Cour administrative d'appel de Toulouse — Décision N° CAA31-24TL01109

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... D... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler la décision du 24 juin 2021 par laquelle le président du service départemental d’incendie et de secours de l’Hérault lui a infligé un avertissement, d’annuler la note de service du 15 juin 2021 publiant la liste des agents promus sur les postes vacants d’adjudants et celle du 27 octobre 2021 rejetant son recours gracieux tendant au retrait de l’avertissement émis à son encontre et de la sanction déguisée par laquelle il a été omis du tableau des nominations au grade d’adjudant, d’enjoindre au service départemental d’incendie et de secours de l’Hérault de procéder au retrait de la décision d’avertissement, de publier le jugement dans ses locaux, de rétablir sa situation au regard de son droit à l’avancement et de reconstituer sa carrière avec tous les droits annexes attachés, sous astreinte de 50 euros par jour de retard et de mettre à la charge du service départemental d’incendie et de secours de l’Hérault la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 2106855 du 23 février 2024, la magistrate désignée par le président du tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et deux mémoires en production de pièces, enregistrés les 29 avril 2024 et 2 juin 2025, M. B... D..., représenté par Me Guyon, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement de la magistrate désignée par le président du tribunal administratif de Montpellier du 23 février 2024 ;

2°) d’annuler, en retenant à titre principal des moyens de légalité interne, la décision du 24 juin 2021 par laquelle le président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours de l’Hérault lui a infligé un avertissement, la note de service n°2021/28 du 15 juin 2021 portant nomination au grade d’adjudant de sapeur-pompier professionnel au 1er janvier 2021 ainsi que la décision du 27 octobre 2021 portant rejet de son recours gracieux ;

3°) d’enjoindre au service départemental d’incendie et de secours de l’Hérault de retirer la décision d’avertissement, de publier l’arrêt à intervenir dans ses locaux, de rétablir sa situation au regard de son droit à l’avancement et de reconstituer sa carrière avec tous les droits annexes attachés, sous astreinte de 50 euros par jour de retard à compter de la notification de l’arrêt à intervenir ;

4°) de mettre à la charge du service départemental d’incendie et de secours de l’Hérault la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa requête est recevable ;

- le jugement attaqué est irrégulier dès lors que la minute du jugement n’est pas revêtue des signatures exigées par l’article R. 741-7 du code de justice administrative ;

- il est entaché d’erreur manifeste d’appréciation ;

- il méconnaît les articles L. 240-1 et L. 243-4 du code des relations entre le public et l’administration ;

- la décision du 24 juin 2021 lui infligeant un avertissement a été signée par une autorité incompétente ;

- le refus de se soumettre à un test nasopharyngé n’est pas constitutif d’une faute disciplinaire ; en sanctionnant le refus de se soumettre à ce test, qui constitue un acte médical, le président du service départemental d’incendie et de secours a méconnu le droit au respect de sa vie privée et familiale, protégé par l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et a porté atteinte à son intégrité physique, en méconnaissance des articles 16-1 et 16-3 du code civil ;

- elle est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation ;

- la note de service du 15 juin 2021 a été signée par une autorité incompétente ;

- elle constitue une sanction disciplinaire déguisée et est entachée d’un vice de procédure, dès lors que la procédure disciplinaire n’a pas été suivie ;

- la décision du 27 octobre 2021 portant rejet de son recours gracieux est entachée d’incompétence ;

- elle est illégale pour les mêmes raisons que celles entachant les décisions des 15 et 24 juin 2021.

Par un mémoire en défense, enregistré le 24 juin 2025, le service départemental d’incendie et de secours de l’Hérault, représenté par le cabinet d’avocats VPNG, agissant par Me Constans, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. D... la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- les conclusions de M. D... tendant à l’annulation de la note de service du 15 juin 2021 sont mal dirigées, cette note ayant seulement informé les agents de la teneur de l’arrêté établissant le tableau d’avancement au grade d’adjudant de sapeurs-pompiers professionnels au titre de l’année 2021 ;

- aucun des moyens invoqués par M. D... n’est fondé.

Par une ordonnance du 24 juin 2025, la clôture d’instruction a été fixée en dernier lieu au 22 juillet 2025 à 12 heures.

Par un courrier du 16 septembre 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’arrêt était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrégularité du jugement attaqué dès lors que les conclusions de la demande de M. D... tendant à l’annulation de la note de service du 15 juin 2021 portant tableau d’avancement au grade d’adjudant de sapeur-pompier professionnel n’entrent pas dans le champ d’application de l’article R. 222-13 du code de justice administrative, de sorte que la magistrate désignée par le président du tribunal administratif de Montpellier n’était pas compétente pour statuer sur sa demande.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de Mme Hélène Bentolila, conseillère,

- les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique,

- et les observations de Me Barthès, représentant le service départemental d’incendie et de secours de l’Hérault.

