Cour administrative d'appel de Toulouse — Décision N° CAA31-24TL03127

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B A a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la délibération du 18 novembre 2019 par laquelle le conseil municipal de Blauvac (Vaucluse) a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune et en particulier les articles A.T1.1 et A.T1.2 du règlement applicable au secteur agricole " At ".

Par un jugement n° 2000504 du 9 mars 2021, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande et mis à sa charge la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour avant cassation :

Par une requête, enregistrée le 12 mai 2021 sous le n° 21MA01822 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille et ensuite sous le n° 21TL01822 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, et trois mémoires complémentaires, enregistrés le 5 octobre 2021 et les 21 juillet et 5 septembre 2022, M. A, représenté par Me Ladouce, a demandé à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 9 mars 2021 du tribunal administratif de Nîmes ;

2°) d'annuler la délibération du conseil municipal de Blauvac du 18 novembre 2019 et notamment les articles A.T1.1 et A.T1.2 du règlement applicable au secteur agricole " At " ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Blauvac une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutenait que :

- le tribunal administratif de Nîmes a méconnu les règles relatives à la charge de la preuve en considérant qu'il lui incombait d'apporter la preuve des irrégularités de forme et de procédure qu'il invoquait à l'encontre de la délibération en litige ;

- le plan local d'urbanisme a créé un secteur de taille et de capacité d'accueil limitées " At " sur une partie de son camping, mais entrave le développement de son activité en réduisant la superficie de ce secteur à 1,26 hectare, en y limitant le nombre d'emplacements à quinze et en y interdisant les résidences mobiles de loisirs et les habitations légères de loisirs ;

- les dispositions ainsi retenues pour le secteur " At " procèdent d'une erreur de fait et d'une méconnaissance des principes de sécurité juridique, de transparence administrative et de confiance légitime, dès lors que les services de l'État ne se sont pas déplacés sur le site ;

- le rapport de présentation du plan local d'urbanisme n'expose pas les raisons ayant présidé à l'instauration des limitations et interdictions litigieuses et il ne lui a pas été demandé de produire des éléments complémentaires sur son projet ;

- les règles applicables au secteur " At " sont illégales dès lors, d'une part, que la réglementation en vigueur et les autorisations dont il dispose lui permettraient de mettre en place des résidences mobiles de loisirs et des habitations légères au sein de son camping, d'autre part, que les craintes de la commune ne sont pas fondées puisqu'il ne s'agirait pas d'un habitat permanent ;

- les règles en cause entravent l'activité économique de son camping ainsi que l'activité touristique dans la région et portent atteinte aux principes de la liberté d'entreprendre et de la liberté du commerce et de l'industrie et la commune ne pouvait pas valablement édicter de telles limitations au seul motif que son projet ne serait pas suffisamment précis.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 23 juin et 3 août 2022, la commune de Blauvac, représentée par Me Coque, a conclu au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de M. A en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutenait que :

- à titre principal, la requête est irrecevable, dès lors qu'elle constitue la reprise pure et simple de la demande de première instance ;

- à titre subsidiaire, aucun des moyens soulevés par M. A n'est fondé.

Par un arrêt n° 21TL01822 du 15 juin 2023, la cour administrative d'appel de Toulouse a annulé la délibération du conseil municipal de Blauvac du 18 novembre 2019 en tant, d'une part, que le secteur de taille et de capacité d'accueil limitées " At " n'inclut pas la partie est du camping existant et, d'autre part, que les articles A.T1.1 et A.T1.2 du règlement du plan local d'urbanisme interdisent l'installation des résidences mobiles de loisirs et habitations légères de loisirs au sein de ce secteur et réformé le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 9 mars 2021 en ce qu'il avait de contraire.

Procédure devant le Conseil d'État

Par une décision n° 482952 du 12 décembre 2024, le Conseil d'État statuant au contentieux a, saisi d'un pourvoi présenté par la commune de Blauvac, annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Toulouse du 15 juin 2023 et a renvoyé l'affaire devant la même cour.

Procédure devant la cour après cassation :

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 janvier 2025, la commune de Blauvac, représentée par Me Coque, persiste dans ses écritures et ramène ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative à la somme de 3 000 euros.

