rejeté son recours gracieux présenté le 2 novembre 2020 à l'encontre de cet arrêté.

Par un jugement n° 2100584 du 26 avril 2022, le tribunal administratif de Nîmes a prononcé l'annulation de l'arrêté du 11 septembre 2020 et de la décision implicite rejetant le recours gracieux, a enjoint au maire de réexaminer la demande de permis dans le délai de trois mois et a mis à la charge de la commune une somme de 1 200 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 24 juin 2022, la commune de Tavel, représentée par la SCP Territoires avocats, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 26 avril 2022 ;

2°) de mettre à la charge de M. D une somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- c'est à tort que le tribunal administratif de Nîmes a estimé que le terrain en litige se situait au sein des parties urbanisées de la commune et que le projet ne méconnaissait donc pas l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme ; par ailleurs, le projet n'entre pas dans les exceptions prévues à l'article L. 111-4 du même code dès lors que le demandeur n'a établi ni la réalité de son exploitation agricole ni la nécessité du hangar pour cette exploitation ;

- c'est également à tort que les premiers juges ont considéré que le terrain n'était pas soumis à un risque d'inondation alors qu'un tel risque est avéré au vu de l'étude de zonage du risque réalisée à l'échelle communale par un bureau d'études en juin 2017.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 2 mars 2023, le 16 avril 2023 et le 22 avril 2023, M. F D, représenté par Me Héquet, conclut :

1°) au rejet de la requête ;

2°) à l'annulation de l'arrêté du 11 septembre 2020 et de la décision implicite rejetant le recours gracieux contre cet arrêté ;

3°) à ce qu'il soit enjoint au maire de Tavel de lui délivrer le permis de construire sollicité ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande de permis de construire et ce dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;

4°) à ce que soit mise à la charge de la commune de Tavel une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- l'avis conforme défavorable émis au nom du préfet du Gard le 8 juillet 2020 n'est pas signé par une autorité compétente ;

- le même avis est entaché d'erreur de fait, d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation au regard des articles L. 111-3 et L. 111-4 du code de l'urbanisme ;

- ledit avis procède d'une application erronée de l'article R. 111-2 du même code en l'absence de risque inondation de nature à justifier le refus litigieux ;

- l'arrêté de refus de permis de construire n'est pas suffisamment motivé s'agissant de la caractérisation du risque inondation impactant le terrain d'assiette ;

- l'arrêté en cause, fondé sur les mêmes motifs que l'avis conforme du préfet, se trouve par suite entaché des mêmes erreurs de fait, de droit et d'appréciation ;

- le maire de Tavel s'est en conséquence estimé à tort en situation de compétence liée par rapport à l'avis conforme défavorable du préfet.

Par une ordonnance du 24 avril 2023, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 12 mai 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Jazeron, premier conseiller,

- les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique,

- les observations de Me Télès, représentant la commune de Tavel,

- et les observations de Me Héquet, représentant M. D.

M. D, représenté par Me Héquet, a produit une note en délibéré, enregistrée le 28 avril 2024.

Considérant ce qui suit :

1. M. D a déposé le 18 juin 2020 une demande de permis de construire pour la réalisation d'un entrepôt agricole de 131,28 m2 d'emprise au sol, sur une parcelle cadastrée section B n° 218, située , sur le territoire de la commune de Tavel (Gard). Le préfet du Gard, saisi en application de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme, a émis le 8 juillet 2020 un avis conforme défavorable sur cette demande de permis. Par un arrêté pris le 11 septembre 2020, le maire de Tavel a refusé le permis de construire en se fondant sur cet avis préfectoral. Le recours gracieux introduit par M. D le 2 novembre 2020 a été implicitement rejeté par le maire. Par un jugement du 26 avril 2022, le tribunal administratif de Nîmes, saisi par M. D, a prononcé l'annulation de l'arrêté du 11 septembre 2020 ainsi que de la décision implicite rejetant le recours gracieux, a enjoint au maire de Tavel de réexaminer la demande de permis de construire dans le délai de trois mois et a mis à la charge de la commune de Tavel une somme de 1 200 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par sa requête, la commune de Tavel relève appel de ce jugement.

