cour administrative d'appel de Toulouse — Décision N° CAA31-22TL21721

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. N I, M. E J, MM. Alain, Jacky et Jean-Claude Bourgue, M. G H, Mme B O, M. A L, M. M D, M. N C et Mme K F ont demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la décision implicite par laquelle le préfet de Vaucluse a refusé d'abroger le plan de prévention des risques inondation de la Durance sur la commune de Cadenet approuvé par l'arrêté du 28 novembre 2014 du préfet de Vaucluse.

Par un jugement n° 2002629 rendu le 7 juin 2022, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 31 juillet 2022, M. N I, M. E J, M. G H, Mme B O, et Mme K F, représentés par Me Germain-Morel, demandent à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 7 juin 2022 ;

2°) d'annuler la décision implicite du préfet de Vaucluse ;

3°) d'enjoindre au préfet de Vaucluse d'abroger le plan de prévention des risques inondation de la Durance sur la commune de Cadenet approuvé par l'arrêté du 28 novembre 2014 du préfet de Vaucluse ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

Sur la régularité du jugement :

- le jugement attaqué est insuffisamment motivé en ce que des griefs n'ont pas reçu la moindre réponse du tribunal sur l'incohérence du classement et du zonage ;

Sur le bien-fondé du jugement :

- des erreurs d'appréciation entachent le contenu des règles énoncées par le règlement du plan, en particulier dans la zone orange hachuré qui concerne leurs terrains ;

- la zone orange hachuré est pratiquement inconstructible alors que ce secteur est concerné par l'aléa le plus faible ;

- la zone orange hachuré est aussi inconstructible que la zone rouge, alors que la première connaît l'aléa le plus faible, tandis que la seconde subit l'aléa le plus fort ;

- la zone bleue jouit d'une très large constructibilité alors que son aléa peut être maximal, contrairement à la zone orange hachurée dont l'aléa est le plus faible ;

- une interdiction de construire doit être nécessaire et proportionnée au risque auquel est exposée la propriété ;

- des erreurs d'appréciation entachent le classement ;

- la carte des enjeux est erronée car elle écarte à tort leurs terrains de l'enveloppe urbanisée et intègre au contraire dans l'enveloppe urbanisée des espaces plus excentrés et plus diffus que leurs terrains ;

- de nombreux secteurs ont été classés en zone bleue, alors qu'ils sont moins urbanisés que leurs terrains et que l'aléa qu'ils supportent est plus fort.

Par une ordonnance en date du 27 juillet 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 10 août 2023.

Un mémoire en défense présenté par le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires a été enregistré le 11 août 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Haïli, président-assesseur ;

- les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Faure-Tronche, substituant Me Germain-Morel, représentant M. I et les autres requérants.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 7 décembre 2011, le préfet de Vaucluse a prescrit l'élaboration d'un plan de prévention des risques inondation de la Durance sur le territoire de la commune de Cadenet puis par arrêté du 28 novembre 2014, le préfet a approuvé ce plan. Par un courrier du 11 mai 2020, M. I, M. J, M. H, MM. Alain, Jacky et Jean-Claude Bourgue, Mme O, M. L, M. C et Mme F, propriétaires des parcelles cadastrées section sur le territoire de cette commune, ont saisi le préfet de Vaucluse d'une demande tendant à l'abrogation de l'arrêté du 28 novembre 2014 en tant qu'il concerne leurs terrains. Cette demande a été implicitement rejetée. Par la présente requête, les appelants susmentionnés relèvent appel du jugement n° 2002629 du 7 juin 2022 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision implicite rejetant leur demande d'abrogation dudit arrêté.

Sur la régularité du jugement :

2. Aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ".

3. Il ressort des termes du jugement attaqué que le tribunal administratif de Nîmes a répondu, aux point 7 à 11 aux moyens soulevés par les requérants tirés des erreurs d'appréciation et des incohérences entachant le zonage et le classement au vu de la carte des enjeux et des aléas. Les premiers juges n'étaient pas tenus de se prononcer sur l'ensemble des arguments exposés par les intéressés et ont suffisamment explicité les raisons pour lesquelles ils ont estimé que le zonage et le classement en cause n'étaient pas illégaux. En conséquence, le jugement, qui s'est prononcé par des motifs circonstanciés sur l'ensemble des moyens soulevés par les requérants, ne se trouve pas entaché d'un défaut de motivation et d'omission à statuer.

Sur le bien-fondé du jugement :

4. D'une part, aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " I.-L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations (). / II.- Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; / 3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; / 4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs ;() ". En outre, aux termes du premier alinéa de l'article L. 562-4 du même code : " Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d'utilité publique. Il est annexé au plan d'occupation des sols, conformément à l'article L. 153-60 du code de l'urbanisme ". L'article R. 562-3 de ce code dispose que : " Le dossier de projet de plan comprend : / () / 3° Un règlement précisant, en tant que de besoin : / a) Les mesures d'interdiction et les prescriptions applicables dans chacune de ces zones en vertu des 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 ; / () ".