Par une ordonnance du 2 juin 2025, la clôture de l'instruction a été fixée au 20 juin 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code du tourisme ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Lafon,

- et les conclusions de Mme Restino, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M. A, qui réside dans le hameau de Saint-Estève sur le territoire de la commune de Blauvac, y exploite un camping dénommé " Camping de l'Aube ", dont l'installation a été autorisée, en tant qu'aire naturelle de camping, par un permis d'aménager accordé le 30 mai 2012, pour une superficie de 1,94 hectare et pour une capacité de quinze emplacements. Par une délibération du 18 novembre 2019, le conseil municipal de cette commune a approuvé son plan local d'urbanisme. Il institue, au sein de la zone agricole bordant le hameau de Saint-Estève, un secteur de taille et de capacité d'accueil limitées " At ", d'une superficie de 1,26 hectare, incluant la partie ouest du terrain sur lequel se trouvent les quinze emplacements de l'aire naturelle de camping que M. A exploite. Les articles A.T1.1 et A.T1.2 du règlement de ce plan local d'urbanisme, qui définissent les règles applicables à ce secteur de taille et de capacité d'accueil limitées, y autorisent les terrains de camping comportant des emplacements de tentes, de caravanes et d'autocaravanes, tels que ceux exploités par M. A, mais y interdisent les résidences mobiles et les habitations légères de loisirs. Ce dernier fait appel du jugement du 9 mars 2021 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 18 novembre 2019, en particulier des articles A.T1.1 et A.T1.2 du règlement applicable au secteur agricole " At ". Par un arrêt du 15 juin 2023, la cour administrative d'appel de Toulouse a annulé cette délibération en tant, d'une part, que ce secteur n'inclut pas la partie est du camping existant, d'autre part, que les articles A.T1.1 et A.T1.2 interdisent l'installation des résidences mobiles de loisirs et habitations légères de loisirs au sein du secteur et réformé en conséquence le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 9 mars 2021. Par une décision n° 482952 du 12 décembre 2024, le Conseil d'État statuant au contentieux a, saisi d'un pourvoi présenté par la commune de Blauvac, annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire devant la cour.

Sur la régularité du jugement :

2. M. A ne peut utilement se prévaloir, pour contester la régularité du jugement attaqué, de ce que les premiers juges auraient entaché leur jugement d'une erreur dans la dévolution de la charge de la preuve des irrégularités de forme et de procédure invoquées à l'encontre de la délibération du 18 novembre 2019.

Sur le bien-fondé du jugement :

3. En premier lieu, les moyens tirés de l'irrégularité de la procédure de concertation préalable, de la méconnaissance des règles de publicité et des règles régissant l'enquête publique, ainsi que des prétendus vices de forme entachant la délibération en litige ne sont pas assortis des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / () / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques () ".

5. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme de la commune de Blauvac fait notamment référence à l'inscription de deux secteurs de taille et de capacité limitées pour tenir compte d'occupations existantes, dont les quinze emplacements du " Camping de l'Aube ", correspondant au secteur At sur 1,26 hectare, soit 0,06 % du territoire. À ce titre, il comporte un plan et une vue aérienne du site et précise que, pour conforter cette activité, sont autorisés en secteur At les emplacements de tentes, de caravanes et camping-cars, ainsi qu'un équipement collectif nécessaire au camping, d'une superficie maximale au sol de 100 mètres carrés et d'une surface de plancher maximale de 100 mètres carrés, et une piscine d'une surface maximale au sol de 80 mètres carrés, mais que sont interdits les mobil-homes, habitations légères de loisirs et autres cabanes. Il mentionne enfin les raisons pour lesquelles il n'a pas été jugé possible d'inscrire un secteur de taille et de capacité limitées " plus ambitieux ", sans exclure toutefois l'éventualité d'une évolution, à cet égard, lors d'une révision allégée du plan local d'urbanisme, dans l'hypothèse où le projet de l'exploitant serait précisé, s'agissant notamment de sa viabilité et de la garantie de l'absence de création de logements. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation, sur ce point, du rapport de présentation doit être écarté.

