Cour administrative d'appel de Toulouse — Décision N° CAA31-24TL00089

Vu les procédures suivantes :

Procédures contentieuses antérieures :

Sous le n° 2104829, M. B A a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler l'arrêté du 16 février 2021 par lequel le maire de Larra a sursis à statuer sur sa demande de permis de construire quatre maisons individuelles sur un terrain au lieu-dit " Bando la Cordo " à Larra (Haute-Garonne), ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Sous le n° 2107072, M. A a également demandé à ce tribunal d'annuler l'arrêté du 14 octobre 2021 par lequel le maire de Larra a refusé de lui délivrer un permis de construire quatre maisons individuelles sur le même terrain et d'enjoindre à la commune de Larra de lui délivrer le permis de construire sollicité, sous un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir.

Par un jugement nos 2104829,2107072 du 17 novembre 2023, le tribunal administratif de Toulouse, après avoir joint les deux demandes, a annulé l'arrêté du 16 février 2021 par lequel le maire de Larra a sursis à statuer sur la demande de permis de construire de M. A et a rejeté le surplus des demandes des parties.

Procédures devant la cour :

I.- Sous le n° 24TL00089, par une requête, enregistrée le 10 janvier 2024, la commune de Larra, représentée par la SCP Bouyssou et associés, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement en ce qu'il a annulé l'arrêté du 16 février 2021 de son maire portant sursis à statuer ;

2°) de rejeter la demande présentée par M. A devant le tribunal administratif de Toulouse tendant à l'annulation de cet arrêté du 16 février 2021 ;

3°) de mettre à la charge de M. A une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- le jugement est mal fondé ; en considérant que les auteurs du plan local d'urbanisme n'avaient pas exclu d'autres formes de densification dans les hameaux identifiés comme " zones d'habitat à parachever " que le comblement des dents creuses, le tribunal a dénaturé les orientations du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme alors en cours de révision et a entaché sa décision d'erreur d'appréciation ;

- les premiers juges ont également commis une erreur d'appréciation en jugeant que le projet ne portait pas atteinte au parti d'aménagement choisi et n'était pas de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan ; ils ont commis une autre erreur d'appréciation en considérant que ce projet n'aurait pas pour effet d'étendre le hameau " plano Gaousem " ;

- le moyen tiré de l'insuffisante motivation de la décision de sursis à statuer n'est pas fondé ;

- le projet de document d'urbanisme était dans un état d'avancement suffisant pour permettre au maire d'apprécier si le projet qui lui était soumis pouvait être de nature à compromettre ou rendre plus onéreuse l'exécution du futur document d'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 avril 2024, M. A, représenté par la SCP Courrech et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la commune de Larra le versement d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- les moyens soulevés ne sont pas fondés ;

- l'arrêté de sursis à statuer est insuffisamment motivé ;

- l'état d'avancement du document d'urbanisme était insuffisant à la date du certificat d'urbanisme.

Par une ordonnance du 11 avril 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 24 mai 2024.

II.- Sous le n° 24TL00100, par une requête et un mémoire, enregistrés les 11 janvier et 17 avril 2024, M. A, représenté par la SCP Courrech et associés, demande à la cour :

1°) de réformer l'article 3 du jugement du 17 novembre 2023 rejetant sa requête enregistrée soue le n° 2107072 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 14 octobre 2021 par lequel le maire de Larra a refusé de lui délivrer un permis de construire ;

3°) d'enjoindre au maire de Larra de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ou à défaut d'instruire la demande de permis de construire déposée le 4 août 2020 sur la base du document d'urbanisme opposable le 4 février 2019, dans un délai d'un mois ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Larra une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa requête est recevable ;

- l'arrêté attaqué est entaché d'incompétence de son auteur ; la délégation de fonctions dont a bénéficié l'adjoint au maire ne vaut pas délégation de signature sauf impossibilité constatée du maire et elle porte sur des matières n'intégrant pas la délivrance des autorisations d'urbanisme ;

- il est entaché d'insuffisance de motivation dès lors qu'il n'explicite pas les motifs qui ont conduit à appliquer les nouvelles dispositions du plan local d'urbanisme approuvé ;

- il est entaché d'une erreur de droit, révélée par l'annulation de la décision de sursis à statuer par le tribunal ; en l'état de cette annulation rétroactive du sursis à statuer, le certificat d'urbanisme devait produire tous ses effets et la demande de permis aurait dû être instruite par référence au plan local d'urbanisme en vigueur à la date du certificat d'urbanisme ;

