Cour administrative d'appel de Toulouse — Décision N° CAA31-24TL00948

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme B... A..., anciennement dénommée Clément, a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler la décision du 12 février 2021 par laquelle le maire de Prats-de-Mollo-la-Preste a rejeté sa demande de protection fonctionnelle, d’enjoindre à la commune de Prats-de-Mollo-la-Preste de lui accorder la protection fonctionnelle dans un délai de quinze jours à compter du jugement, sous astreinte de 100 euros par jour de retard et de mettre à la charge de cette commune la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n°2101785 du 13 février 2024, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 14 avril 2024, Mme B... A..., anciennement dénommée Clément, représentée par Me Cacciapaglia, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 13 février 2024 ;

2°) d’annuler la décision du 12 février 2021 par laquelle le maire de Prats-de-Mollo-la-Preste a refusé de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle ;

3°) d’enjoindre à la commune de Prats-de-Mollo-la-Preste de lui accorder la protection fonctionnelle dans un délai de quinze jours à compter de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Prats-de-Mollo-la-Preste la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :
- le jugement attaqué est irrégulier dès lors que les premiers juges ont commis une erreur d’appréciation ;
- la décision du 12 février 2021 portant refus de protection fonctionnelle est insuffisamment motivée en fait, en méconnaissance des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration ;
- sa demande de protection fonctionnelle était fondée sur des agissements du maire de Prats-de-Mollo-la-Preste, de sorte que ce dernier ne pouvait statuer sur cette demande sans méconnaître le principe d’impartialité ;
- la décision en litige méconnaît les articles 11 et 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dès lors que le maire de Prats-de-Mollo-la-Preste a tenu des propos diffamatoires à son sujet, affirmant qu’elle était trop souvent absente et « qu’on ne [pouvait] pas lui faire confiance » ; ces propos ont été rapportés par la première adjointe au maire lors du conseil d’école du 3 novembre 2020, tenu en visio-conférence en présence de parents d’élèves ; son comportement est pourtant irréprochable ;
- les agissements intentionnels et répétés du maire de Prats-de-Mollo-la-Preste, qui ont entraîné une dégradation de ses conditions de travail et une altération de sa santé mentale, sont constitutifs de harcèlement moral ;
- la décision en litige est entachée d’un détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 juillet 2025, la commune de Prats-de-Mollo-la-Preste, représentée par Me Calvet, conclut au rejet de la requête, à ce que soit mise à la charge de Mme A... la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et à ce que cette dernière soit condamnée aux entiers dépens.

Elle fait valoir que :
- si l’appelante soutient que le maire ne pouvait statuer sur sa demande de protection fonctionnelle sans méconnaître le principe d’impartialité, ce principe n’a pas été méconnu ; de plus, il n’était pas présent lors du conseil d’école du 3 novembre 2020 ; il ne ressort pas du compte-rendu de cette réunion, ni de la demande de protection fonctionnelle de Mme A..., qu’il aurait tenu les propos dont se prévaut l’intéressée ;
- la décision portant refus de protection fonctionnelle est suffisamment motivée ;
- les propos dont se prévaut Mme A... ne contiennent aucun fait précis et déterminé et ne portent pas atteinte à son honneur ou la considération de sa personne ; ils ne peuvent ainsi être qualifiés de diffamatoires ;
- la décision en litige n’est pas entachée de détournement de pouvoir.


Par une ordonnance du 9 septembre 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 9 octobre 2025 à 12 heures.


Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n°2013-907 du 11 octobre 2013 ;
- le décret n°2014-90 du 31 janvier 2014 ;
- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Hélène Bentolila, conseillère,
- les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique,
- et les observations de Me Akel, substituant Me Cacciapaglia, représentant Mme A....

Une note en délibéré, présentée par la commune de Prats-de-Mollo-la-Preste, a été enregistrée le 7 janvier 2026.


Considérant ce qui suit :

1. Mme A..., anciennement dénommée Clément, adjointe technique principale de deuxième classe, exerce ses fonctions au sein de la commune de Prats-de-Mollo-la-Preste (Pyrénées-Orientales) depuis le 1er juin 1985. Elle a occupé un poste d’assistante territoriale des écoles maternelles au sein de l’école maternelle ..., puis, à compter du 1er septembre 2020, elle a été affectée sur un poste d’agente polyvalente des services techniques, pour entretenir les locaux municipaux. Par un courrier du 3 décembre 2020, elle a formé une demande de protection fonctionnelle et cette demande a été rejetée par une décision du maire de Prats-de-Mollo-la-Preste du 12 février 2021. Elle relève appel du jugement du 13 février 2024 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cette décision.

Sur le bien-fondé du jugement :

2. Aux termes de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur : « I.- A raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire ou, le cas échéant, l’ancien fonctionnaire bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d’une protection organisée par la collectivité publique qui l’emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire. / (…) / IV.- La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l’intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu’une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. »

3. Lorsqu'un agent public est mis en cause par un tiers à raison de ses fonctions, il incombe à la collectivité publique dont il dépend de le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui, dans la mesure où une faute personnelle détachable du service ne lui est pas imputable, de lui accorder sa protection dans le cas où il fait l’objet de poursuites pénales, sauf s’il a commis une faute personnelle, et, à moins qu’un motif d’intérêt général ne s’y oppose, de le protéger contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont il est l’objet.