6. En troisième lieu, aucun principe, y compris les principes de sécurité juridique et de confiance légitime, ainsi que le prétendu " principe de transparence administrative ", n'exigeait que la délimitation du secteur de taille et de capacité d'accueil limitées " At " fût précédée d'une visite sur les lieux par les services de l'État. Par ailleurs, M. A ne peut utilement se prévaloir de l'existence d'une erreur de fait tirée de ce que cette délimitation serait intervenue à la suite d'une telle visite, dès lors que l'existence de celle-ci, qui n'est d'ailleurs exigée par aucun texte, ne figure pas parmi les motifs de la délibération contestée.

7. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme, le règlement du plan local d'urbanisme " fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". L'article L. 151-13 du même code dispose que : " Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : / 1° Des constructions ; / () / 3° Des résidences démontables constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs. / Il précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions, permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. / Il fixe les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que les conditions relatives à l'hygiène et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou les résidences mobiles doivent satisfaire. / Ces secteurs sont délimités après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. / Leur caractère exceptionnel s'apprécie, entre autres critères, en fonction des caractéristiques du territoire, du type d'urbanisation du secteur, de la distance entre les constructions ou de la desserte par les réseaux ou par les équipements collectifs ".

8. D'une part, M. A ne conteste pas le bien-fondé de l'insertion du terrain de camping qu'il exploite dans une zone agricole. Une telle zone correspond, en vertu de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme, à un secteur à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. L'article R. 151-23 du même code prévoit, par ailleurs, que ne peuvent être autorisées, dans un telle zone, que " 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci ". Enfin, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme que la création d'un secteur de taille et de capacité d'accueil limitées au sein d'un espace naturel ou agricole présente un caractère exceptionnel.

9. D'autre part, M. A soutient que l'intégration, dans le secteur de taille et de capacité d'accueil limitées " At " que la commune de Blauvac a créé, d'une partie seulement du camping et l'interdiction de l'installation de résidence mobiles et d'habitations légères de loisirs portent atteinte à la liberté d'entreprendre et à la liberté du commerce et de l'industrie, dès lors qu'elles rendent impossible le maintien et le développement de son activité. Toutefois, cette seule circonstance, qui n'est d'ailleurs pas étayée par l'appelant, ne saurait révéler, alors notamment que ce secteur inclut l'ensemble de la partie aménagée de l'aire naturelle de camping, l'existence d'un motif exceptionnel justifiant son extension et l'exclusion des interdictions qui y sont applicables. Tel est le cas, alors même que le projet d'aménagement et de développement durables comporte un objectif de développement du tourisme vert, impliquant de conforter les deux campings existants dans la commune, et que le secteur de taille et de capacité d'accueil limitées créé jouxte le hameau de Saint-Estève, seul classé en zone urbaine par le plan local d'urbanisme en dehors du centre du village et dont le nord est identifié comme zone à urbaniser. Par suite, la commune de Blauvac n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en n'intégrant pas dans le secteur de taille et de capacité d'accueil limitées " At " l'intégralité du terrain sur lequel s'implante le camping exploité par M. A et en soumettant la partie de ce terrain incluse dans ce secteur à des règles s'opposant à l'installation de résidences mobiles et d'habitations légères de loisirs. Enfin, M. A ne peut utilement critiquer la limitation à quinze emplacements autorisés dans son camping, dès lors qu'elle ne procède pas du plan local d'urbanisme contesté, mais du permis d'aménager qui lui a été délivré le 30 mai 2012.

10. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune de Blauvac, que M. A n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande et mis à sa charge la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Sur les frais liés au litige :

11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Blauvac, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de quelque somme que ce soit sur leur fondement. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions au bénéfice de la commune de Blauvac.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Blauvac tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B A et à la commune de Blauvac.

Copie en sera adressée au préfet de Vaucluse.

Délibéré après l'audience du 3 juillet 2025, où siégeaient :

M. Rey-Bèthbéder, président,

M. Lafon, président-assesseur,

Mme Fougères, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 juillet 2025.

Le rapporteur,

N. Lafon

Le président,

É. Rey-Bèthbéder

Le greffier,

F. Kinach

La République mande et ordonne au préfet de Vaucluse en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.