Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. D... A..., Mme C... A..., Mme E... A... et Mme B... A... ont demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler l’arrêté du 16 décembre 2020 par lequel le maire de Villeneuve ne s’est pas opposé à la déclaration préalable déposée le 12 novembre 2020 par la société civile immobilière (SCI) Mas de Ginals pour le changement de destination d’un bâtiment agricole en entrepôt sans modification de l’aspect extérieur.
Par une ordonnance n° 462171 du 4 avril 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d’Etat a transmis au tribunal administratif de Montpellier la requête des consorts A... enregistrée au greffe du tribunal administratif de Toulouse.
Par un jugement n° 2120549 du 11 mai 2023, le tribunal administratif de Montpellier a annulé l’arrêté du 16 décembre 2020 du maire de Villeneuve, mis à la charge de la commune de Villeneuve la somme de 1 500 euros à verser aux consorts A... sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et rejeté les conclusions présentées par la commune de Villeneuve au titre des mêmes dispositions.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 30 juin 2023, la commune de Villeneuve, représentée par la SCP Douchez-Layani Amar, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement ;
2°) de rejeter la demande des consorts A... tendant à l’annulation de l’arrêté du maire de Villeneuve du 12 décembre 2020 ;
3°) de mettre à la charge des consorts A... une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- c’est à tort que le tribunal administratif a prononcé l’annulation de l’arrêté en litige en se fondant sur le non-respect du règlement de la zone de protection du patrimoine architectural urbain et paysager de Villeneuve, devenue site patrimonial remarquable de Villeneuve ;
- ce règlement est illégal dès lors qu’il ne peut porter sur la destination des immeubles, au sens des articles R. 151-27 à R. 151-29 du code de l’urbanisme, mais uniquement sur leur aspect architectural et leur intégration paysagère ; l’article 1 applicable à la zone Z4 du site patrimonial remarquable de Villeneuve, qui interdit les changements d’occupation et d’utilisation des constructions existantes de manière générale et absolue, même en l’absence de modification de l’aspect extérieur de ces dernières, est ainsi entaché d’illégalité ; sa méconnaissance ne pouvait, par suite, fonder l’annulation de l’autorisation d’urbanisme en litige ;
- les autres moyens soulevés devant les premiers juges ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 5 avril 2024, M. A... et Mmes A..., représentés par Me Bouyssou, concluent au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la commune de Villeneuve sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils font valoir que :
- à titre principal, la requête d’appel de la commune de Villeneuve est irrecevable, la commune n’ayant pas eu qualité de partie devant le tribunal administratif ;
- la commune n’a pas qualité pour faire appel dès lors que l’arrêté du 16 décembre 2020 en litige a été pris par le maire au nom de l’Etat :
- le maire n’a pas été habilité à agir par le conseil municipal ;
- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par la commune de Villeneuve ne sont pas fondés.
Par un mémoire en intervention, enregistré le 19 août 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires s’en rapporte aux écritures de la préfète de l’Aveyron dans son mémoire de première instance qui conclut au rejet de la requête des consorts A... en faisant valoir qu’aucun des moyens n’est fondé.
Par une ordonnance du 17 janvier 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 3 février 2025.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l’urbanisme ;
- la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience :
- le rapport de M. Riou, rapporteur,
- et les conclusions de M. Diard, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
Le 12 novembre 2020, la société civile immobilière (SCI) Mas de Ginals a déposé en mairie de Villeneuve (Aveyron) une déclaration préalable de changement de destination d’un bâtiment agricole en entrepôt sur une parcelle cadastrée section P n° 870. Par arrêté du 16 décembre 2020, le maire de Villeneuve n’a pas fait opposition à cette déclaration préalable. La commune de Villeneuve relève appel du jugement du 11 mai 2023 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a annulé cet arrêté et a mis à sa charge une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne le moyen d’annulation retenu par le tribunal administratif :
Pour annuler l’arrêté du 16 décembre 2020 par lequel le maire de Villeneuve n’a pas fait opposition à la déclaration préalable déposée par la SCI Mas de Ginals, les premiers juges ont relevé aux points 4 et 5 du jugement que cet arrêté a été délivré en méconnaissance des dispositions combinées des article 1 et 2 du règlement de la zone de protection du patrimoine architectural urbain et paysager de la commune Villeneuve applicables à la zone 4 dans laquelle se situe le bâtiment en litige, qui ne peuvent être regardées comme autorisant les changements de destination d’un bâtiment situé dans cette zone.
Aux termes de l’article 70 de la loi n° 83-08 du 7 janvier 1983, dans sa version applicable à la date de l’institution de la zone de protection du patrimoine architectural urbain et paysager de la commune de Villeneuve : « Sur proposition ou après accord du conseil municipal des communes intéressées, des zones de protection du patrimoine architectural et urbain peuvent être instituées autour des monuments historiques et dans les quartiers et sites à protéger ou à mettre en valeur pour des motifs d'ordre esthétique ou historique. / Des prescriptions particulières en matière d'architecture et de paysage sont instituées à l'intérieur de ces zones ou parties de zones pour les travaux mentionnés à l'article 71. (…) ». Aux termes de l’article 71 de la même loi alors en vigueur : « Les travaux de construction, de démolition, de déboisement, de transformation et de modification de l'aspect des immeubles compris dans le périmètre de la zone de protection instituée en vertu de l'article précédent sont soumis à autorisation spéciale, accordée par l'autorité compétente en matière de permis de construire après avis conforme de l'architecte des bâtiments de France. Le permis de construire et les autres autorisations d'utilisation du sol prévues par le code de l'urbanisme en tiennent lieu sous réserve de cet avis conforme, s'ils sont revêtus du visa de l'architecte des bâtiments de France. (…) ».
