Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédures contentieuses antérieures :
Sous le n° 2103488, M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler la demande du 10 mai 2021 du maire de Saint-Félix-de-Lodez de communication d’une pièce complémentaire dans le cadre de l’instruction de la déclaration préalable portant division foncière déposée le 27 avril 2021, ensemble la décision du 17 juin 2021 rejetant le recours gracieux.
Sous le n° 2104716, M. A... a également demandé au même tribunal d’annuler l’arrêté du 12 août 2021 par lequel le maire de Saint-Félix-de-Lodez s’est opposé à la déclaration préalable de division foncière.
Par un jugement nos 2103488, 2104716 du 21 décembre 2023, le tribunal administratif de Montpellier, après avoir joint les deux procédures, a annulé la demande du 10 mai 2021 du maire de Saint-Félix-de-Lodez de communication de pièces complémentaires ainsi que l’arrêté du 12 août 2021 valant retrait de la décision implicite née le 27 mai 2021 de non-opposition à déclaration préalable, a enjoint au maire de délivrer un certificat de décision tacite de non-opposition à déclaration préalable dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement et a mis à la charge de la commune une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 4 janvier 2024, la commune de Saint-Félix-de-Lodez représentée par Me Valette-Berthelsen, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement ;
2°) de mettre à la charge de M. A... une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement est entaché d’irrégularité en ce qu’il a statué au-delà des conclusions de la demande dès lors que le demandeur ne s’est jamais prévalu d’une décision implicite de non-opposition à déclaration préalable et n’a jamais présenté des conclusions en injonction tendant à la délivrance d’un certificat de non-opposition tacite à déclaration préalable ;
- la demande de pièces complémentaires du 10 mai 2021 concernant les informations relatives à l’accès aux lots depuis la voie publique ainsi que la desserte aux réseaux pour chaque lot depuis la voie publique (eau potable, eaux usées et électricité) était justifiée et a valablement interrompu le délai d’instruction ;
- l’arrêté du 12 août 2021 d’opposition à la déclaration préalable déposée par M. A... est légal ;
- contrairement à ce qu’a retenu le tribunal administratif, la mention « le maire » avec sa signature et le tampon de la commune satisfait les dispositions de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration ;
- la décision n’est pas entachée d’une erreur matérielle ;
- la décision ne méconnaît pas les dispositions de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme ;
- l’avis défavorable du préfet de l’Hérault du 26 mai 2021 n’est entaché ni d’erreur de fait ni d’erreur d’appréciation.
Par un mémoire en défense, enregistré le 11 mars 2024, M. A..., représenté par la SELARL Blanc-Tardivel-Bocognano, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la commune de Saint-Félix-de-Lodez la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir qu’aucun des moyens soulevés n’est fondé.
Par une ordonnance du 18 février 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 18 mars 2024.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience :
- le rapport de M. Riou, rapporteur,
- les conclusions de M. Diard, rapporteur public,
- et les observations de Me Waller, représentant M. A....
Considérant ce qui suit :
M. A... a déposé le 27 avril 2021 auprès des services de la commune de Saint-Félix-de-Lodez (Hérault) un dossier de déclaration préalable pour la division en trois lots, dont deux lots à bâtir, de la parcelle cadastrée ... d’une superficie de 10 030 m².
Par un jugement du 21 décembre 2023, le tribunal administratif de Montpellier, saisi par M. A..., a annulé la demande du 10 mai 2021 du maire de Saint-Félix-de-Lodez de communication de pièces complémentaires pour l’instruction de cette déclaration préalable, ainsi que l’arrêté du 12 août 2021 valant retrait de la décision tacite née le 27 mai 2021 de non-opposition à déclaration préalable et opposition à cette même déclaration préalable. Ce même jugement a enjoint au maire de Saint-Félix-de-Lodez de délivrer à M. A... un certificat de non-opposition tacite à la déclaration préalable, en application de l’article R. 424-13 du code de l’urbanisme, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement et a mis à la charge de la commune une somme de 1 500 euros à verser à M. A... en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune de Saint-Félix-de-Lodez relève appel de ce jugement.