5. D'autre part, l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. / () ".

6. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles des appelants cadastrées section situées sur le territoire de la commune de Cadenet ont été classées par le plan de prévention des risques d'inondation en zones orange et orange hachuré correspondant à des zones peu ou pas urbanisées avec une crue de référence modérée et correspondant à un " risque modéré en zone naturelle ou agricole ".

En ce qui concerne les dispositions du règlement de la zone orange et orange hachuré :

7. Il ressort des pièces du dossier que pour caractériser le niveau d'aléa et délimiter le zonage, le plan de prévention des risques inondation dont l'abrogation est sollicitée se fonde sur l'étude hydrogéomorphologique de la Durance conduite en juillet 2002 sur la base des données de terrains et des données historiques sur les crues passées, sur un diagnostic des ouvrages protégeant les espaces habités en janvier 2004, sur un diagnostic sur les remblais et ouvrages structurants de la plaine en février 2007 et enfin sur des études hydrauliques avec modélisation relatives à l'écoulement de la crue centennale de la Durance afin de préciser le fonctionnement du cours d'eau et les aléas. Il ressort également des pièces du dossier que le zonage en litige, qui correspond aux espaces non urbanisés et aux espaces urbanisés, est issu du croisement entre les aléas et les enjeux dits " surfaciques ", entendus comme tous les enjeux humains, matériels, patrimoniaux et d'activités, menacés par l'aléa et susceptibles d'être affectés ou endommagés par celui-ci. Selon les principes du règlement du plan de prévention, l'ensemble de ces espaces doit être préservé strictement, compte-tenu des risques pour la sécurité des personnes et des biens, et de la nécessité d'assurer le libre écoulement des eaux et la conservation des champs d'inondation dès lors que ces zones peu ou pas urbanisées, relevant d'espaces naturels ou agricoles, jouent un rôle important dans le stockage d'un volume d'eau important en cas d'inondation, et ce quel que soit le niveau d'aléa. En outre, alors que ledit règlement procède ainsi de l'application de critères objectifs tenant à la situation des terrains et des résultats de la modélisation des écoulements, l'altimétrie n'est pas le seul critère pris en compte pour caractériser le risque, le zonage réglementaire résultant du croisement des aléas et des enjeux. Si les requérants soutiennent que les critères de vitesses d'écoulement et de hauteur d'eau, soit respectivement moins de 0,5 mètre par seconde et moins de 0,5 mètre de hauteur, ne caractérisent pas un danger lié à la crue de référence, il ressort des pièces du dossier et n'est pas sérieusement contesté que les parcelles concernées se situent en zone d'aléa modéré, dans l'enveloppe de la zone inondable et que le rapport de présentation ne fait pas dépendre le zonage d'un terrain du seul niveau d'aléa auquel celui-ci est exposé. Ainsi, les appelants ne sont pas fondés à soutenir que les discordances relevées entre le rapport de présentation, la carte d'aléa et le zonage caractériseraient une incohérence des dispositions du règlement. Enfin, en vertu du titre 2 du règlement du plan de prévention des risques inondation, s'appliquent en zone orange les mêmes principes de prévention qu'en zone rouge mais en autorisant les constructions nécessaires à l'exploitation agricole et forestière, et en admettant des extensions limitées visant à améliorer la sécurité des personnes, sans augmenter la population exposée. Aussi, et contrairement à ce que soutiennent les appelants, les règles de constructibilité applicables en zone orange ne sont pas identiques à celles applicables en zone rouge. Comme l'ont relevé à juste titre les premiers juges, la circonstance que, dans la zone bleue, le règlement est très peu restrictif en matière de construction, cependant que l'aléa est modéré ou fort dans certains secteurs, et que des secteurs situés sur des communes voisines auraient été classés en zone bleue alors que l'aléa était plus fort, ne révèle ni une incohérence ni une rupture de l'égalité de traitement entre propriétaires, dès lors que comme il a été dit le zonage règlementaire ne correspond pas au seul aléa mais est issu du croisement entre les aléas et les enjeux dits "surfaciques".

8. Par ailleurs, les appelants soutiennent que l'instauration du plan de prévention porterait une atteinte excessive à leur droit de propriété. Toutefois, la limitation à ce droit constitutionnel est possible dès lors qu'elle est justifiée par l'intérêt général. En l'espèce, l'invocation de ce principe n'est pas de nature à remettre en cause le bien-fondé des servitudes imposées par le plan de prévention des risques de la commune de Cadenet au regard des risques existants pesant sur la vie et les biens des personnes en cas de survenue de l'aléa, situation constitutive d'un risque manifestement excessif pour la sécurité publique, que l'autorité administrative doit toujours veiller à faire respecter en effectuant une balance des intérêts en présence. En outre, les appelants ne sauraient se prévaloir d'une rupture d'égalité devant les charges publiques dès lors que chaque propriétaire est soumis, dans des proportions justifiées par l'objectif d'intérêt général poursuivi, à des règles différentes du plan, édictées en fonction de la situation différente de sa propriété sur le territoire couvert par le plan et exposée de ce fait, à un aléa différent et à une possibilité différente à la fois de prévenir et de limiter les conséquences de la réalisation du risque.

