Cour administrative d'appel de Toulouse — Décision N° CAA31-23TL00464

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme B A a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 30 octobre 2020 par lequel la maire de Vic-la-Gardiole a refusé de lui accorder un permis de construire pour la création d'un entrepôt agricole et l'implantation d'un tunnel horticole sur un terrain composé des parcelles cadastrées section AO nos 46 et 59.

Par un jugement n° 2005974 rendu le 22 décembre 2022, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté cette demande, ainsi que les conclusions présentées par la commune de Vic-la-Gardiole au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 23 février 2023 et le 22 mai 2024, Mme A, représentée désormais par Me Chavrier, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 22 décembre 2022 ;

2°) d'annuler l'arrêté de la maire de Vic-la-Gardiole du 30 octobre 2020 ;

3°) d'enjoindre à la maire de Vic-la-Gardiole de lui délivrer le permis de construire sollicité, dans le délai d'un mois suivant la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Vic-la-Gardiole la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué est entaché d'une erreur de droit en tant qu'il a considéré que l'article A1 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Vic-la-Gardiole interdisait toute construction non liée à l'extension d'un bâtiment agricole ;

- l'arrêté en litige méconnaît l'article A1 du règlement du plan local d'urbanisme dès lors que le projet portait sur une construction liée et nécessaire à une activité agricole existante et pouvait donc être autorisé au regard des prescriptions de cet article ;

- à supposer que la cour retienne une lecture plus stricte de l'article A1 du règlement du plan local d'urbanisme, celui-ci serait alors illégal dès lors qu'il interdirait toute construction nouvelle liée et nécessaire à une exploitation agricole existante ;

- l'arrêté en litige est entaché d'une erreur de qualification juridique au regard de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme en ce que le terrain d'assiette du projet ne peut être regardé comme étant situé dans les espaces proches du rivage ;

- le schéma de cohérence territoriale du bassin de Thau est illégal en tant qu'il identifie le terrain en cause comme situé dans une coupure d'urbanisation ;

- ledit schéma identifie le terrain au sein d'un espace agricole d'intérêt écologique où peuvent être autorisées les constructions nécessaires à l'exploitation agricole ;

- le préambule du règlement du plan local d'urbanisme applicable à la zone agricole n'est, en outre, pas légalement opposable aux autorisations d'urbanisme dès lors qu'il contredit les prescriptions contenues dans l'article A1 de ce même règlement.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 mars 2024, la commune de Vic-la-Gardiole, représentée par Me Bonnet, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la requérante une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Par ordonnance en date du 22 mai 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 18 juin 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Jazeron, premier conseiller,

- les conclusions de M. Diard, rapporteur public,

- les observations de Me Audouin, substituant Me Chavrier, représentant la requérante.

Une note en délibéré produite par Mme A, représentée par Me Chavrier, a été enregistrée le 21 mars 2025.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A a entrepris la réalisation de travaux sur un terrain d'une superficie de 2 400 m2, composé des parcelles cadastrées section AO nos 46 et 59 et situé au , sur le territoire de la commune de Vic-la-Gardiole (Hérault). Par un arrêté édicté le 18 février 2019, la maire de cette commune, agissant au nom de l'Etat, l'a mise en demeure de cesser immédiatement les travaux en cause. Mme A a alors sollicité un permis de construire, le 13 octobre 2020, pour la création d'un entrepôt agricole d'une surface de 40,12 m2, ainsi que l'implantation d'un tunnel horticole d'une surface de 160 m2, sur lesdites parcelles. Par un arrêté pris le 30 octobre 2020, la maire de Vic-la-Gardiole a refusé de lui accorder ce permis. Par sa requête, Mme A interjette appel du jugement du 22 décembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté.

Sur le bien-fondé du jugement :

2. La requérante soutient que les premiers juges ont commis une erreur de droit dans l'interprétation de l'article A1 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Vic-la-Gardiole. Le moyen ainsi soulevé relève toutefois de l'office du juge de cassation et non pas du juge d'appel, auquel il appartient de se prononcer directement sur la légalité de l'arrêté de refus de permis de construire en litige, dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel.