Il résulte de ces dispositions que les prescriptions d’une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager peuvent prévoir des contraintes de nature architecturales et paysagères destinées à assurer la protection du patrimoine architectural et paysager urbain, ainsi que des sites naturels et qu’elles ne régissent que les seuls travaux de construction, de démolition, de déboisement, de transformation et de modification de l’aspect des immeubles. En revanche, contrairement à un plan local d’urbanisme, elles ne sauraient avoir pour objet ni pour effet de restreindre ou d’encadrer les changements de destination des constructions.
En l’espèce, aux termes de l’article 1 du règlement de la zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager de la commune de Villeneuve applicable à la zone 4 : « I. Ne sont admises que les occupations et utilisations ci-après : 1. Le camping à la ferme / 2. La reconstruction à l’identique en cas de sinistre / 3. L’extension des bâtiments existants sous réserve des conditions fixées au paragraphe II ci-après. / II. Occupations et utilisations du sol admises sous condition : / 1. L’amélioration et l’agrandissement des constructions existantes dans la limite maximum de 30 % de la surface hors œuvre nette sous réserve qu’ils ne gênent pas les bâtiments d’exploitation agricole ; 2. L’extension des activités existantes. ». L’article 2 du même règlement applicable également à la zone 4 dispose que : « Sont interdites les occupations et utilisations du sol non mentionnées à l’article 1. ».
Il résulte de ce qui a été exposé aux points 3 et 4 du présent arrêt et ainsi que le soutient la commune appelante, que ces dispositions qui encadrent les occupations et utilisations du sol dans la zone 4 de la zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager de la commune de Villeneuve ne sauraient avoir pour objet ni pour effet de restreindre ou d’encadrer les changements de destination des constructions existantes. Dès lors, l’arrêté du 16 décembre 2020 par lequel le maire de Villeneuve n’a pas fait opposition à la déclaration préalable de changement de destination de la SCI Mas de Ginals ne pouvait être regardé comme ayant été délivré en méconnaissance des dispositions citées au point précédent. Par suite, la commune de Villeneuve est fondée à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Montpellier s’est fondé sur ce motif pour annuler cet arrêté. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par les consorts A... au soutien de leur demande.
En ce qui concerne les autres moyens de la demande :
Lorsqu’une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l’objet de transformations sans les autorisations d’urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d’y faire de nouveaux travaux de déposer une déclaration ou de présenter une demande de permis portant sur l’ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l’édifice réalisée sans autorisation. Dans l’hypothèse où l’autorité administrative est saisie d'une demande qui ne satisfait pas à cette exigence, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l'ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. Cette invitation, qui a pour seul objet d'informer le pétitionnaire de la procédure à suivre s’il entend poursuivre son projet, n’a pas à précéder le refus que l’administration doit opposer à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés.
Il ressort des pièces du dossier que la SCI Mas de Ginals a déposé le 20 juin 2017 deux déclarations préalables pour des travaux portant notamment sur la réfection de la toiture du bâtiment dont le changement de destination est projeté. Si l’architecte des bâtiments de France a donné son accord pour les travaux en cause, préalablement à la délivrance par le maire de Villeneuve, les 24 juillet 2017 et 2 août suivant, de deux décisions de non-opposition à ces déclarations préalables, il ressort également des pièces du dossier, en particulier d’un procès-verbal d’infraction dressé le 31 janvier 2023 par un agent de l’Etat commissionné, que les travaux réalisés et qui étaient achevés à la date de l’arrêté en litige ont eu pour effet de modifier l’aspect extérieur de ce bâtiment en méconnaissance des prescriptions émises par l’architecte des bâtiments de France. Dans ces conditions, les consorts A... sont fondés à soutenir que la SCI Mas de Ginals devait accompagner sa déclaration préalable en vue du changement de destination du bâtiment agricole existant d’une demande d’autorisation portant sur les travaux qui avaient été réalisés auparavant sur ce bâtiment. Par suite, le maire de Villeneuve ne pouvait légalement délivrer à la société déclarante un arrêté de non-opposition à sa déclaration préalable portant sur le seul changement de destination du bâtiment agricole existant.
Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les fins de non-recevoir opposées par les intimés, que la commune de Villeneuve n’est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé l’arrêté du 16 décembre 2020 par lequel son maire n’a pas fait opposition à la déclaration préalable déposée le 12 novembre 2020 par la SCI Mas de Ginals en vue du changement de destination d’un bâtiment agricole en entrepôt.
Sur les frais liés au litige :
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des consorts A..., qui n’ont pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, une somme quelconque au titre des frais exposés par la commune de Villeneuve et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit à la demande présentée par les consorts A... sur le fondement de ces mêmes dispositions.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la commune de Villeneuve est rejetée.
Article 2 : Les conclusions des consorts A... tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Villeneuve, à M. et Mme D... et C... A..., premiers dénommés pour l’ensemble des consorts A..., et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales.
Copie en sera adressée à la préfète de l’Aveyron.
Délibéré après l’audience du 23 octobre 2025, à laquelle siégeaient :
M. Chabert, président,
Mme Restino, première conseillère,
M. Riou, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 novembre 2025.
Le rapporteur,
S. RiouLe président,
D. Chabert
Le greffier,
F. Kinach
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.