Considérant ce qui suit :

1. M. D..., sergent-chef de sapeurs-pompiers professionnels du service départemental d’incendie et de secours de l’Hérault, exerce ses fonctions au centre de secours principal d’Agde (Hérault). Le 27 avril 2021, il a refusé d’effectuer un test antigénique de dépistage au virus « SARS-CoV-2 » dans le cadre d’un contrôle mis en place au sein du centre de secours principal d’Agde depuis le 23 avril 2021. Par un courrier du 3 mai 2021, le président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours de l’Hérault l’a informé de l’ouverture d’une procédure disciplinaire à son encontre, des faits lui étant reprochés, l’a invité à consulter son dossier individuel et l’a convoqué à un entretien, lequel s’est déroulé le 27 mai 2021. Puis, par un arrêté du 24 juin 2021, le président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours lui a infligé un avertissement. M. D... a formé un recours gracieux contre cet arrêté par un courrier du 25 août 2021, dans lequel il a également contesté la note de service du 15 juin 2021 établissant le tableau d’avancement au grade d’adjudant de sapeur-pompier professionnel au titre de l’année 2021. Par une décision du 27 octobre 2021, le président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours a rejeté ce recours gracieux. M. D... relève appel du jugement du 23 février 2024 par lequel la magistrate désignée par le président du tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 24 juin 2021, de la note de service du 15 juin 2021 et de la décision du 27 octobre 2021 portant rejet de son recours gracieux.

Sur la régularité du jugement :

2. En premier lieu, aux termes de l’article R. 741-7 du code de justice administrative : « Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience. »

3. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement contesté a été signée par la magistrate désignée par le président du tribunal administratif de Montpellier et par la greffière d’audience. Par suite, le moyen soulevé tiré du caractère irrégulier du jugement contesté, faute de signatures de la minute, manque en fait et ne peut donc qu’être écarté.

4. En deuxième lieu, il appartient au juge d’appel non d’apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels les juges de première instance se sont prononcés sur les moyens qui leur étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. Dès lors, M. D... ne peut utilement soutenir, pour contester la régularité du jugement attaqué, que la première juge a entaché sa décision d’une erreur manifeste d’appréciation ou qu’elle a méconnu les articles L. 240-1 et L. 243-4 du code des relations entre le public et l’administration.

5. En troisième lieu, aux termes de l’article R. 222-13 du code de justice administrative, dans sa rédaction applicable au présent litige : « Le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il désigne à cette fin et ayant atteint au moins le grade de premier conseiller ou ayant une ancienneté minimale de deux ans statue en audience publique et après audition du rapporteur public, sous réserve de l'application de l'article R. 732-1-1 : / 1° Sur les litiges relatifs aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l'aide ou de l'action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d'emploi, mentionnés à l'article R. 772-5 ; / 2° Sur les litiges relatifs à la notation ou à l'évaluation professionnelle des fonctionnaires ou agents publics ainsi qu'aux sanctions disciplinaires prononcées à leur encontre qui ne requièrent pas l'intervention d'un organe disciplinaire collégial ; / 3° Sur les litiges en matière de pensions de retraite des agents public ; / 4° Sur les litiges en matière de consultation et de communication de documents administratifs ou d'archives publiques ; / 5° Sur les litiges relatifs aux impôts locaux et à la contribution à l'audiovisuel public, à l'exception des litiges relatifs à la contribution économique territoriale ; / 6° Sur les litiges relatifs aux refus de concours de la force publique pour exécuter une décision de justice ; / 7° Sur les requêtes contestant les décisions prises en matière fiscale sur des demandes de remise gracieuse ; / 8° Sur les litiges relatifs aux bâtiments menaçant ruine ou aux immeubles insalubres ; / 9° Sur les litiges relatifs au permis de conduire ; / 10° Sauf en matière de contrat de la commande publique sur toute action indemnitaire ne relevant pas des dispositions précédentes, lorsque le montant des indemnités demandées n'excède pas le montant déterminé par les articles R. 222-14 et R. 222-15 ; / 11° Sur les litiges relatifs à la désignation des électeurs sénatoriaux mentionnés à l’article L. 292 du code électoral. ».