- le plan local d'urbanisme approuvé sur lequel se fonde l'arrêté est illégal dès lors que les conseillers municipaux n'ont pas été invités à débattre sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables lors de la séance du 6 mars 2018 ; il n'est pas établi que celles-ci aient fait l'objet d'un véritable débat ; le procès-verbal ne permet de s'assurer que les conseillers municipaux ont bénéficié d'un document préparatoire avant la tenue de cette séance, ni même qu'ils ont été régulièrement convoqués ; la délibération approuvant la révision du plan local d'urbanisme est, en conséquence, irrégulière au regard de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme ;

- le plan local d'urbanisme approuvé est illégal dès lors que le zonage du territoire communal est incohérent avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables d'accroître la densité urbaine du bourg tout en limitant l'urbanisation périphérique aux hameaux existants ;

- le plan local d'urbanisme approuvé est illégal dès lors que le classement de la parcelle en zone A est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 8 avril 2024, la commune de Larra, représentée par la SCP Bouyssou et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. A le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 8 avril 2024, la clôture d'instruction a été reportée au 13 mai 2024.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu au cours de l'audience :

- le rapport de M. Teulière, président-assesseur,

- les conclusions de M. Diard, rapporteur public,

- les observations de Me Carteret, représentant M. A,

- et les observations de Me Malbert, représentant la commune de Larra.

Considérant ce qui suit :

1. M. A a déposé le 4 août 2020 une demande de permis de construire quatre maisons individuelles sur un terrain cadastré section ZO n° 45, au lieu-dit " Bando la Cordo " à Larra (Haute-Garonne). Par un arrêté du 16 février 2021, le maire de Larra a opposé un sursis à statuer pour une durée de deux ans à cette demande. Par une lettre du 16 avril 2021, M. A a formé un recours gracieux contre cet arrêté, qui a été implicitement rejeté. Par un arrêté du 14 octobre 2021, le maire de Larra a refusé de délivrer à M. A le permis de construire sollicité. Par la requête n° 24TL00089, la commune de Larra relève appel du jugement nos 2104829-2107072 du 17 novembre 2023, en ce que le tribunal administratif de Toulouse a annulé l'arrêté de son maire 16 février 2021 opposant un sursis à statuer à la demande de permis de construire de M. A. Par la requête n° 24TL00100, M. A relève également appel de ce jugement en ce qu'il a, par son article 3, rejeté sa requête n° 2107072 tendant à l'annulation du refus de permis de construire. Ces requêtes d'appel étant dirigées contre le même jugement, il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne l'appel principal de la commune de Larra :

2. Aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus./ Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique./ () ". Aux termes de l'article L. 424-1 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d'opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable./ Il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus au 6° de l'article L. 102-13 et aux articles L. 153-11 et L. 311-2 du présent code et par l'article L. 331-6 du code de l'environnement. / () ". Enfin, aux termes de l'article L. 153-11 du même code : " () L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable ".

3. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que tout certificat d'urbanisme délivré sur le fondement de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme a pour effet de garantir à son titulaire un droit à voir toute demande d'autorisation ou de déclaration préalable déposée dans le délai indiqué examinée au regard des règles d'urbanisme applicables à la date de la délivrance du certificat. Figure cependant parmi ces règles la possibilité de se voir opposer un sursis à statuer à une déclaration préalable ou à une demande de permis, lorsqu'est remplie, à la date de délivrance du certificat, l'une des conditions énumérées à l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme. Une telle possibilité vise à permettre à l'autorité administrative de ne pas délivrer des autorisations pour des travaux, constructions ou installations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan local d'urbanisme. Lorsque le plan en cours d'élaboration et qui aurait justifié, à la date de délivrance du certificat d'urbanisme, que soit opposé un sursis à une demande de permis ou à une déclaration préalable, entre en vigueur dans le délai du certificat, les dispositions issues du nouveau plan sont applicables à la demande de permis de construire ou à la déclaration préalable.

4. Il est constant qu'un certificat d'urbanisme portant sur la parcelle cadastrée section ZO n° 45 au lieudit " Bando la Cordo " à Larra, terrain d'assiette du projet de construction porté par M. A, a été délivré le 4 février 2019 et que la demande de permis de construire a été déposée par M. A le 4 août 2020, soit dans les dix-huit mois suivant la délivrance du certificat d'urbanisme. Dès lors, les conditions énumérées à l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme permettant à l'autorité administrative d'opposer un sursis à statuer doivent être appréciées à la date de délivrance de ce certificat d'urbanisme.