Sur la régularité du jugement :
En premier lieu, aux termes de l’article L. 424-1 du code de l’urbanisme : « L'autorité compétente se prononce par arrêté sur (…) la déclaration préalable (…) ». L’article R. 424-1 du même code dispose que : « A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction (…), le silence gardé par l'autorité compétente vaut (…) : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ». En vertu des dispositions de l’article R. 423-19 et de celles du a) de l’article R. 423-23 du même code, le délai d’instruction de droit commun est fixé à un mois, à compter de la réception en mairie d’un dossier complet, pour les déclarations préalables.
Il résulte de ces dispositions que l’auteur d’une déclaration préalable est réputé être titulaire d’une décision tacite de non-opposition si aucune décision ne lui a été notifiée avant l’expiration du délai d’instruction prévu par le code de l’urbanisme, qui n’est pas un délai franc. Cette notification intervient à la date à laquelle le déclarant accuse réception de la décision, en cas de réception dès la première présentation du pli la contenant, ou, à défaut, doit être regardée comme intervenant à la date à laquelle le pli est présenté pour la première fois à l’adresse indiquée par le déclarant. Lorsqu’une décision expresse d’opposition à déclaration est notifiée au pétitionnaire postérieurement à l’expiration du délai d’instruction, cette décision expresse s’analyse, quelle que soit la date de son édiction, comme un retrait de la décision tacite de non-opposition à déclaration née antérieurement.
En application de ces dispositions, le tribunal a constaté que la décision du 12 août 2021 par laquelle le maire s’est opposé à une déclaration préalable était intervenue postérieurement à l’expiration du délai d’instruction et a, par suite, analysé cette décision comme un retrait de la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable née antérieurement.
Le tribunal qui devait donner à la décision administrative qui lui était déférée son exacte qualification n’a commis ainsi aucune irrégularité.
En deuxième lieu, le tribunal qui était saisi de conclusions en annulation de cette décision du 12 août 2021 et qui a fait droit à cette demande n’a pas statué au-delà de ces conclusions.
En troisième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ». D’autre part, aux termes de l’article R. 424-13 du code de l’urbanisme : « En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit. (…) ».
Pour critiquer l’injonction de délivrance d’un certificat de non-opposition tacite à déclaration préalable prononcée par les premiers juges à son encontre, la commune de Saint-Félix-de-Lodez se prévaut de ce que M. A... n’avait pas présenté cette demande. Toutefois, dès lors que, conformément aux dispositions précitées de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, la juridiction peut prescrire d’office les mesures qu’implique nécessairement sa décision, sans être saisie de conclusions à cette fin, le moyen tiré d’une irrégularité sur ce point ne peut qu’être écarté.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne la légalité de la demande du 10 mai 2021 de pièces complémentaires :
D’une part, aux termes de l’article L. 442-1 du code de l’urbanisme : « Constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d'une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis. » Aux termes de l’article R. 421-19 du même code : « Doivent être précédés de la délivrance d'un permis d'aménager : / a) Les lotissements : / - qui prévoient la création ou l'aménagement de voies, d'espaces ou d'équipements communs à plusieurs lots destinés à être bâtis et propres au lotissement. Les équipements pris en compte sont les équipements dont la réalisation est à la charge du lotisseur ; (…) ». Aux termes de l’article R. 421-23 du même code : « Doivent être précédés d'une déclaration préalable les travaux, installations et aménagements suivants : / a) Les lotissements autres que ceux mentionnés au a de l'article R. 421-19 ; (…) ».
D’autre part, l’article R. 441-9 du code de l’urbanisme dans sa version applicable au litige, dispose que : « La déclaration préalable précise : / a) L'identité du ou des déclarants (…) ; / b) La localisation et la superficie du ou des terrains ; / c) La nature des travaux ou la description du projet de division. (…) La demande peut ne porter que sur une partie d'une unité foncière. ». Aux termes de l’article R. 441-10 du même code, dans sa version applicable au litige : « Le dossier joint à la déclaration comprend : / a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; / b) Un plan sommaire des lieux indiquant les bâtiments de toute nature existant sur le terrain ; / c) Un croquis et un plan coté dans les trois dimensions de l'aménagement faisant apparaître, s'il y a lieu, la ou les divisions projetées. Il est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés à l'article R. 441-4-1, au a de l'article R. 441-6, aux articles R. 441-6-1 à R. 441-8-1 et au b de l'article R. 442-21. ». Et aux termes de l’article R. 441-10-1 du même code : « Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente. ».