4. Si la protection résultant du principe rappelé au point précédent n’est pas applicable aux différends susceptibles de survenir, dans le cadre du service, entre un agent public et l’un de ses supérieurs hiérarchiques, il en va différemment lorsque les actes du supérieur hiérarchique sont, par leur nature ou leur gravité, insusceptibles de se rattacher à l’exercice normal du pouvoir hiérarchique.

5. Il résulte du principe d’impartialité que le supérieur hiérarchique mis en cause à raison de tels actes ne peut régulièrement, quand bien même il serait en principe l’autorité compétente pour prendre une telle décision, statuer sur la demande de protection fonctionnelle présentée pour ce motif par son subordonné.

6. Il ressort des pièces du dossier que la demande de protection fonctionnelle formée par Mme A... le 3 décembre 2020 repose sur des propos, qu’elle considère comme diffamatoires, imputés au maire de Prats-de-Mollo-la-Preste, lequel l’aurait accusée d’être « trop souvent absente » et que « l’on ne peut pas compter sur [elle] », ces propos ayant été rapportés par une adjointe au maire lors du conseil d’école de la commune s’étant déroulé en visio-conférence le 3 novembre 2020, en présence de parents d’élèves. Dès lors que cette demande de protection fonctionnelle mettait en cause les agissements du maire, ce dernier ne pouvait, sans méconnaître le principe d’impartialité, statuer sur cette demande de protection fonctionnelle, quand bien même il était en principe l’autorité compétente pour statuer sur ce type de demandes. La décision du maire de Prats-de-Mollo-la-Preste du 12 février 2021 portant refus de protection fonctionnelle est par suite entachée d’irrégularité et doit être annulée.

7. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que Mme A... est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.

Sur les conclusions à fin d’injonction sous astreinte :

8. Aux termes de l’article 2 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique : « I. - Au sens de la présente loi, constitue un conflit d'intérêts toute situation d'interférence entre un intérêt public et un intérêt privé qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction. / Lorsqu'ils estiment se trouver dans une telle situation : (…) / 2° Sous réserve des exceptions prévues au deuxième alinéa de l'article 432-12 du code pénal, les personnes titulaires de fonctions exécutives locales sont suppléées par leur délégataire, auquel elles s'abstiennent d'adresser des instructions (…) ». Aux termes de l’article 5 du décret du 31 janvier 2014 portant application de l’article 2 de la loi n°2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, applicable notamment aux maires : « (…) Lorsqu'elles estiment se trouver en situation de conflit d'intérêts, qu'elles agissent en vertu de leurs pouvoirs propres ou par délégation de l'organe délibérant, [ces personnes] prennent un arrêté mentionnant la teneur des questions pour lesquelles elles estiment ne pas devoir exercer leurs compétences et désignant, dans les conditions prévues par la loi, la personne chargée de les suppléer. / Par dérogation aux règles de délégation prévues aux articles L. 2122-18 (…) du code général des collectivités territoriales, elles ne peuvent adresser aucune instruction à leur délégataire. »

9. Eu égard au motif d’annulation retenu, le présent arrêt implique seulement qu’il soit enjoint, d’une part, au maire de Prats-de-Mollo-la-Preste, en principe seul chargé de l’administration en vertu de l’article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales, de prendre, dans le délai de huit jours à compter de la notification du présent arrêt, un arrêté désignant l’adjoint qui sera chargé de se prononcer, en toute indépendance, conformément aux dispositions précitées du décret du 31 janvier 2014, sur la demande de protection fonctionnelle présentée par Mme A... et, d’autre part, à cet adjoint ou adjointe d’examiner cette demande dans le délai de quinze jours à compter de sa désignation. En revanche, il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

10. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de Mme A..., qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la commune de Prats-de-Mollo-la-Preste demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

11. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Prats-de-Mollo une somme de 1 500 euros à verser à Mme A... sur le fondement des mêmes dispositions.

12. Enfin, en l’absence de dépens au sens de l’article R. 761-1 du code de justice administrative, les conclusions de la commune de Prats-de-Mollo-la-Preste relatives à leur charge sont sans objet et doivent être rejetées.


D E C I D E :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier n°2101785 du 13 février 2024 et la décision du 12 février 2021 par laquelle le maire de Prats-de-Mollo-la-Preste a rejeté la demande de protection fonctionnelle formée par Mme A..., sont annulés.

Article 2 : Il est enjoint à la commune de Prats-de-Mollo-la-Preste de réexaminer la demande de protection fonctionnelle formée par Mme A... le 3 décembre 2020 selon les modalités et dans les délais définis au point 9 du présent arrêt.

Article 3 : La commune de Prats-de-Mollo-la-Preste versera à Mme A... la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme A... est rejeté.

Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Prats-de-Mollo-la-Preste au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et celles tendant à la condamnation de Mme A... aux entiers dépens sont rejetées.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et à la commune de Prats-de-Mollo-la-Preste.


Délibéré après l'audience du 6 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

M. Massin, président,
Mme Dumez-Fauchille, première conseillère,
Mme Bentolila, conseillère.


Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 janvier 2026.


La rapporteure,

H. Bentolila

Le président,


O. Massin

La greffière,





M-M. Maillat



La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.