5. Il ressort des pièces du dossier que la révision du plan local d'urbanisme de Larra a été prescrite par une délibération du conseil municipal du 30 mai 2016. Puis, par une délibération du 6 mars 2018, le conseil municipal a été mis à même de débattre utilement des orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables. Par ailleurs, il ressort du bilan de la concertation de la révision du plan local d'urbanisme que deux panneaux d'exposition, présentant les éléments de synthèse issus du diagnostic, l'état initial de l'environnement ainsi que les trois axes du projet d'aménagement et de développement durables ont été installés en mairie en janvier 2019. Ces éléments pris dans leur ensemble attestent d'un état d'avancement suffisant du projet de plan local d'urbanisme pour apprécier si le projet de M. A était susceptible de compromettre ou rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan local d'urbanisme.

6. Il est constant que le projet consiste en la réalisation de quatre maisons individuelles, d'une surface de plancher totale de 380 m2, sur un terrain non bâti d'une superficie de 3 254 m2, situé en bordure du hameau " Plano de Gaousem ". Il ressort des pièces du dossier que ce hameau est identifié par l'axe 3 du projet d'aménagement et de développement durables comme une " zone d'habitat à parachever " et possède ainsi une capacité de développement. L'axe 3 de ce même projet comprend une orientation intitulée " structurer le modèle de développement urbain " qui prévoit notamment " l'accompagnement du parachèvement de l'urbanisation des hameaux et ensembles urbains constitués " et vise à la réduction de l'impact du projet urbain sur les espaces naturels et agricoles, notamment " en privilégiant le comblement des dents-creuses et la densification pour l'accueil de nouveaux logements ". Il en résulte que le comblement des dents creuses n'est pas le moyen exclusif de parachever l'urbanisation des hameaux. En outre, l'orientation susmentionnée ne précise pas si la densification recherchée se rapporte seulement aux parcelles déjà construites ou si elle s'entend à l'échelle du hameau. Par ailleurs, le terrain d'assiette du projet, s'il ne constitue pas une dent creuse, s'insère en second rideau de constructions existantes, les habitations envisagées devant s'implanter au même niveau qu'une construction édifiée sur la parcelle voisine cadastrée section qui constitue la construction la plus au sud du hameau. Si la commune fait valoir que le projet modifie les limites du compartiment urbain du hameau en les étendant dans une logique d'étalement et d'extension de l'urbanisation que les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu combattre, il ne ressort pas des pièces du dossier et notamment des deux panneaux d'exposition reproduits par la commune que les " zones urbanisées à encadrer " ainsi que les " zones agricoles à valoriser " résultant du projet d'aménagement et de développement durables approuvé étaient déjà définies à la date de délivrance du certificat d'urbanisme. Il en est de même du principe de non extension urbaine au-delà de l'enveloppe urbaine constituée qui est mentionné par le rapport de présentation du plan local d'urbanisme approuvé. Dans ces conditions, au regard des seules orientations existantes du projet d'aménagement et de développement durables à la date du certificat d'urbanisme délivré le 4 février 2019, le projet de M. A, consistant à réaliser quatre maisons individuelles sur sa parcelle, ne pouvait être regardé comme étant de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan local d'urbanisme. Par suite, en opposant un sursis à statuer sur la demande de permis de construire déposée dans le délai de validité de ce certificat d'urbanisme, le maire de Larra a méconnu les dispositions précitées de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme.

7. Le second motif opposé par le maire de Larra dans l'acte attaqué, tiré de ce que le projet de règlement graphique prévoyait de reclasser la parcelle en zone agricole, est entaché d'erreur de droit dès lors que ce projet de règlement n'a été arrêté que postérieurement à la date de délivrance du certificat d'urbanisme. Il ne pouvait, par suite, légalement fonder le sursis à statuer opposé par le maire de Larra à la demande de permis de construire déposée par M. A

8. Il résulte de ce qui précède que la commune de Larra n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé l'arrêté de son maire du 16 février 2021.

En ce qui concerne l'appel principal de M. A :

9. L'article L. 410-1 du code de l'urbanisme a pour effet de garantir à la personne à laquelle a été délivré un certificat d'urbanisme, quel que soit son contenu, un droit à voir sa demande de permis de construire déposée durant les dix-huit mois qui suivent, examinée au regard des dispositions d'urbanisme applicables à la date de ce certificat, à la seule exception de celles qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique.

