Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-19BX00896

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le groupement d'intérêt public (GIP) Maison départementale des personnes handicapées (MDPH) de la Gironde a demandé au tribunal administratif de Bordeaux de condamner l'Etat à lui verser la somme de 880 461,36 euros, assortie des intérêts et de leur capitalisation, correspondant à des crédits non versés pour son fonctionnement au titre des années 2011 à 2017.

Par un jugement n° 1605457 du 20 décembre 2018, le tribunal administratif de Bordeaux a condamné l'Etat à verser à la MDPH la somme de 12 200 euros correspondant à une retenue opérée par l'Etat en 2013 au titre des frais d'établissement des cartes européennes de stationnement pour personnes handicapées et a rejeté le surplus de la demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 4 mars 2019 et 19 octobre 2020, la MDPH de la Gironde, représentée par le cabinet Ares (Selarl), demande à la cour :

1°) de réformer ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux en tant qu'il a limité l'indemnité allouée à 12 200 euros ;

2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 1 039 835 euros en réparation du préjudice qu'elle a subi du fait du non-versement des crédits de fonctionnement au titre des années 2011 à 2018, assortie des intérêts au taux légal ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est insuffisamment motivé et omet de se prononcer sur plusieurs moyens invoqués dans sa demande ;

- en mettant à sa disposition un nombre de personnels équivalents temps plein (ETP) inférieur au nombre prévu par la convention constitutive et ses annexes, l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité contractuelle ainsi que sa responsabilité quasi-délictuelle ; l'Etat méconnaît en effet le principe de loyauté en ne versant pas les contributions prévues dans les conventions annuelles qu'il a lui-même signées ;

- les compensations financières versées annuellement par l'Etat au titre des personnels ETP non mis à disposition sont insuffisantes ; les montants dus annuellement par l'Etat sont précisément chiffrés dans les conventions annuelles conclues pour les années 2011 à 2014 ; l'Etat a par ailleurs appliqué de manière erronée le principe de fongibilité asymétrique prévu par l'instruction ministérielle du 8 avril 2011 ;

- l'Etat a illégalement opéré des retenues au titre de l'élaboration des cartes européennes de stationnement ; celle effectuée au titre de l'année 2012, pour un montant de 20 000 euros, est tout aussi illégale que celle réalisée en 2013.

Par un mémoire en défense enregistré le 18 septembre 2020, le ministre des solidarités et de la santé conclut au rejet de la requête. Il demande par ailleurs, par la voie de l'appel incident, que le jugement soit réformé en ce qu'il l'a condamné à verser à la MDPH de la Gironde la somme de 12 200 euros.

Il soutient que :

- l'Etat n'a pas manqué à ses obligations contractuelles, sa responsabilité ne pouvant dès lors être engagée à ce titre ; il n'a pas davantage méconnu le principe de loyauté ;

- la compensation des 1,98 ETP de vacation médicale a été intégrée à la subvention de fonctionnement au titre du secteur du travail à partir de 2018 ; pour ce qui concerne les années antérieures, la dette a été apurée par le versement à la MDPH de la Gironde de la somme de 610 785 euros ;

- la MDPH de Gironde n'a subi aucun préjudice financier dès lors qu'elle n'établit pas, par les arguments dont elle se prévaut, que la compensation financière qui lui a été versée annuellement par l'Etat n'aurait pas permis de compenser l'absence de mise à disposition du nombre de personnels ETP.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- la loi n° 2011-901 du 28 juillet 2011 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B A,

- les conclusions de M. Axel Basset, rapporteur public,

- et les observations de Me Marie, représentant la maison départementale des personnes handicapées de la Gironde.

