Cour administrative d'appel de Toulouse — Décision N° CAA31-22TL21995

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme C B a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la décision en date du 29 juillet 2021 par laquelle le maire de Vivès a refusé de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle, d'enjoindre à la commune de Vivès de lui accorder la protection fonctionnelle sollicitée et de prendre toutes mesures adéquates de nature à la protéger et la défendre contre les agissements caractérisant un harcèlement moral, dans un délai de huit jours, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, de condamner la commune de Vivès à lui verser une somme de 100 000 euros au titre du préjudice moral et de mettre à la charge de la commune de Vivès la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 2105145 du 18 juillet 2022, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ses demandes ainsi que les conclusions présentées par la commune de Vivès au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 18 septembre 2022, Mme B, représentée par Me Manya, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 2105145 du tribunal administratif de Montpellier du 18 juillet 2022 ;

2°) d'annuler la décision du 29 juillet 2021 portant refus de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle ;

3°) de condamner la commune de Vivès à lui verser une indemnité de 100 000 euros en réparation du préjudice moral résultant d'une situation vécue de harcèlement moral et du refus illégal opposé à sa demande de protection fonctionnelle ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Vivès une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le tribunal a commis une erreur d'appréciation en estimant qu'elle n'avait pas rapporté d'éléments susceptibles de faire présumer l'existence d'un harcèlement moral ; il a commis une erreur manifeste d'appréciation en ne retenant pas que la diminution de ses heures de travail a été mise en place pour la pousser à la démission ; l'appréciation du tribunal est également manifestement erronée sur l'attitude du maire à son égard ;

- le refus de protection fonctionnelle qui lui a été opposé est entaché d'erreur manifeste d'appréciation dans la mesure où, harcelée depuis plusieurs mois, elle aurait dû bénéficier de cette protection ;

- le harcèlement moral subi est caractérisé par la tentative de diminuer ses heures de travail de manière totalement illégale dans l'objectif de la contraindre à quitter son poste ; des actes illégaux ont été pris en avril, mai et juin 2021 procédant à la diminution de ses heures de travail ; elle les a contestés par cinq recours en référés et au fond ; la délibération du 5 août 2021 retirant ces actes est empreinte de mauvaise foi et d'inexactitude ; elle n'a jamais demandé que ses heures de travail soient diminuées ; le centre de gestion avait alerté la commune sur l'irrégularité de la méthode employée ; ce procédé irrégulier, qui révèle un harcèlement de la part du maire, a été mis en place pour la pousser à la démission ; le harcèlement est également caractérisé par des brimades, des remarques déplacées et insultantes et l'attitude du maire à son égard, qui ont eu pour effet de la marginaliser et la " placardiser " ; elle avait alerté de ses problèmes , premier adjoint au maire et, auparavant, l'épouse de celui-ci ; une ancienne employée a attesté de l'attitude du maire à son égard, lequel lui enjoignait de participer à des réunions concernant des sociétés lui appartenant ; elle s'est trouvée empêchée d'entrer à la mairie, le maire ayant décidé que les secrétaires n'auraient plus les clés ; le maire n'a autorisé sa mutation que le jour de sa convocation en gendarmerie pour audition ; dès le 3 novembre 2020, la volonté du maire de l'évincer était clairement établie, comme le prouve le courriel qu'elle lui a adressé et auquel il n'a apporté aucune réponse ; le courriel du , médecin du travail, est un élément de fait permettant de faire présumer un harcèlement, d'autant que ses services ont écrit être confrontés à l'absence de réaction adéquate du maire ; il en est de même du courriel de ; les extraits du dossier pénal montrent que plusieurs personnes ont confirmé la réalité des faits qu'elle a décrits et révèlent que le maire règne en maître sur sa mairie depuis 44 ans et se comporte en véritable despote ; il a reconnu dans ses déclarations notamment son refus de signer le bon cadeau qui lui était destiné et le lien entre les propos qu'il avait tenus et son état de santé ; l'audition de confirme la réalité des colères du maire ainsi que l'humiliation qu'il lui faisait subir ;

- le harcèlement moral qu'elle a subi de la part du maire contre lequel la collectivité ne l'a pas protégée et le refus illégal de protection fonctionnelle engagent la responsabilité de la commune, laquelle devra être condamnée à indemniser son préjudice moral, évalué à la somme de 100 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 24 mars 2023, la commune de Vivès, représentée par Me Bonnet, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- aucune forme de harcèlement moral lié à la diminution des heures de travail hebdomadaire de Mme B n'a été commise ;

- les allégations de Mme B quant aux remarques déplacées et insultantes du maire et quant à son attitude à son égard sont fermement contestées ;

- aucun des moyens soulevés n'est fondé ;

- la requérante ne démontre aucune faute pas plus qu'un lien de causalité.