10. Ainsi qu'il a été dit précédemment, un certificat d'urbanisme portant sur la parcelle cadastrée section au lieudit " Bando la Cordo " à Larra, terrain d'assiette du projet de construction porté par M. A, a été délivré le 4 février 2019. M. A a, par la suite, déposé une demande de permis de construire le 4 août 2020, soit dans les dix-huit mois suivant la délivrance de ce certificat d'urbanisme. Il résulte également de ce qui a été dit précédemment que le maire de Larra n'a pu légalement, par son arrêté du 16 février 2021, opposer à cette demande de permis de construire un sursis à statuer. L'illégalité dont se trouve entaché cet arrêté, telle que relevée aux points 6 et 7 du présent arrêt, fait obstacle à ce qu'il puisse être regardé comme ayant produit des effets juridiques permettant au maire de Larra de faire application, à la date du refus opposé à la demande de permis de construire, des nouvelles dispositions d'urbanisme classant le terrain d'assiette en zone agricole A après l'approbation de la révision du plan local d'urbanisme par une délibération du conseil municipal de Larra du 1er juillet 2021. Dans ces conditions, M. A est fondé à se prévaloir de l'effet cristallisateur du certificat d'urbanisme délivré le 4 février 2019 et à invoquer son droit à voir sa demande de permis de construire être examinée au regard des dispositions d'urbanisme applicables à la date de ce certificat, le plan local d'urbanisme alors en vigueur ayant classé le terrain d'assiette en zone urbaine Uc. Par suite, en se fondant sur le classement du terrain d'assiette du projet en zone A pour opposer un refus à la demande de permis de construire de M. A, le maire de Larra a commis une erreur de droit.

11. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens de la requête n'est, en l'état de l'instruction, de nature à justifier l'annulation de l'arrêté en litige.

12. Il résulte de ce qui précède que M. A est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du maire de Larra du 14 octobre 2021 opposant un refus à sa demande de permis de construire.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

13. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation d'urbanisme, y compris une décision de sursis à statuer, ou une opposition à une déclaration, après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément à l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard à l'article L 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.

14. Il résulte de l'instruction qu'après avoir illégalement opposé un sursis à statuer à la demande de permis de construire de M. A par son arrêté pris le 16 février 2021, le maire de Larra n'a pu légalement opposer un refus à cette même demande par son arrêté du 14 octobre 2021 en se fondant sur les dispositions du plan local d'urbanisme révisé, approuvé par une délibération du conseil municipal du 1er juillet 2021, classant le terrain d'assiette du projet en litige en zone A. Il résulte également de l'instruction que les arrêtés pris par le maire de Larra, délivrés au visa notamment de l'ancien plan local d'urbanisme classant ce même terrain en zone Uc et des avis émis par les différents services et collectivités consultés, ne font état d'aucun autre motif susceptible de faire obstacle à la délivrance du permis de construire sollicité. Par ailleurs, la commune de Larra n'a invoqué, tant en première instance qu'en appel, aucun nouveau motif susceptible de fonder légalement un refus de permis de construire. Enfin, il ne résulte pas de l'instruction qu'un motif non relevé par l'administration de même qu'un changement dans les circonstances de fait feraient obstacle à la délivrance de ce permis de construire. Par suite, il y a lieu d'enjoindre au maire de Larra de délivrer à M. A le permis de construire sollicité, dans un délai de trois mois, à compter de la notification du présent arrêt.

Sur les frais liés aux litiges :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. A, qui n'a pas, dans les présentes instances, la qualité de partie perdante, une somme quelconque au titre des frais exposés par la commune de Larra et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Larra le versement d'une somme de 2 000 euros à M. A sur le fondement de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête n° 24TL00089 de la commune de Larra est rejetée.

Article 2 : L'article 3 du jugement nos 2104829-2107072 du 17 novembre 2023 du tribunal administratif de Toulouse ainsi que l'arrêté du maire de Larra du 14 octobre 2021 portant refus de permis de construire sont annulés.

Article 3 : Il est enjoint au maire de Larra de délivrer à M. A le permis de construire sollicité, dans un délai de trois mois à compter de la date de notification du présent arrêt.

Article 4 : La commune de Larra versera à M. A une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Larra, dans l'instance n° 24TL00100, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Larra et à M. B A.

Délibéré après l'audience du 19 décembre 2024, où siégeaient :

- M. Chabert, président de chambre,

- M. Teulière, président assesseur,

- M. Jazeron, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 décembre 2024.

Le rapporteur,

T. Teulière

Le président,

D. ChabertLe greffier,

N. Baali

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Nos 24TL00089, 24TL00100