Considérant ce qui suit :

1. La maison départementale des personnes handicapées (MDPH) de la Gironde a été constituée sous la forme d'un groupement d'intérêt public, en application de l'article L. 146-3 du code de l'action sociale et des familles, par convention du 30 décembre 2005 conclue entre l'Etat, le département de la Gironde, l'assurance maladie du régime général, la caisse d'allocations familiales de Gironde et la Mutualité sociale agricole. Elle a réclamé à l'Etat, le 26 décembre 2016, l'indemnisation du préjudice qu'elle estimait avoir subi au titre des années 2011 à 2015, en raison du non-respect par ce dernier des engagements pris lors de la création de la structure ainsi qu'au cours des années litigieuses relativement aux moyens à lui allouer pour son fonctionnement. L'Etat lui ayant opposé un refus, la MDPH de la Gironde a saisi le tribunal administratif de Bordeaux d'un contentieux indemnitaire étendu aux années 2016 et 2017. Par un jugement du 20 décembre 2018, les premiers juges ont condamné l'Etat à lui verser la somme de 12 200 euros correspondant à une retenue opérée par l'Etat en 2013 au titre des frais d'établissement des cartes européennes de stationnement pour personnes handicapées et rejeté le surplus de sa demande. Par la présente requête, la MDPH de la Gironde relève appel de ce jugement en tant qu'il a limité la somme allouée au montant de 12 200 euros et porte sa demande indemnitaire de 880 641,36 euros à 1 039 835 euros incluant, en outre, l'indemnisation du préjudice subi au titre de l'année 2018. Par la voie de l'appel incident, l'Etat demande la réformation de ce jugement en tant qu'il l'a condamné à verser la somme de 12 200 euros.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés. ".

3. Pour rejeter les conclusions indemnitaires de la MDPH de la Gironde s'agissant des moyens alloués au titre des années 2011 à 2017, les premiers juges ont rappelé les engagements pris par l'Etat dans le cadre de la convention constitutive du groupement d'intérêt public et des conventions annuelles ultérieures, puis estimé que si l'Etat n'avait pas respecté ses engagements de mise à disposition de personnel, il avait néanmoins versé des contributions complémentaires chaque année. Après avoir constaté que les conventions annuelles énonçaient le montant d'une première contribution annuelle de l'Etat, puis le montant de la participation de l'Etat, ils ont ensuite considéré que ce dernier chiffrage ne pouvait être regardé comme un engagement de l'Etat qui n'est contractuellement tenu que de verser la première contribution et d'effectuer des versements supplémentaires sous réserve de la disponibilité de crédits. Ils en ont déduit que la MDPH de la Gironde ne pouvait se prévaloir d'aucune stipulation contractuelle ni d'aucune disposition législative ou réglementaire à l'appui de sa demande.

4. D'une part, en statuant ainsi, le tribunal a implicitement mais nécessairement examiné les deux faits générateurs invoqués par la MDPH pour engager la responsabilité de l'Etat, à savoir le manquement à une obligation contractuelle et la méconnaissance d'une disposition législative ou réglementaire. La MDPH de la Gironde n'est, par suite, pas fondée à soutenir que le jugement attaqué serait entaché d'une omission à statuer sur le moyen tiré de ce que la responsabilité de l'Etat serait engagée à raison d'une faute de nature contractuelle.

5. D'autre part, estimant que la responsabilité de l'Etat ne pouvait être engagée sur aucun des deux fondements allégués, les premiers juges n'étaient pas tenus de se prononcer sur l'évaluation des préjudices. Par suite, le jugement attaqué n'est pas insuffisamment motivé sur ce point.

Sur les conclusions indemnitaires présentées par la MDPH :

En ce qui concerne la responsabilité contractuelle :

6. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 146-4-2 du code de l'action sociale et des familles, créé par la loi du 28 juillet 2011 tendant à améliorer le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées et portant diverses dispositions relatives à la politique du handicap, et auparavant codifié à l'article L. 146-2 : " La convention constitutive du groupement précise notamment les modalités d'adhésion et de retrait des membres et la nature des concours qu'ils apportent. ". Aux termes de l'article R. 146-17 de ce code : " La convention constitutive comporte obligatoirement les stipulations suivantes : () 5° Nature et montant des concours des membres du groupement à son fonctionnement ; () / Les membres du groupement participent au fonctionnement de la maison départementale en mettant à sa disposition des moyens sous forme de contributions en nature, en personnels ou financières. ".