9. Il s'ensuit qu'eu égard au niveau d'aléa modéré et des enjeux liés au caractère peu ou pas urbanisé des terrains concernés, les appelants ne sont pas fondés à soutenir que le règlement du plan de prévention des risques sur les zones en litige serait entaché d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation, ni, par suite, que le préfet aurait commis de tels erreurs en refusant, par la décision implicite en litige, d'abroger ledit plan.

En ce qui concerne le classement des propriétés des appelants en zone orange et en zone orange hachuré du plan de prévention des risques d'inondation en litige :

10. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du rapport de présentation du plan de prévention des risques inondation de la Durance, que sur le territoire de la commune de Cadenet, les espaces inondables par la Durance sont à dominante agricole et naturelle et sont inscrits dans la zone rouge lorsqu'ils sont soumis à un aléa fort, dans la zone orange lorsqu'ils sont soumis à un aléa modéré avec une trame hachurée lorsque les hauteurs d'eau sont inférieures à 0,50 mètre. Ledit rapport de présentation indique toutefois que la zone d'activités de Cadenet, située au sud de la voie ferrée, est également inondable par la crue centennale de la Durance et que cette zone urbanisée est inscrite en zone bleu d'aléa modéré avec une trame hachurée lorsque les hauteurs d'eau sont inférieures à 0,50 mètre. A l'appui de leur requête, les requérants contestent l'exclusion de leurs terrains situés le long du chemin rural nommé " chemin des Bayles " de l'enveloppe urbanisée classée en zone bleue, dès lors que, selon eux, leurs terrains, soit supportent des constructions, soit jouxtent un espace urbanisé. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les parcelles litigieuses se trouvent à l'extrémité sud de la partie agglomérée de la commune de Cadenet et qu'elles sont séparées de la zone d'activités économiques " Les Meillères " par un canal d'irrigation nommé " Fossé de l'Argent ". S'il est vrai que plusieurs de ces terrains sont bâtis, notamment sur le côté est, tel n'est pas le cas de la majeure partie des terrains situés sur le côté ouest, lesquels sont au moins partiellement cultivés ou entretenus. L'ensemble constitué par ces parcelles s'ouvre par ailleurs sur ses limites sud sur un vaste espace de plaine agricole dont il n'est séparé que par le chemin rural et qui s'étend jusqu'à la vallée de la Durance. Par suite, compte tenu des caractéristiques et de la localisation géographique des parcelles en litige, les appelants ne sont pas fondés à soutenir qu'elles devraient être regardées comme urbanisées et classées par suite en zone bleue. Enfin, pour les mêmes motifs exposés aux points précédents, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement en litige procèderait d'incohérences entachant la carte des enjeux et la carte de zonage, du fait de la détermination en zone bleue de terrains moins urbanisés et plus inondables que ceux des terrains des requérants. Par ailleurs, la seule circonstance que le règlement du plan de prévention des risques en litige comporte une référence au parti d'urbanisme des auteurs du plan local d'urbanisme de la commune de Cadenet n'est pas de nature à faire regarder le préfet de Vaucluse comme ayant entendu s'approprier les classements de parcelles retenus par la commune dans son document d'urbanisme. Par conséquent, eu égard à l'ensemble de ces éléments, les appelants ne sont pas fondés à soutenir que le classement de leur bien en zone orange et en zone orange hachuré par le plan de prévention des risques inondation procèderait d'une erreur manifeste d'appréciation. Par suite, le préfet n'a pas commis une telle erreur en refusant, par la décision implicite en litige, d'abroger ledit plan.

11. Il résulte de tout ce qui précède que M. I et les autres requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement susvisé, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande. Par voie de conséquence, leurs conclusions aux fins d'injonction doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, lequel n'est pas la partie perdante, un somme quelconque au titre des frais exposés par les appelants non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. I et des autres requérants est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. N I, représentant unique pour l'ensemble des requérants et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée à la commune de Cadenet et au préfet de Vaucluse.

Délibéré après l'audience du 30 mai 2024, à laquelle siégeaient :

M. Chabert, président,

M. Haïli, président assesseur,

M. Jazeron, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juin 2024.

Le président- assesseur,

X. HaïliLe président,

D. Chabert

La greffière,

N. Baali

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.