Cour administrative d'appel de Toulouse — Décision N° CAA31-23TL01574

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. et Mme C... et B... A... ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler l’arrêté du 16 novembre 2020 par lequel le maire de Clermont-l’Hérault a refusé de leur délivrer un permis de construire portant sur l’extension d’une maison individuelle d’habitation située sur une parcelle cadastrée ....


Par un jugement n° 2101455 du 11 mai 2023, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 3 juillet 2023 et 24 janvier 2025, M. et Mme A..., représentés par Me Carminati, demandent à la cour, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler l’arrêté du 16 novembre 2020 du maire de Clermont-l’Hérault portant refus de permis de construire ;

3°) d’enjoindre au maire de Clermont-l’Hérault de réexaminer leur demande de permis de construire ;

4°) de rejeter les demandes de la commune de Clermont-l’Hérault ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Clermont-l’Hérault une somme de 5 000 euros à leur verser au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :
- le jugement est mal fondé en ce que les premiers juges ont fait application du décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015, postérieur au plan local d'urbanisme de la commune de Clermont-l’Hérault ;
- la « fiche technique 13 : lexique national d’urbanisme » permet de déroger aux définitions nationales pour les adapter au contexte local ;
- ils sont propriétaires d’une construction existante, antérieure à 1982, qui répond à la définition donnée de cette notion par le plan local d'urbanisme, lequel autorise en zone naturelle N de telles constructions existantes avant 1982 ;
- la jurisprudence Thalamy ne trouve à s’appliquer qu’en l’absence de disposition spécifique du plan local d'urbanisme ; sinon, la notion de construction existante intégrée dans ce document n’aurait aucun intérêt en zone naturelle et les immeubles situés dans ces zones seraient voués à la ruine ;
- leur bien a bénéficié d’une autorisation pour être raccordé aux réseaux d’eau potable et d’électricité, a fait l’objet d’un contrôle relatif au traitement des eaux usées et ils règlent une taxe d’habitation et des taxes foncières pour celui-ci ;
- postérieurement au refus de permis de construire attaqué, une autorisation tacite leur a été accordée à la suite du dépôt d’une demande préalable pour être autorisés à rénover la toiture de l’immeuble ; le maire n’a également formulé aucune opposition, après le dépôt en janvier 2023, d’une nouvelle déclaration préalable, ce qui constitue l’aveu que la notion de construction existante, telle que mentionnée dans le plan local d'urbanisme, s’entend comme existence physique avant 1982, peu importe que la construction ait fait l’objet d’une autorisation.


Par deux mémoires en défense, enregistrés les 17 janvier 2024 et 7 février 2025, la commune de Clermont-l’Hérault, représentée par la SARL Arcames Avocats, conclut au rejet de la requête, à la confirmation du jugement attaqué et à ce que le versement d’une somme de 3 000 euros soit mis à la charge de M. et Mme A... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :
- la requête est irrecevable dès lors qu’elle ne satisfait pas aux exigences de l’article R. 411-1 du code de justice administrative ;
- le jugement doit être confirmé en tant qu’il a considéré que le maire se trouvait en situation de compétence liée pour refuser la demande de permis de construire des intéressés ;
- le moyen soulevé et tiré de l’illégalité interne de l’arrêté de refus de permis de construire du maire est infondé ;
- au titre de l’effet dévolutif de l’appel, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de l’arrêté n’est pas repris et est infondé ;
- la décision tacite de non-opposition à une déclaration préalable de travaux est postérieure à l’arrêté litigieux et elle porte sur un projet distinct de rénovation de toiture du projet litigieux qui concerne une réhabilitation avec extension de la construction.

Par une ordonnance du 24 janvier 2025, la clôture de l’instruction a été reportée au 10 février 2025.


Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative.


Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu au cours de l’audience :
- le rapport de M. Teulière, président-assesseur,
- les conclusions de M. Diard, rapporteur public,
- et les observations de Me Waller, représentant la commune de Clermont-l’Hérault.


Considérant ce qui suit :

Par un arrêté du 16 novembre 2020, le maire de Clermont-l’Hérault (Hérault) a refusé de délivrer à M. A... un permis de construire portant sur l’extension d’une maison individuelle d’habitation située chemin les Albacèdes sur une parcelle cadastrée .... M. et Mme A... ont formé le 2 décembre 2020 un recours gracieux, qui a été rejeté le 29 janvier 2021. Ils relèvent appel du jugement du 11 mai 2023 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 16 novembre 2020.

Sur le bien-fondé du jugement :

Aux termes de l’article L. 421-9 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : « Lorsqu'une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou la décision d'opposition à déclaration préalable ne peut être fondé sur l'irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l'urbanisme. / Les dispositions du premier alinéa ne sont pas applicables : (…) / 5° Lorsque la construction a été réalisée sans qu'aucun permis de construire n'ait été obtenu alors que celui-ci était requis ; (…) ». Il résulte de ces dispositions que peuvent bénéficier de la prescription administrative ainsi définie les travaux réalisés, depuis plus de dix ans, lors de la construction primitive ou à l’occasion des modifications apportées à celle-ci, sous réserve qu’ils n’aient pas été réalisés sans permis de construire en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables.

Lorsqu’une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d’y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d’autorisation d’urbanisme portant sur l’ensemble du bâtiment. Dans l’hypothèse où l’autorité administrative est saisie d’une demande qui ne satisfait pas à cette exigence, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l’ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. Cette invitation, qui a pour seul objet d’informer le pétitionnaire de la procédure à suivre s’il entend poursuivre son projet, n’a pas à précéder le refus que l’administration doit opposer à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés.