 

6. Dans sa demande formée devant le tribunal administratif de Montpellier, M. D... a demandé l’annulation de l’arrêté du 24 juin 2021 par lequel le président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours de l’Hérault lui a infligé un avertissement, de la note de service du 15 juin 2021 établissant le tableau d’avancement au grade d’adjudant de sapeur-pompier professionnel au titre de l’année 2021 et de la décision du 27 octobre 2021 portant rejet de son recours gracieux. Si les conclusions de sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 24 juin 2021 lui infligeant un avertissement relèvent du 2° de l’article R. 222-13 du code de justice administrative, en revanche, celles tendant à l’annulation de la note de service du 15 juin 2021 portant tableau d’avancement ne relèvent d’aucun des cas énumérés par les dispositions de cet article. Par suite, la magistrate désignée par le président du tribunal administratif de Montpellier n’était pas compétente pour statuer sur la demande de M. D... tendant à l’annulation de cette note de service du 15 juin 2021 et sur la décision du 27 octobre 2021 portant rejet de son recours gracieux, en tant que cette décision porte sur la note de service du 15 juin 2021. Ainsi, le jugement attaqué est irrégulier et doit être annulé dans cette mesure.

7. Il y a lieu pour la cour d’évoquer et de statuer immédiatement sur les conclusions de M. D... tendant à l’annulation de la note de service du 15 juin 2021 établissant le tableau d’avancement au grade d’adjudant de sapeur-pompier professionnel au titre de l’année 2021, ainsi qu’à l’annulation de la décision du 27 octobre 2021 portant rejet de son recours gracieux, en tant seulement que cette dernière décision porte sur la note de service du 15 juin 2021, et de statuer par la voie de l’effet dévolutif de l’appel sur le surplus des conclusions de sa requête.

Sur l’arrêté du 24 juin 2021 infligeant à M. D... un avertissement :

8. Aux termes de l’article 89 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, alors en vigueur : « Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes : / Premier groupe : l'avertissement ; le blâme ; l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours ; / (…) ».

9. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

10. Par ailleurs, aux termes de l’article 26-1 de l’arrêté du 10 juillet 2020 prescrivant les mesures d’organisation et de fonctionnement du système de santé nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, alors en vigueur : « I. - Les dispositifs médicaux de diagnostic in vitro de détection antigénique du virus SARS-CoV-2 sur prélèvement nasopharyngé utilisés par les laboratoires de biologie médicale mentionnés à l'article L. 6212-1 du code de la santé publique et par les professionnels de santé mentionnés au II du présent article doivent disposer d'un marquage CE et satisfaire aux critères édictés par la Haute Autorité de santé. (…) / II. -A titre exceptionnel et dans l'intérêt de la protection de la santé, sans préjudice des dispositions de l'article L. 6211-3 du code de la santé publique, des tests rapides d'orientation diagnostique antigéniques nasopharyngés pour la détection du SARS-Cov 2 peuvent être réalisés dans le cadre de l'un ou l'autre des régimes suivants : / (…) / 2° Soit, en période de circulation active du virus, dans le cadre d'opérations de dépistage collectif organisées au sein de populations ciblées, de cluster ou de suspicion de cluster, ou de tests à large échelle à visée épidémiologique sur un territoire déterminé. Ces opérations peuvent être organisées notamment par un employeur public ou privé, par un établissement d'enseignement ou par une collectivité territoriale. Elles font l'objet d'une déclaration préalable au représentant de l'Etat dans le département. (…) ».

11. Si les dispositions précitées de l’article 26-1 de l’arrêté du 10 juillet 2020 ont instauré la possibilité pour les employeurs publics d’organiser, à titre exceptionnel, des opérations de dépistage collectif à l’aide de tests rapides d'orientation diagnostique antigéniques nasopharyngés pour la détection du virus « SARS-Cov 2 », ces campagnes de tests reposent uniquement sur la base du volontariat et ne sauraient être regardées comme instituant une obligation pour les agents de s’y soumettre. Ainsi, le refus d’un agent de se soumettre à un tel test ne peut légalement donner lieu à une sanction disciplinaire.

12. En l’espèce, il ressort des termes de l’arrêté du 24 juin 2021 que pour infliger à M. D... un avertissement, le président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours de l’Hérault s’est fondé sur la circonstance selon laquelle le 27 avril 2021, avant de prendre sa garde, l’intéressé a refusé d’effectuer un test rapide d'orientation diagnostique antigénique nasopharyngé pour la détection du virus « SARS-Cov 2 », alors qu’un tel protocole avait été mis en place au sein du centre de secours principal d’Agde à compter du 23 avril 2021 et pour une durée de sept jours. Toutefois, eu égard à ce qui a été dit au point précédent, ce refus n’est pas constitutif d’une faute de nature à justifier une sanction disciplinaire, ainsi que le soutient M. D.... Par suite, l’arrêté en litige est entaché d’une erreur d’appréciation.

13. Il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens dirigés contre cette décision, que M. D... est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, la magistrate désignée par le président du tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 24 juin 2021 par lequel le président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours de l’Hérault lui a infligé un avertissement, ainsi qu’à l’annulation de la décision du 27 octobre 2021 portant rejet de son recours gracieux, en tant seulement qu’elle porte sur l’arrêté du 24 juin 2021.