Sur les moyens retenus par les premiers juges :

2. En application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement par lequel un tribunal administratif a prononcé l'annulation d'un acte en matière d'urbanisme, de se prononcer sur le bien-fondé des différents motifs d'annulation retenus par les premiers juges, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui, et d'apprécier si l'un au moins de ces moyens justifie la solution d'annulation. Dans ce cas, le juge d'appel n'a pas à se prononcer sur les autres moyens de première instance. Dans le cas où il estime en revanche qu'aucun des moyens retenus ne justifie l'annulation, le juge d'appel, saisi par l'effet dévolutif des autres moyens de première instance, examine ces moyens.

3. Il ressort des termes de l'avis conforme susmentionné du 8 juillet 2020 que, pour se prononcer défavorablement sur la demande de permis de construire présentée par M. D, le préfet du Gard a estimé, d'une part, que le terrain d'assiette du projet ne se situait pas dans une partie urbanisée de la commune au sens de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme, d'autre part, que le projet en cause n'entrait pas dans les exceptions énumérées par l'article L. 111-4 du même code et, enfin, qu'il était de nature à porter atteinte à la sécurité publique au sens de l'article R. 111-2 de ce code en raison de la situation du terrain en zone inondable.

4. Il ressort par ailleurs de la motivation du jugement attaqué que, pour prononcer l'annulation de l'arrêté et de la décision en litige, le tribunal administratif de Nîmes a accueilli les moyens soulevés par M. D tirés de ce que l'avis du préfet procédait d'une inexacte application des dispositions des articles L. 111-3 et R. 111-2 du code de l'urbanisme.

5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune. ". L'article L. 111-4 du même code, dans sa version en vigueur à la date de l'arrêté en litige, mentionne que : " Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : / 1° L'adaptation, le changement de destination, la réfection, l'extension des constructions existantes ou la construction de bâtiments nouveaux à usage d'habitation à l'intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d'une ancienne exploitation agricole, () ; / 2° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole, à des équipements collectifs (), à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d'opérations d'intérêt national ; / 2° bis Les constructions et installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles () ; / 3° Les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées et l'extension mesurée des constructions et installations existantes ; / 4° Les constructions ou installations, sur délibération motivée du conseil municipal, si celui-ci considère que l'intérêt de la commune, en particulier pour éviter une diminution de la population communale, le justifie () ".

6. L'article L. 111-3 du code de l'urbanisme interdit en principe, en l'absence de plan local d'urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers ou de tout document d'urbanisme en tenant lieu, les constructions implantées en dehors des parties urbanisées de la commune, c'est-à-dire des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. Il s'ensuit qu'en dehors des cas où elles relèvent des exceptions limitativement prévues à l'article L. 111-4, les constructions ne peuvent être autorisées lorsque leur réalisation a pour effet d'étendre la partie urbanisée de la commune. Pour apprécier si un projet a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune, il est notamment tenu compte de la géographie des lieux, de la desserte par des voies d'accès, de la proximité avec les constructions existantes situées dans les parties urbanisées de la commune, du nombre et de la densité des constructions projetées, du sens du développement de l'urbanisation, ainsi que de l'existence de coupures d'urbanisation, qu'elles soient naturelles ou artificielles.

7. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section B n° 218, sur laquelle porte la demande de permis de construire de M. D, se situe à près de 600 mètres à l'est du bourg-centre de la commune de Tavel. S'il est vrai que la parcelle en cause supporte déjà une habitation et qu'elle s'insère dans un petit secteur regroupant plusieurs maisons rapprochées les unes des autres, il ressort toutefois des photographies aériennes produites par les parties que le nombre de ces maisons se limite à cinq ou six. Le groupe de bâtiments ainsi constitué est implanté dans une zone d'urbanisation diffuse ne comptant que quelques constructions éparses bordées par des parcelles non bâties et par un cimetière. Il est séparé des secteurs agglomérés situés dans le prolongement du bourg par des terrains agricoles sur son côté ouest et ne se situe pas en continuité avec les lotissements existant sur son côté est compte tenu de la présence d'un ruisseau, d'un chemin et d'équipements sportifs. Il s'ouvre par ailleurs au nord sur une vaste zone agricole cultivée. Par suite, le préfet du Gard n'a pas fait une inexacte application de l'article L. 111-3 précité du code de l'urbanisme en estimant que le terrain ne pouvait pas être regardé comme situé dans les parties actuellement urbanisées de la commune de Tavel.