Par une ordonnance du 19 juin 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 19 juillet 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Teulière, président assesseur,

- les conclusions de M. Diard, rapporteur public,

- les observations de Me Bardoux, représentant Mme B,

- et les observations de Me Bonnet, représentant la commune de Vivès.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B, agente territoriale qui exerçait les fonctions de secrétaire de mairie auprès de la commune de Vivès (Pyrénées-Orientales) à raison de 20 heures puis de 24 heures par semaine, a sollicité, par lettre du 28 mai 2021 reçue en mairie le 2 juin suivant, le bénéfice de la protection fonctionnelle, eu égard aux actes de harcèlement moral dont elle s'estimait victime depuis plusieurs mois de la part du maire. Cette demande a été rejetée par une décision du premier adjoint au maire de Vivès en date du 29 juillet 2021. Mme B a également présenté, par une lettre du 29 septembre 2021, une demande indemnitaire préalable fondée sur l'illégalité fautive du refus de protection fonctionnelle qui lui a été opposé ainsi que sur les agissements de harcèlement moral dont elle s'estimait victime. Mme B a notamment contesté devant le tribunal administratif de Montpellier la décision de refus de protection fonctionnelle prise à son encontre et sollicité la condamnation de la commune de Vivès à lui verser une indemnité de 100 000 euros au titre du préjudice moral subi résultant des fautes de la commune. Par un jugement n° 2105145 du 18 juillet 2022, dont Mme B relève appel, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ses demandes.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

2. D'une part, aux termes de l'article 11 de la loi susvisée du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors applicable : " I.-A raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire ou, le cas échéant, l'ancien fonctionnaire bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire./() IV.- La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. / () ". Ces dispositions établissent, à la charge de l'administration, une obligation de protection de ses agents à laquelle il ne peut être dérogé que pour des motifs d'intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l'agent est exposé, mais aussi d'assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu'il a subis. Il appartient dans chaque cas à l'autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce.

3. D'autre part, aux termes du premier alinéa de l'article 6 quinquies de la loi susvisée du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors applicable : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. ".

4. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral.

5. En l'espèce, Mme B soutient avoir été victime d'agissements de harcèlement moral de la part du maire de Vivès, révélés par une tentative de diminuer ses heures de travail hebdomadaire de manière totalement illégale dans le but de l'évincer ou de la contraindre à démissionner ou à quitter son poste ainsi que par les remarques déplacées et insultantes et l'attitude du maire à son égard, insusceptible de se rattacher à l'exercice normal du pouvoir hiérarchique.

6. Il résulte de l'instruction qu'en novembre 2020, le maire de Vivès a souhaité modifier le temps de travail hebdomadaire de Mme B pour le ramener à celui qu'elle effectuait auparavant, soit à 20 heures au lieu de 24 heures, en raison de la présence d'une seconde secrétaire de mairie. Mme B ayant refusé cette diminution, le conseil municipal, réuni le 26 novembre, n'a pas adopté la modification envisagée. Il résulte également de l'instruction que, par des délibérations des 12 avril et 21 mai 2021, le conseil municipal a accepté la diminution de la durée hebdomadaire de travail de Mme B. Il ressort des motifs mentionnés sur ces actes qu'ils ont été pris afin de permettre à cette dernière d'occuper un second poste à temps non complet auprès du syndicat intercommunal scolaire de Céret. Par arrêtés des 3 et 21 juin 2021, le maire de Vivès a également fixé à 22 heures, puis à 20 heures à compter du 1er juillet 2021, la durée hebdomadaire de travail de l'intéressée. Si Mme B soutient qu'elle n'a jamais sollicité une telle diminution de sa quotité hebdomadaire d'heures de travail, elle ne conteste pas avoir souhaité exercer un second emploi dans la fonction publique territoriale à compter du début de l'année 2021 et avoir contacté oralement la fille du maire pour demander un aménagement de ses horaires à cette fin. S'il est exact que le centre de gestion de la fonction publique territoriale des Pyrénées-Orientales avait alerté la commune sur l'irrégularité de la baisse de 10 % du temps de travail de Mme B en cas d'application d'une telle baisse sur deux mois consécutifs, les délibérations des 12 avril et 21 mai et les arrêtés du maire des 3 et 21 juin 2021 précités ont, en tout état de cause, été retirés par délibération et arrêté du 5 août 2021 et il ne résulte pas de l'instruction, dans les circonstances qui viennent d'être rappelées, qu'ils auraient été pris dans le but d'évincer Mme B ou de la pousser à présenter sa démission. Si Mme B persiste à critiquer la délibération du 5 août 2021 comme empreinte de mauvaise foi et d'inexactitudes dans son rappel des faits et du contexte, il est constant qu'elle ne conteste ni sa légalité, ni sa portée.