3. L'article L. 121-3 du code de l'urbanisme, figurant au chapitre de ce code relatif à l'aménagement et à la protection du littoral, dispose que : " Les dispositions du présent chapitre sont applicables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, défrichements, plantations, aménagements, installations et travaux divers (). / Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, les modalités d'application des dispositions du présent chapitre. () ". L'article L. 121-8 du même code mentionne que : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / () ". Aux termes de l'article L. 121-10 de ce code : " Par dérogation à l'article L. 121-8, les constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles ou forestières ou aux cultures marines peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites et de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. / Ces opérations ne peuvent être autorisées qu'en dehors des espaces proches du rivage, à l'exception des constructions ou installations nécessaires aux cultures marines. / () ". L'article L. 121-13 dudit code prévoit que : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. () ". Enfin, selon l'article L. 121-22 du même code : " Les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme doivent prévoir des espaces naturels présentant le caractère d'une coupure d'urbanisation. ".

4. Il ressort des termes de l'arrêté en litige que, pour refuser le permis de construire sollicité par Mme A, la maire de Vic-la-Gardiole a considéré, d'une part, que le projet de l'intéressée, portant sur la création de nouveaux bâtiments sur un terrain situé en secteur A1 du plan local d'urbanisme de la commune, n'était pas conforme aux dispositions du règlement de ce plan applicables en zone agricole et, d'autre part, que ledit projet ne pouvait pas bénéficier de la dérogation prévue à l'article L. 121-10 précité du code de l'urbanisme dès lors que le terrain se situe dans les espaces proches du rivage au sens de l'article L. 121-13 de ce code.

En ce qui concerne le premier motif de refus opposé par la maire :

5. Selon le préambule du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Vic-la-Gardiole relatif à la zone agricole A dans laquelle se situe le terrain d'assiette du projet : " Il s'agit d'une zone de richesse économique dans laquelle les terrains doivent être réservés à l'exploitation agricole. Conformément aux dispositions de la loi littoral, les zones agricoles en discontinuité de toute urbanisation ne peuvent accueillir aucune construction. / Toutefois, au regard des dispositions spécifiques de la loi littoral, notamment celles de l'article L. 121-10, le territoire agricole est scindé en deux secteurs afin de dissocier, d'une part, celui couvert par les coupures d'urbanisation et les espaces proches du rivage, d'autre part, le reste de la zone agricole. / Cette zone comprend donc deux secteurs : / A1 : Zone agricole comprise dans les espaces proches du rivage et/ou dans le périmètre des coupures d'urbanisation au sens de la loi littoral, réservée prioritairement à la culture des terres, la construction de nouveaux bâtiments est exclue dans ce secteur compte tenu des dispositions du code de l'urbanisme spécifiques aux communes littorales. / Par contre, l'extension des bâtiments agricoles liés à des exploitations existantes et directement nécessaires au développement de ces dernières pourra être autorisée. / A2 : Zone agricole non comprise dans les espaces proches du rivage ou dans les coupures d'urbanisation. / () / Dans ce secteur et à titre dérogatoire, selon les dispositions de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme, les constructions isolées directement nécessaires aux besoins d'une exploitation agricole peuvent être admises lorsqu'elles sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées, sous réserve de l'accord du préfet et après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites (). ". L'article A1 du même règlement dispose qu'est interdite dans le secteur A1 où se situe le terrain en litige : " Toute construction non liée à l'extension d'une activité agricole existante et nécessaire aux besoins de l'exploitation. ". L'article A2 de ce règlement précise que dans ce même secteur : " L'extension mesurée des bâtiments agricoles existants liés à des exploitations existantes et directement nécessaires au développement de ces dernières pourra être autorisée. ".