8. En second lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ". Lorsqu'un projet de construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis de construire ne peut être refusé que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande de permis, d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modifications substantielles nécessitant de présenter une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect.

9. La commune de Tavel produit, pour la première fois en appel, l'étude relative au risque inondation à l'échelle communale, réalisée par le cabinet CEREG Ingénierie en 2017, à laquelle se réfère le préfet du Gard dans son avis du 8 juillet 2020. Il ressort notamment du rapport de présentation de cette étude que ses auteurs ont déterminé les aléas de référence, tant pour le risque de débordement de cours d'eau que pour le risque de ruissellement pluvial, en retenant la plus forte valeur entre la crue historique de septembre 2002 et la crue centennale modélisée par méthode statistique. Sur ces bases, le plan de zonage proposé dans cette étude identifie un aléa ruissellement " résiduel " sur la partie la plus à l'ouest de l'emprise du bâtiment projeté et un aléa débordement également " résiduel " sur la partie centrale de cette emprise, mais également un aléa débordement " modéré " sur un tiers environ de l'emprise à l'est de la parcelle et un aléa débordement " fort ", correspondant à des hauteurs d'eau supérieures à 50 centimètres, sur une bande étroite localisée en bordure est de cette même emprise, au plus proche du ruisseau longeant le terrain. L'intimé ne conteste pas la méthodologie utilisée par le cabinet CEREG Ingénierie pour réaliser cette étude et ne critique pas utilement les éléments retenus par le préfet en se bornant à produire des plans annotés par ses soins représentant une implantation approximative de l'entrepôt projeté. Il n'établit notamment pas que le bâtiment litigieux n'empièterait pas sur la zone d'aléa débordement " fort ", pour laquelle les auteurs de l'étude préconisent l'interdiction de toute construction nouvelle. Eu égard à cet empiètement sur la zone d'aléa maximal et alors que le pétitionnaire a prévu de positionner le plancher du hangar projeté à seulement 15 centimètres au-dessus du niveau du terrain naturel, il n'apparaît pas que l'autorité administrative aurait pu remédier au risque ainsi identifié en édictant de simples prescriptions. Il ressort au surplus de la même étude, notamment de la planche 2 annexée au rapport, que le cours d'eau bordant la parcelle litigieuse est concerné par un risque d'érosion de berge. Dès lors, le préfet du Gard n'a pas fait une inexacte application de l'article R. 111-2 précité du code de l'urbanisme en considérant que le projet porté par M. D présentait un risque pour la sécurité publique de nature à justifier un refus de permis de construire.

10. Il résulte de ce qui vient d'être exposé qu'aucun des deux moyens accueillis par le tribunal administratif de Nîmes n'était de nature à justifier l'annulation de l'arrêté et de la décision du maire de Tavel. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, de se prononcer sur les autres moyens soulevés par le pétitionnaire, tant en première instance qu'en appel, à l'encontre de cet arrêté et de cette décision.

Sur les autres moyens invoqués par l'intimé :

11. En premier lieu, par un arrêté du 29 octobre 2018 publié le 31 octobre suivant, le préfet du Gard a donné délégation à M. B C, directeur départemental des territoires et de la mer, à l'effet de signer, notamment, les avis conformes recueillis par les maires au titre de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme. En outre, par un arrêté du 2 novembre 2018 publié le 5 novembre suivant, le directeur départemental des territoires et de la mer du Gard a subdélégué sa signature à M. E A, directeur départemental adjoint, à cette même fin. Par suite, l'avis conforme défavorable émis au nom du préfet du Gard le 8 juillet 2020 sur la demande de permis de construire de M. D a pu être compétemment signé par M. A.