7. Par ailleurs, les allégations de Mme B sur l'existence de brimades, humiliations, remarques déplacées ou insultantes du maire de Vivès sur son physique ou ses compétences ne sont pas établies par les pièces produites, qui se limitent, pour l'essentiel, à ses seuls témoignages, ni corroborées par les procès-verbaux d'audition versés aux débats. Seule l'audition du premier adjoint établit que le maire a haussé le ton à l'encontre de sa secrétaire à propos d'un parapheur déplacé. Cependant, cet élément isolé n'est pas susceptible de faire présumer une situation de harcèlement moral. Le courriel du 3 novembre 2020 adressé par Mme B au maire dans lequel elle prend note de propos qu'il aurait tenus à son égard ainsi que de sa volonté exprimée de l'évincer, ne renseigne que sur sa version des faits, contestée en défense. Le courriel du médecin du travail du 10 novembre 2020 et celui de M. A, ergonome, ne sauraient, en eux-mêmes et dans les termes dans lesquels ils sont rédigés, faire présumer l'existence d'un harcèlement moral de la part du maire de Vivès. Il en est de même du " SMS " de soutien adressé par à la requérante en août 2020 qui est insuffisamment circonstancié. L'attestation d'une ancienne employée, dénonçant notamment le comportement du maire à son égard, ne permet pas davantage de faire présumer l'existence d'un harcèlement moral à l'égard de la requérante. La seule circonstance que le premier adjoint au maire, signataire de la décision refusant l'octroi de la protection fonctionnelle, ait indiqué, dans sa lettre de refus, que Mme B n'avait jamais fait part de la moindre difficulté relationnelle, alors qu'elle l'avait, ainsi que son épouse, préalablement alerté sur l'attitude du maire, ne saurait laisser présumer une situation de harcèlement moral, pas plus que le refus de congés, opposé par le maire, le 14 janvier 2021. Il n'est également pas démontré que Mme B aurait été privée d'accéder à la mairie, ni que les actes du maire à son égard seraient insusceptibles, par leur nature ou leur gravité, de se rattacher à l'exercice normal du pouvoir hiérarchique.

8. Enfin, aucun élément ne justifie de la surcharge alléguée de travail pendant la période de confinement due à la pandémie de Covid-19. Le courriel de Mme B relatif à ses difficultés d'accès au portail de la fonction publique à son retour de congés annuel au mois d'août 2020 ne saurait révéler une situation de " placardisation ", alors qu'aucune réduction d'attributions n'est établie, ni même, d'ailleurs, alléguée. Le refus du maire, après sa mise en cause personnelle, que l'agent ouvre désormais ses lettres personnelles ou son refus de signer un bon cadeau, ne témoignent que de difficultés relationnelles entre l'autorité territoriale et son agent, sans laisser pour autant présumer des agissements de harcèlement de la part du maire.

9. Il résulte de ce qui précède que les éléments de fait soumis par Mme B dans la présente instance, même pris dans leur ensemble, ne sont pas susceptibles de caractériser l'existence d'agissements de harcèlement moral du maire de Vivès à son encontre. Par suite, Mme B n'est pas fondée à contester la légalité de la décision du 29 juillet 2021 lui refusant le bénéfice de la protection fonctionnelle au motif qu'elle aurait subi de tels agissements, ni à soutenir que la responsabilité de la commune de Vivès serait engagée du fait de la carence de la collectivité à la protéger de ceux-ci et d'un refus illégal et fautif opposé à sa demande de protection fonctionnelle.

10. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ses demandes.

Sur les frais liés au litige :

11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Vivès, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, une somme quelconque au titre des frais exposés par Mme B et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme B la somme demandée par la commune de Vivès au titre des mêmes dispositions.

D E C I D E:

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Vivès sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C B et à la commune de Vivès.

Délibéré après l'audience du 21 novembre 2024 à laquelle siégeaient :

M. Chabert, président de chambre,

M. Teulière, président assesseur,

M. Jazeron, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 décembre 2024.

Le rapporteur,

T. Teulière

Le président,

D. Chabert

La greffière,

N. Baali

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.