Le projet de M. A..., qui prévoit la division en trois lots de la parcelle cadastrée ... d’une superficie de 10 030 m², dont deux lots à bâtir A et B, d’une superficie respective de 505 m² et 715 m² et un lot restant à l’état naturel C d’une superficie de 8 810 m², devait, en application de l’article R. 421-23 du code de l’urbanisme, être précédé d’une déclaration préalable précisant les informations exigées aux articles R. 441-9 et suivants du même code.
Il ressort des pièces du dossier que M. A... a déposé le 26 avril 2021 auprès des services de la commune de Saint-Félix-de-Lodez un dossier de déclaration préalable au titre de ce projet. Par un courrier du 10 mai 2021, le maire de Saint-Félix-de-Lodez a sollicité la communication de plusieurs pièces complémentaires, à savoir le plan de masse prévu par le b) de l’article R. 431-36 du code de l’urbanisme faisant apparaître l’accès aux lots depuis la voie publique et la desserte par les réseaux pour chaque lot depuis la voie publique (eau potable, eaux usées et électricité), des photographies permettant de situer le terrain dans son environnement proche et éloigné au titre du d) de l’article R. 431-10 du code de l’urbanisme, auquel renvoie l’article R. 431-36 du même code, ainsi qu’un plan de situation permettant de localiser la parcelle sur le territoire communal.
Toutefois, les pièces visées à l’article R. 431-36 du code de l’urbanisme sont exigées pour une déclaration préalable portant sur un projet de construction, sur des travaux sur une construction existante ou sur un changement de destination d’une construction existante.
En outre, il ressort des pièces du dossier que la déclaration préalable de division foncière déposée par M. A... comportait plusieurs plans de la parcelle dont notamment un plan de situation avec la référence cadastrale de la parcelle à diviser, les références cadastrales des parcelles voisines et le nom de la voie publique « le chemin des plaines », permettant au service instructeur d’apprécier la situation du terrain à l’intérieur de la commune. De plus, il ressort également des pièces du dossier et n’est au demeurant pas contesté que ce dossier de déclaration préalable comportait l’ensemble des pièces exigées par les articles R. 441-9 et suivants du code de l’urbanisme.
Il s’ensuit que le dossier de déclaration préalable déposé devait être regardé comme complet, au sens de l’article R. 423-19 du code de l’urbanisme, dès le 26 avril 2021 et que, par suite, la demande de pièces complémentaires adressée par la commune le 10 mai 2021 était illégale.
En ce qui concerne l’arrêté du 12 août 2021 portant opposition à déclaration préalable :
Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que la demande du 10 mai 2021 du maire de Saint-Félix-de-Lodez de pièces complémentaires n’a pu avoir pour effet de prolonger le délai d’instruction de la déclaration préalable déposée le 27 avril 2021. M. A... a ainsi bénéficié d’une décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable le 27 mai 2021, à l’issue du délai d’instruction d’un mois applicable en l’espèce. La décision du 12 août 2021 du maire de Saint-Félix-de-Lodez doit en conséquence être regardée comme procédant au retrait de cette décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable.
Pour annuler cette décision, le tribunal administratif de Montpellier a jugé qu’elle méconnaissait l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration et que le motif qui la fonde, tiré de ce que le projet aurait pour effet d’étendre l’urbanisation en méconnaissance des articles L. 111-3 et L. 111-4 du code de l’urbanisme, était entaché d’illégalité après avoir considéré que le maire, qui ne pouvait légalement se fonder sur l’avis conforme défavorable du préfet entaché d’illégalité, n’était pas en situation de compétence liée.
En premier lieu, aux termes du premier alinéa de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ».
Si l’arrêté du 12 août 2021 ne comporte pas, en méconnaissance de ces dispositions, l’indication du prénom et du nom de son signataire, il précise en revanche sa qualité de maire et comporte sa signature. Il en résulte, alors qu’il ressort des pièces du dossier que M. A... avait été destinataire de plusieurs autres arrêtés du maire comportant ces indications, qu’il n’existait aucune ambiguïté quant à l’identité du signataire de cet arrêté. Dès lors, la méconnaissance des dispositions de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration ne constitue pas, dans les circonstances de l’espèce, un vice substantiel justifiant l’annulation de la décision en litige.