7. En application de ces dispositions, la convention constitutive de la MDPH de la Gironde précise que chaque membre s'engage à reconduire sa contribution, calculée sur la base d'un état des lieux des moyens affectés aux missions dévolues au GIP, durant toute l'année de fonctionnement du Groupement et que, s'agissant des personnels, les membres s'engagent à remplacer ceux n'exerçant plus au sein du GIP, sur la base des effectifs figurant en annexe. A cet égard, il résulte de l'instruction que l'Etat s'est engagé à mettre à la disposition de la MDPH 44,71 équivalents temps plein (ETP), dont 23,23 provenant de l'ancienne direction départementale des affaires sanitaires et sociales (DDASS) et 15,68 issus de la direction départementale du travail et de la formation professionnelle (DDTEFP).

8. Il résulte de l'instruction qu'en méconnaissance des stipulations contractuelles, l'Etat, qui se borne à faire valoir que la convention constitutive avait pour seul objet de récapituler les contributions, n'a pas mis à disposition de la MDPH le nombre d'ETP prévu par ladite convention. Il en résulte que la MDPH de la Gironde est fondée à soutenir que l'Etat, qui ne peut utilement se prévaloir à cet égard de ce qu'il a assuré une compensation financière des postes vacants, a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en ne respectant pas loyalement ses engagements contractuels en matière de mise à disposition de personnels.

9. La MDPH de la Gironde peut dès lors prétendre à la réparation des conséquences dommageables de cette faute sous réserve de justifier d'un préjudice direct et certain.

10. Il résulte de l'instruction que, faute de respecter ses engagements de mise à disposition de personnel, l'Etat a versé à la MDPH de la Gironde des contributions financières afin de compenser ces postes vacants. Pour valoriser ceux-ci, il a fait application de l'instruction ministérielle du 8 avril 2011 relative aux maisons départementales des personnes handicapées qui distingue deux situations, la première relative au départ d'un agent de son service d'origine et dans laquelle la valorisation tient compte de la catégorie dont relève l'agent, et la seconde, relative aux autres hypothèses de postes vacants, et notamment ceux qui n'ont pas été pourvus, dans laquelle la valorisation est calculée sur une base forfaitaire.

11. La MDPH de la Gironde soutient que les sommes versées sont insuffisantes, et notamment qu'elles ne correspondent pas au montant prévu par la convention signée annuellement entre l'Etat et elle. Toutefois, et d'une part, les modalités de valorisation des postes demeurés vacants ne sont pas envisagées par la convention constitutive du GIP qui prévoit seulement la mise à disposition de personnel. La MDPH ne peut utilement se prévaloir des règles de valorisation appliquées lors des années antérieures à 2011, au cours desquelles était applicable la circulaire ministérielle du 4 décembre 2006 abrogée par l'instruction du 8 avril 2011 précitée. D'autre part, il ressort des énonciations des conventions annuelles que l'Etat s'engageait à verser une première contribution qui, dans les faits, était calculée sur 80 % du montant versé l'année précédente, et une contribution complémentaire " sous réserve de délégation de crédits complémentaires ". Alors qu'il résulte de l'instruction que l'Etat a versé la totalité des contributions résultant de ces engagements, la MDPH n'établit pas que les contributions qui lui ont été versées auraient été insuffisantes pour lui permettre de pallier le non-respect par l'Etat de l'intégralité de ses engagements en matière de mise à disposition de personnels, pas plus qu'elle ne précise les coûts qu'elle aurait dû supporter directement, en sus des contributions ainsi versées, au titre des postes qui, prévus par la convention constitutive et son annexe, n'auraient été ni pourvus, ni compensés par l'Etat.

12. Il s'ensuit qu'en l'absence de préjudice direct et certain, la MDPH de la Gironde n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté ses conclusions indemnitaires relatives au non-respect par l'Etat de ses engagements contractuels en matière de mise à disposition de personnel. Par voie de conséquence, et sans qu'il soit besoin d'examiner la recevabilité de ses conclusions, elle n'est pas davantage fondée à demander, pour la première fois en appel, la réparation du préjudice allégué pour l'année 2018.