Il incombe au juge de l’excès de pouvoir d’apprécier, au regard des éléments apportés par le pétitionnaire et par l’ensemble des parties, si la construction peut être regardée, compte tenu de la date de son édification et des exigences applicables à cette date en matière d’autorisation de construire, comme ayant été régulièrement édifiée. Une construction n’est regardée comme existante légalement que si elle a été construite avant la loi du 15 juin 1943 instaurant le permis de construire ou conformément à une législation applicable à l’époque de la construction ou encore, conformément à une autorisation délivrée depuis lors. Il appartient à l’auteur de l’autorisation d’urbanisme et au bénéficiaire d’apporter la preuve de la régularité de la construction.

Par ailleurs, aux termes de l’article N 1 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Clermont-l’Hérault, applicable aux zones naturelles et forestières N auxquelles appartient le terrain d’assiette du projet : « Sont interdits : les constructions sauf celles visées dans l’article N2 (…) ». Aux termes de l’article N 2 de ce règlement : « Peuvent être admis : (…) / - l’évolution des constructions existantes conformément à l’article 4 des dispositions générales. ». Et selon l’article 4 des dispositions générales du même règlement : « - Ne peut être considéré comme construction existante qu’un bâtiment répertorié au cadastre possédant encore sa toiture d’origine. (…). - Dans toutes les zones AU, zones A et zones N, sont autorisées : / - la confortation et l’amélioration des constructions existantes avant 1982 (date d’approbation du 1er POS de la commune) ou autorisées depuis 1982, (…) / – Dans toutes les zones AU et zones N sont autorisés : / - les agrandissements d’immeubles existants avant 1982 (date d’approbation du 1er POS de la commune) ou autorisées depuis 1982, jusqu’à concurrence de 30 % sans dépasser 40 m² maximum de la surface hors œuvre brute (SHOB) existante à la date d’approbation du présent PLU, et à condition de ne pas changer la destination initiale des locaux, ni créer de logement supplémentaire et de respecter le caractère et les proportions architecturels du bâti existant. ».

Il ressort des pièces du dossier et n’est pas contesté que la maison d’habitation appartenant aux requérants, située en zone naturelle N du plan local d’urbanisme, a été édifiée sans autorisation d’urbanisme. Il ressort de la notice descriptive du dossier que la demande de permis de construire déposée le 17 septembre 2020 ne portait que sur les nouveaux travaux envisagés, soit la réfection de la toiture, l’isolation thermique de la construction et l’extension de la surface destinée à l’habitation à concurrence de 19,5 m², alors qu’il appartenait au pétitionnaire, s’agissant d’une construction édifiée sans autorisation d’urbanisme, de déposer une demande portant sur l’ensemble du bâtiment. M. et Mme A... soutiennent néanmoins que leur maison répond à la définition d’une construction existante au sens de l’article 4 précité des dispositions générales du règlement du plan local d’urbanisme et indiquent également qu’elle est répertoriée au plan cadastral de 1981 en sorte qu’il serait indifférent que la construction n’ait pas fait l’objet d’une autorisation. Toutefois, en définissant la construction existante comme un bâtiment répertorié au cadastre possédant encore sa toiture d’origine, les auteurs du plan local d’urbanisme ont seulement précisé un critère d’appréciation de l’existence physique d’une construction, soit la présence d’une toiture d’origine couvrant le bâtiment répertorié au cadastre. La circonstance que l’immeuble de M. et Mme A... puisse être regardé comme une construction existante au sens et pour l’application de ces dispositions n’a pas pour conséquence de les dispenser d’établir que cette construction, sur laquelle des travaux sont envisagés, a été régulièrement édifiée. Par suite et alors même que cette construction est raccordée aux réseaux d’eau et d’électricité et que M. et Mme A... acquittent des impôts pour ce bien immobilier, le maire de Clermont-l’Hérault était tenu de refuser la délivrance du permis de construire sollicité par M. A.... Enfin, les circonstances postérieures au refus litigieux dont se prévalent également les requérants et tirées de ce que le maire de Clermont-l’Hérault ne se serait pas opposé à deux déclarations préalables de travaux qu’ils ont déposées sont sans incidence sur la légalité de l’arrêté en litige.


Il résulte de l’ensemble de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que M. et Mme A... ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 16 novembre 2020. Par voie de conséquence, leurs conclusions à fin d’injonction ne peuvent également qu’être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Clermont-l’Hérault, qui n’a pas, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, une somme quelconque au titre des frais exposés par M. et Mme A... et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. et Mme A... une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Clermont-l’Hérault sur le fondement de ces mêmes dispositions


D E C I D E :


Article 1er : La requête de M. et Mme A... est rejetée.

Article 2 : M. et Mme A... verseront une somme de 1 500 euros à la commune de Clermont-l’Hérault au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme C... et B... A... et à la commune de Clermont-l’Hérault.


Délibéré après l’audience du 9 octobre 2025, où siégeaient :

M. Chabert, président,
M. Teulière, président assesseur,
Mme Restino, première conseillère.


Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 octobre 2025.


Le président-assesseur,





T. Teulière


Le président,





D. Chabert


Le greffier,





F. Kinach



La République mande et ordonne au préfet de l’Hérault en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.