En second lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 422-5 du code de l’urbanisme : « Lorsque le maire (…) est compétent, il recueille l’avis conforme du préfet si le projet est situé : / a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d’urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu (…) ». Ces dispositions imposent au maire de consulter pour avis conforme le préfet. Si, lorsque la délivrance d’une autorisation administrative est subordonnée à l’accord préalable d’une autre autorité, le refus d’un tel accord, qui s’impose à l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision.
D’autre part, aux termes de l’article L. 111-3 du même code : « En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune. ». L’article L. 111-4 de ce code énumère les exceptions à cette règle. Ces dispositions interdisent en principe, en l’absence de plan local d’urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers ou de tout document d’urbanisme en tenant lieu, les constructions implantées « en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune », c’est-à-dire des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. Il en résulte qu’en dehors du cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues par l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme, les constructions ne peuvent être autorisées dès lors que leur réalisation a pour effet d’étendre la partie actuellement urbanisée de la commune.
Pour apprécier si un projet a pour effet d’étendre la partie actuellement urbanisée de la commune, il est notamment tenu compte de la géographie des lieux, de la desserte par des voies d’accès,
de la proximité avec les constructions existantes situées dans les parties urbanisées de la commune, du nombre et de la densité des constructions projetées, du sens du développement de l’urbanisation, ainsi que de l’existence de coupures d’urbanisation, qu’elles soient naturelles ou artificielles.
Il est constant que le territoire de la commune de Saint-Félix-de-Lodez n’était pas couvert à la date de la décision en litige par un document d’urbanisme. Ainsi, la décision du maire statuant sur la déclaration préalable devait être précédée, conformément aux dispositions de l’article L. 422-5 du code de l’urbanisme, de l’avis conforme du préfet de l’Hérault.
Il ressort des pièces du dossier que contrairement à ce qu’ont relevé le préfet de l’Hérault dans son avis défavorable conforme au projet en litige et le maire dans sa décision du 12 août 2021, le projet ne porte pas sur trois lots à bâtir sur l’ensemble de la parcelle cadastrée ... d’une superficie de 10 030 m², mais sur deux lots à bâtir d’une surface respective de 505 m² et 715 m² sur une partie de cette parcelle. En outre, ainsi que l’a relevé le tribunal administratif de Montpellier, les deux lots à bâtir A et B se situent en périphérie extérieure de la partie urbanisée de la commune, mais sont entourés par quatre parcelles bâties au nord-ouest et est, ainsi qu’au sud-ouest et sont desservis par une voie ouverte à la circulation publique, sans créer de séparation physique entre les parcelles. Par ailleurs, la limite sud est des deux lots A et B se situe dans le prolongement de la limite de la parcelle cadastrée ... ... déjà bâtie et située au nord-est. Dans ces conditions, le terrain d’assiette du projet, qui peut être regardé comme étant situé dans les parties actuellement urbanisées de la commune, n’a pas pour effet de les étendre. Par suite, l’exception d’illégalité de l’avis conforme défavorable au projet du 26 mai 2021 du préfet de l’Hérault d’une erreur de fait en ce qui concerne le nombre de lots à bâtir créés et d’une erreur d’appréciation au regard des articles L. 111-3 et L. 111-4 du code de l’urbanisme doit être accueilli. Il en résulte que l’arrêté du 12 août 2021 du maire de Saint-Félix-de-Lodez fondé sur le même motif est également entaché d’une erreur de fait et d’une erreur d’appréciation.
Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Saint-Félix-de-Lodez n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé la demande du maire du 10 mai 2021 de pièces complémentaires ainsi que l’arrêté du 12 août 2021 procédant au retrait de la décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable.
Sur les frais liés au litige :
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. A..., qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, une somme quelconque au titre des frais exposés par la commune de Saint-Félix-de-Lodez et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Saint-Félix-de-Lodez une somme de 1 500 euros à verser à M. A... au titre des mêmes dispositions.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la commune de Saint-Félix-de-Lodez est rejetée.
Article 2 : La commune de Saint-Félix-de-Lodez versera une somme de 1 500 euros à M. A... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Félix-de-Lodez et à M. B... A....
Copie en sera adressée à la préfète de l’Hérault
Délibéré après l’audience du 19 février 2026, à laquelle siégeaient :
M. Chabert, président,
Mme Restino, première conseillère,
M. Riou, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mars 2026.
Le rapporteur,
S. Riou
Le président,
D. Chabert
La greffière,
R. Brun
La République mande et ordonne à la préfète de l’Hérault, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.