12. En deuxième lieu, l'arrêté en litige mentionne que le terrain d'assiette du projet se situe en zone inondable caractérisée par des aléas fort, modéré et résiduel selon l'étude de zonage du risque inondation réalisée par la commune. Il précise que les nouvelles constructions ne peuvent pas être autorisées dans cette zone d'écoulement des eaux et que le projet est donc de nature à porter atteinte à la sécurité publique. Dès lors, l'arrêté en cause comporte une motivation suffisante s'agissant de la caractérisation du risque inondation impactant le terrain.

13. En troisième lieu, il ressort des pièces produites par M. D à l'appui de ses mémoires, notamment de la fiche de compte de la société civile d'exploitation agricole DSF dont l'intéressé est le gérant, telle qu'extraite du casier viticole informatisé, que ladite société exerce l'activité de récolte, de vinification et de commercialisation de vins sur un ensemble de parcelles situées sur le territoire de la commune de Tavel et des communes avoisinantes, représentant une superficie totale de 28,57 hectares plantée en vignes, dont 18,86 hectares sur le territoire de la seule commune de Tavel. L'intimé indique, sans être contredit par la commune, que le siège de son exploitation, implanté au cœur du bourg de Tavel, ne permet pas le stationnement adapté de ses engins agricoles et que le bâtiment projeté est destiné à stocker une partie de ces engins dont il produit par ailleurs la liste et des photographies. En apportant l'ensemble de ces éléments, M. D justifie tant de la réalité de son activité agricole, laquelle présente une consistance suffisante, que de la nécessité de l'entrepôt pour son exploitation. Il en résulte que le projet présenté par l'intimé entrait dans le champ d'application du 2° de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme dont les dispositions ont été citées au point 5 ci-dessus et que le préfet du Gard a, par suite, commis une erreur d'appréciation en estimant dans l'avis litigieux que ce projet ne relevait d'aucune des exceptions prévues par cet article. Il résulte toutefois de l'instruction que le préfet du Gard aurait rendu le même avis défavorable sur la demande de permis de construire s'il s'était uniquement fondé sur le motif tiré de l'atteinte à la sécurité publique en raison du risque inondation, lequel est légalement justifié ainsi qu'il a été exposé au point 9 ci-dessus.

14. En quatrième lieu, il résulte de ce qui a été développé aux points précédents que l'avis conforme défavorable émis par le préfet du Gard le 8 juillet 2020 n'est pas illégal. Il s'ensuit que l'intimé ne peut valablement soutenir que les motifs de l'arrêté du maire de Tavel seraient entachés des mêmes erreurs de fait, de droit et d'appréciation que cet avis. De même, le moyen soulevé par M. D tiré de ce que le maire se serait cru, à tort, en situation de compétence liée pour refuser le permis de construire sollicité, ne peut qu'être écarté.

15. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Tavel est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Nîmes a prononcé l'annulation de l'arrêté du 11 septembre 2020 et de la décision implicite en litige, a enjoint à son maire de réexaminer la demande de permis de construire et a mis à sa charge une somme de 1 200 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Sur les conclusions en injonction présentées par l'intimé :

16. Le présent arrêt fait droit à la requête présentée par la commune de Tavel et n'implique, par conséquent, ni la délivrance du permis de construire sollicité par M. D, ni le réexamen de sa demande de permis de construire. Dans ces conditions, les conclusions en injonction présentées par l'intéressé à titre incident ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Tavel, laquelle n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par M. D au titre des frais non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de l'intimé le versement de la somme réclamée par la commune appelante à ce même titre.

D E C I D E :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nîmes n° 2100584 du 26 avril 2022 est annulé.

Article 2 : La demande n° 2100584 présentée par M. D devant le tribunal administratif de Nîmes, ainsi que ses conclusions d'appel, sont rejetées.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Tavel sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Tavel et à M. F D.

Copie en sera adressée au préfet du Gard.

Délibéré après l'audience du 25 avril 2024, à laquelle siégeaient :

M. Chabert, président,

M. Haïli, président assesseur,

M. Jazeron, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 mai 2024.

Le rapporteur,

F. JazeronLe président,

D. Chabert

La greffière,

N. Baali

La République mande et ordonne au préfet du Gard, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.