6. Il résulte clairement de la combinaison des dispositions précitées du règlement du plan local d'urbanisme, y compris celles du préambule du règlement applicable à la zone A, lesquelles ont une valeur règlementaire et ne sont pas contradictoires avec les autres articles du même règlement, que les auteurs du plan ont entendu interdire la construction de tout nouveau bâtiment en secteur A1 et n'y autoriser que l'extension mesurée des bâtiments agricoles existants liés à des exploitations existantes et directement nécessaires à leur développement. Eu égard à l'interdiction ainsi posée, laquelle est, au demeurant, corroborée par les extraits du rapport de présentation du plan local d'urbanisme cités par l'appelante elle-même, le projet présenté par l'intéressée, prévoyant l'implantation d'un nouveau bâtiment en secteur A1, ne pouvait pas être légalement autorisé par la maire de Vic-la-Gardiole, sans que n'aient d'incidence à cet égard les circonstances que l'entrepôt projeté serait lié à l'extension d'une activité de culture de safran préexistante et qu'il serait nécessaire aux besoins de l'exploitation de la requérante.

7. En vertu d'un principe général, il incombe à l'autorité administrative de ne pas appliquer un acte règlementaire illégal. Ce principe trouve à s'appliquer, même en l'absence de toute décision juridictionnelle qui en aurait prononcé l'annulation ou qui les aurait déclarées illégales, lorsque les prescriptions d'un document d'urbanisme, ou certaines de ces prescriptions si elles sont divisibles du reste de ce document, se trouvent entachées d'illégalité.

8. D'une part, contrairement à ce qui est soutenu, aucune disposition ne s'oppose, par principe, à ce qu'un plan local d'urbanisme interdise toute construction nouvelle, même liée et nécessaire à une exploitation agricole existante, au sein de tout ou partie de la zone agricole, lorsqu'un tel choix est justifié par le parti d'aménagement retenu pour le territoire concerné au regard de la situation existante et des perspectives d'avenir. Le plan local d'urbanisme en litige permet, au demeurant, y compris dans le secteur A1, la réalisation des extensions mesurées des bâtiments agricoles existants sous les conditions précisées au point 5 du présent arrêt.

9. D'autre part, si la requérante souligne que le schéma de cohérence territoriale du bassin de Thau, dont le périmètre comprend le territoire de la commune de Vic-la-Gardiole, rattache le terrain d'assiette du projet à un " espace agricole d'intérêt écologique " dans lequel le document d'orientation et d'objectifs de ce schéma autorise les constructions nécessaires à l'exploitation agricole, non seulement les prescriptions de ce document n'ont ni pour objet ni pour effet de contraindre les auteurs des plans locaux d'urbanisme à permettre la réalisation de telles constructions sans restrictions au sein d'un tel espace, mais l'appelante n'établit pas, en invoquant ce seul élément, que la réglementation adoptée par la commune pour le secteur A1 serait incompatible avec le schéma de cohérence territoriale, lequel identifie, par ailleurs, les parcelles en litige comme situées à la fois dans une coupure d'urbanisation et dans les espaces proches du rivage au sens des dispositions particulières au littoral énoncées au point 3.

10. Enfin, si la requérante soutient que le schéma de cohérence territoriale du Bassin de Thau serait illégal en tant qu'il situe son terrain dans la coupure d'urbanisation référencée " C 3 " sur le document graphique du schéma, il ressort néanmoins des pièces du dossier, notamment du rapport de présentation de ce schéma et des photographies aériennes produites par les parties, que le terrain en cause s'insère dans un secteur de 1 885 hectares, majoritairement naturel et pour partie agricole, localisé entre les parties agglomérées des communes de Frontignan et de Vic-la-Gardiole, n'accueillant qu'un nombre réduit de constructions éparses et incluant plusieurs " espaces remarquables " institués par le même schéma au titre de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme, au nombre desquels, notamment, le marais de la Grande Palude. Eu égard aux caractéristiques de ce secteur et alors même que les parcelles en litige sont bordées par une voie publique et situées à proximité de quelques maisons, leur inclusion dans la coupure d'urbanisation est compatible avec les dispositions particulières relatives au littoral et les auteurs du plan local d'urbanisme de Vic-la-Gardiole ont donc pu valablement classer ces parcelles dans le secteur A1 en compatibilité avec le schéma de cohérence territoriale.