Sur la note de service du 15 juin 2021 :

14. En premier lieu, aux termes de l’article L. 1424-32 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable au présent litige : « Chaque service départemental d'incendie et de secours est placé sous l'autorité d'un directeur assisté d'un directeur départemental adjoint. (…) ». Aux termes de l’article L. 1424-33 du même code, également dans sa version applicable en l’espèce : « Le directeur départemental des services d’incendie et de secours est placé sous l’autorité (…) du président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours pour la gestion administrative et financière de l’établissement. / (…) / Le président du conseil d’administration peut accorder une délégation de signature au directeur départemental (…) ».

15. En l’espèce, par un arrêté n°3894 du 3 juillet 2020, régulièrement publié au recueil des actes administratifs du service départemental d’incendie et de secours de l’Hérault du 26 novembre 2020, le président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours de l’Hérault a donné à M. A... C..., directeur départemental des services d’incendie et de secours de l’Hérault, délégation à l’effet de signer l’ensemble des actes d’administration et de gestion relatifs à la carrière des agents, notamment concernant leur avancement de carrière. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de la note de service du 15 juin 2021 établissant le tableau d’avancement au grade d’adjudant de sapeur-pompier professionnel doit être écarté.

16. En second lieu, M. D... soutient que le tableau d’avancement en litige, sur lequel son nom ne figure pas, constitue une sanction disciplinaire déguisée et a été pris à l’issue d’une procédure irrégulière, en l’absence de respect de la procédure disciplinaire. Toutefois, en se bornant à produire plusieurs projets de tableaux d’avancement à ce grade, qui mentionnent eux-mêmes qu’il s’agit de documents de travail préparatoires, sans établir ni même alléguer que les mérites des agents inscrits sur le tableau d’avancement étaient inférieurs aux siens, M. D... n’établit pas que son absence d’inscription sur ce tableau d’avancement résulterait de son seul refus de se soumettre au test nasopharyngé intervenu le 27 avril 2021. Par suite, les moyens tirés de l’existence d’une sanction disciplinaire déguisée et du non-respect de la procédure disciplinaire doivent être écartés.

17. Il résulte de ce qui a été dit aux points 14 à 16 du présent arrêt, et sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée par le service départemental d’incendie et de secours de l’Hérault, que les conclusions de M. D... tendant à l’annulation de la note de service du 15 juin 2021 doivent être rejetées, ainsi que celles dirigées contre la décision du 27 octobre 2021 portant rejet de son recours gracieux, en tant qu’il porte sur la note de service du 15 juin 2021.

Sur les conclusions à fin d’injonction sous astreinte :

18. Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. / La juridiction peut également prescrire d’office cette mesure ». Aux termes de l’article L. 911-2 du même code : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. / La juridiction peut également prescrire d’office l’intervention de cette nouvelle décision ».

19. Eu égard au motif retenu d’annulation de l’arrêté du 24 juin 2021 infligeant à M. D... un avertissement, l’exécution du présent arrêt n’implique aucune mesure d’exécution et en particulier pas qu’il soit enjoint au service départemental d’incendie et de secours de l’Hérault de procéder à la publication du présent arrêt dans ses locaux. Par suite, les conclusions à fin d’injonction sous astreinte présentées par M. D... doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

20. D’une part, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge du service départemental d’incendie et de secours de l’Hérault une somme de 1 500 euros à verser à M. D... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

21. D’autre part, dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par le service départemental d’incendie et de secours de l’Hérault sur le fondement des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : Le jugement n° 2106855 de la magistrate désignée par le président du tribunal administratif de Montpellier du 23 février 2024 est annulé.

Article 2 : L’arrêté du président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours de l’Hérault du 24 juin 2021 infligeant un avertissement à M. D... est annulé, ainsi que la décision du 27 octobre 2021 en tant qu’elle rejette le recours gracieux formé par M. D... contre cet arrêté.

Article 3 : Le service départemental d’incendie et de secours de l’Hérault versera à M. D... la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : La demande présentée par M. D... devant le tribunal administratif de Montpellier tendant à l’annulation de la note de service du 15 juin 2021 établissant le tableau d’avancement au grade d’adjudant de sapeur-pompier professionnel au titre de l’année 2021, ainsi qu’à l’annulation de la décision du 27 octobre 2021 en tant qu’elle rejette le recours gracieux formé par M. D... contre cette note de service et le surplus des conclusions de sa requête d’appel sont rejetés.

Article 5 : Les conclusions présentées par le service départemental d’incendie et de secours de l’Hérault au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... D... et au service départemental d’incendie et de secours de l’Hérault.

Délibéré après l'audience du 23 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Massin, président,

Mme Teuly-Desportes, présidente-assesseure,

Mme Bentolila, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 octobre 2025.

La rapporteure,

H. Bentolila

Le président,

O. Massin

La greffière,

M-M. Maillat

La République mande et ordonne au préfet de l’Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.