En ce qui concerne la retenue illégale :

13. Aux termes de l'article L. 241-3-2 du code de l'action sociale et des familles, alors en vigueur : " Toute personne () atteinte d'un handicap qui réduit de manière importante et durable sa capacité et son autonomie de déplacement à pied ou qui impose qu'elle soit accompagnée par une tierce personne dans ses déplacements, peut recevoir une carte de stationnement pour personnes handicapées. Cette carte est délivrée par le préfet conformément à l'avis du médecin chargé de l'instruction de la demande dans un délai de deux mois suivant la demande. () ". En application de l'article R. 241-16 de ce code, dans sa rédaction alors applicable, l'instruction d'une telle demande est menée par la maison départementale des personnes handicapées.

14. Il résulte de l'instruction que la MDPH de la Gironde a perçu de l'Etat, en application de l'article 11 de la convention de gestion conclue le 6 août 2008 entre la MDPH et la DDTEFP, une somme correspondant aux frais de fonctionnement de l'ancienne Commission technique d'orientation et de reclassement (Cotorep), chargée, jusqu'à la reprise de cette mission par la MDPH, de l'élaboration des cartes de stationnement pour personnes handicapées. A compter de l'année 2012, la MDPH de la Gironde a informé le préfet qu'elle cessait d'assumer cette mission pour le compte de l'Etat, au motif qu'elle opérait un redéploiement financier pour prendre à sa charge la mise à disposition d'un psychiatre. L'Etat a en conséquence réduit le montant de sa contribution au titre du secteur travail de 20 000 euros en 2012 et 12 200 euros en 2013.

15. Faute pour la MDPH d'assumer la prestation ainsi confiée, l'Etat était fondé à opérer une retenue sur la contribution versée au titre de l'ancienne DDTEFP. Il résulte toutefois d'un courrier du préfet de la Gironde, en date du 18 juillet 2013, que les dépenses de fonctionnement relative à l'achat des cartes, à l'élaboration, aux frais d'envoi et à l'archivage s'élèvent, pour chacune des deux années, à environ 12 500 euros.

16. Par suite, au titre de l'année 2012, la MDPH est seulement fondée à demander à ce que l'Etat soit condamné à lui verser la somme excédant le coût de cette prestation, soit un montant de 7 500 euros retenu indûment, et à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté ses conclusions dans cette mesure. Au titre de l'année 2013, l'Etat qui, par la voie de l'appel incident, demande la réformation du jugement en tant qu'il l'a condamné à verser la somme de 12 200 euros, est, pour sa part, fondé à soutenir que c'est à tort que les premiers juges l'ont condamné à verser à la MDPH de la Gironde une telle somme.

17. Il résulte de tout ce qui précède que la somme que l'Etat est condamné à verser à la MDPH de la Gironde au titre des frais d'établissement des cartes de stationnement pour personnes handicapées doit être ramenée au montant de 7 500 euros et que le jugement attaqué doit être réformé dans cette mesure.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la MDPH de la Gironde demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La somme de 12 200 euros que l'Etat a été condamné à verser à la MDPH de la Gironde par le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 20 décembre 2018 est ramenée à 7 500 euros.

Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 20 décembre 2018 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.

Article 3 : La requête de la MDPH de la Gironde et le surplus des conclusions du ministre des solidarités et de la santé sont rejetés.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la Maison départementale des personnes handicapées de la Gironde, au ministre des solidarités et de la santé et au préfet de la région Nouvelle-Aquitaine, préfet de la Gironde.

Délibéré après l'audience du 9 mai 2022 à laquelle siégeaient :

Mme Karine Butéri, présidente,

M. Olivier Cotte, premier conseiller,

Mme Caroline Gaillard, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 30 mai 2022.

Le rapporteur,

Olivier A

La présidente,

Karine Butéri

La greffière,

Catherine Jussy

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.