11. Il résulte de tout ce qui a été exposé aux trois points précédents que l'appelante n'établit pas l'illégalité des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme sur lesquelles la maire de Vic-la-Gardiole s'est fondée pour refuser la délivrance du permis de construire sollicité, lesquelles étaient, ainsi qu'il a été indiqué au point 6, de nature à justifier légalement ce refus. Il s'ensuit que le premier motif de refus contenu dans l'arrêté en litige, tenant à ce que le projet ne respecte pas les prescriptions du plan local d'urbanisme, n'est pas entaché d'illégalité.

En ce qui concerne le second motif de refus opposé par la maire :

12. Il résulte de l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme qu'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande de permis de construire de s'assurer, sous le contrôle du juge, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. A ce titre, l'autorité administrative doit s'assurer de la conformité du projet avec ces dispositions compte tenu des prescriptions du schéma de cohérence territoriale applicable, précisant les modalités d'application des dispositions particulières au littoral, dès lors que celles-ci sont suffisamment précises et compatibles avec lesdites dispositions.

13. Pour déterminer si une zone peut être qualifiée d'espace proche du rivage au sens de l'article L. 121-13 précité du code de l'urbanisme, trois critères doivent être pris en compte, à savoir la distance séparant cette zone du rivage, son caractère urbanisé ou non et la covisibilité entre cette zone et la mer. L'objectif d'urbanisation limitée visé par ces dispositions exige que soit retenu, comme espace proche du rivage, un territoire dont le développement urbain forme un ensemble cohérent. Le critère de covisibilité n'implique pas que chaque parcelle située au sein de l'espace ainsi qualifié soit située en covisibilité de la mer, dès lors qu'une telle parcelle ne peut, en tout état de cause, être séparée de l'ensemble cohérent dont elle fait partie.

14. Il ressort des pièces du dossier, notamment des vues aériennes, de la cartographie du schéma de cohérence territoriale et du règlement graphique du plan local d'urbanisme, que les parcelles de Mme A se situent à 1,9 kilomètre du rivage de l'étang de Vic et que, si ces parcelles sont séparées de cet étang par le bourg centre de Vic-la-Gardiole en direction de l'est, la zone comprise entre lesdites parcelles et l'étang vers le nord-est constitue, en revanche, un secteur à dominante naturelle, pratiquement pas urbanisé, traversé par un cours d'eau et ponctué par un réseau de zones humides. Si l'appelante soutient qu'il n'existe aucune covisibilité entre son terrain et l'étang, il ressort toutefois de la carte du schéma de cohérence territoriale relative à la délimitation des espaces proches du rivage au titre de la loi littoral que le terrain en cause se situe au cœur d'un vaste ensemble cohérent d'espaces terrestres " en covisibilité principale avec l'espace maritime ", incluant l'espace remarquable du marais de la Grande Palude institué par le même schéma. Dans ces conditions, la maire de Vic-la-Gardiole n'a commis ni erreur de droit, ni erreur d'appréciation, en considérant que les parcelles en litige devaient être regardées comme intégrées dans les espaces proches du rivage et que le projet envisagé par l'appelante n'était dès lors pas susceptible de bénéficier d'une dérogation au principe de continuité de l'urbanisation sur le fondement de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme cité au point 3 ci-dessus.

15. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que Mme A n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande en annulation de l'arrêté de refus de permis du 30 octobre 2020.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

16. Le présent arrêt rejette les conclusions en annulation présentées par l'appelante et n'implique, par suite, aucune mesure d'exécution particulière au titre des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. Par voie de conséquence, les conclusions présentées par l'intéressée aux fins d'injonction et d'astreinte ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que soit mise à la charge de la commune de Vic-la-Gardiole, laquelle n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme quelconque à verser à Mme A au titre des frais exposés par cette dernière et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de Mme A une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Vic-la-Gardiole sur le fondement de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A est rejetée.

Article 2 : Mme A versera une somme de 1 500 euros à la commune de Vic-la-Gardiole sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3: Le présent arrêt sera notifié à Mme B A et à la commune de Vic-la-Gardiole.

Délibéré après l'audience du 20 mars 2025, à laquelle siégeaient :

M. Chabert, président,

M. Teulière, président assesseur,

M. Jazeron, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 avril 2025.

Le rapporteur,

F. JazeronLe président,

D. Chabert

La greffière,

N. Baali

La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.