Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-19BX03496

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme C a demandé au tribunal administratif de La Réunion d'annuler les décisions n° 16-193 et 16-194 du 21 octobre 2016 portant attribution de régime indemnitaire, par lesquelles la préfète, administratrice supérieure des Terres australes et antarctiques françaises, a modifié son régime indemnitaire.

Par un jugement n° 1601298 du 24 juin 2019, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 3 septembre 2019, Mme C, représentée par Me Domitile, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de La Réunion du 24 juin 2019 ;

2°) d'annuler les décisions n° 16-193 et n°16-194 du 21 octobre 2016 de la préfète, administratrice supérieure des Terres australes et antarctiques françaises ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 300 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué est irrégulier, dès lors que le sens des conclusions du rapporteur public, renseigné l'avant-veille de l'audience, n'a pas été communiqué dans un délai raisonnable en méconnaissance de l'article R. 711-3 du code de justice administrative ; le tribunal a entaché son jugement d'erreur de droit en considérant qu'elle ne pouvait prétendre à la somme de 4 164 euros au titre du taux moyen d'objectifs ; le montant maximal auquel elle pouvait prétendre au titre de l'indemnité d'administration et de technicité est de 3 714,40 euros dès lors le montant de référence pour un agent de catégorie C en échelle 4 est de 464,30 euros et en retenant un coefficient multiplicateur de 8 conformément à l'article 4 du décret du 14 janvier 2002 et de l'annexe jointe à l'arrêté du 24 décembre 2012 ;

- les décisions contestées ont été prises à l'issue d'une procédure irrégulière, dès lors qu'elles n'ont pas été précédées de la mise en œuvre d'une procédure contradictoire, en méconnaissance de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- ces décisions, en tant qu'elles abrogent le bénéfice d'un avantage, auraient dû être motivées en application de l'article L. 211-1 du même code ;

- elles ont méconnu l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration, dès lors qu'elles ont procédé à l'abrogation plus de quatre mois après leur édiction de celles par lesquelles le bénéfice de la prime de rendement et de l'indemnité d'administration et de technicité lui ont été octroyées ;

- les décisions contestées sont entachées d'erreur de droit liée à la méconnaissance des dispositions de l'article 6 du décret du 20 mai 2014, dès lors qu'au titre de la première application du nouveau régime indemnitaire que ce décret instaure, elle aurait dû conserver le montant indemnitaire mensuel qu'elle percevait l'année précédente ; elle aurait dû continuer de percevoir, au titre de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise, la somme mensuelle de 583,97 euros qu'elle percevait au titre de la prime de rendement et de l'indemnité d'administration et de technicité ; l'administration ne justifie pas que le montant ainsi versé n'était pas conforme à la réglementation alors applicable ; son droit au maintien de son régime indemnitaire acquis par l'agent est corroboré par l'article 1.1 de la circulaire du 25 mai 2016 ;

- les décisions contestées sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation liée à la méconnaissance des dispositions de l'article 5 de l'arrêté du 20 mai 2014 et de l'article 1.3 de la circulaire du 25 mai 2016, dès lors qu'elle appartenait au groupe 1 et qu'à ce titre elle pouvait prétendre à un complément indemnitaire annuel d'un montant de 1 260 euros, eu égard aux responsabilités et aux fonctions qu'elle assume effectivement.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 janvier 2021, le ministre de l'Intérieur conclut au rejet de la requête de Mme C, en se référant expressément aux écritures de première instance de la préfète, administratrice supérieure des Terres australes et antarctiques françaises.

Il fait valoir que :

- la requête d'appel est irrecevable car tardive ;

- le jugement attaqué n'est pas irrégulier ;

- les autres moyens soulevés par Mme C ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée ;

- la loi n°91-647 du 10 juillet 1991 modifiée ;

- le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ;

- l'arrêté du 20 mai 2014 pris pour l'application aux corps d'adjoints administratifs des administrations de l'État des dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'Etat ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A B,

- et les conclusions de Mme Isabelle Le Bris, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Mme D C, adjointe administrative principale de 2ème classe, affectée par détachement à la direction des affaires administratives et financières des Terres australes et antarctiques françaises, a demandé l'annulation des décisions n° 16-193 et n° 16-194 du 21 octobre 2016 par lesquelles la préfète, administratrice supérieure des Terres australes et antarctiques françaises, a modifié son régime indemnitaire. Mme C relève appel du jugement du 24 juin 2019 par lequel le tribunal administratif de La Réunion a rejeté sa demande.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. L'article R. 711-3 du code de justice administrative dispose que : " Si le jugement de l'affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l'audience, le sens de ces conclusions sur l'affaire qui les concerne () ".

3. La communication aux parties du sens des conclusions, prévue par les dispositions précitées de l'article R. 711-3 du code de justice administrative, a pour objet de mettre les parties en mesure d'apprécier l'opportunité d'assister à l'audience publique, de préparer, le cas échéant, les observations orales qu'elles peuvent y présenter, après les conclusions du rapporteur public, à l'appui de leur argumentation écrite et d'envisager, si elles l'estiment utile, la production, après la séance publique, d'une note en délibéré. En conséquence, les parties ou leurs mandataires doivent être mis en mesure de connaître, dans un délai raisonnable avant l'audience, l'ensemble des éléments du dispositif de la décision que le rapporteur public compte proposer à la formation de jugement d'adopter, à l'exception de la réponse aux conclusions qui revêtent un caractère accessoire, notamment celles qui sont relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Cette exigence s'impose à peine d'irrégularité de la décision rendue sur les conclusions du rapporteur public.

4. En se bornant à alléguer qu'en renseignant 48 heures avant l'audience prévue le 29 mai 2019, soit le 27 mai 2019 à 15 heures 45, le sens des conclusions du rapporteur public, le jugement attaqué a été rendu au terme d'une procédure irrégulière, Mme C n'établit pas que le rapporteur public du tribunal administratif de La Réunion n'aurait pas informé les parties, dans un délai raisonnable avant l'audience, du sens de ses conclusions. Le moyen tiré de ce que le jugement aurait été rendu au terme d'une procédure irrégulière doit, par suite, être écarté.

5. Mme C soutient que les premiers juges auraient commis une erreur de droit en considérant qu'elle ne pouvait prétendre à la somme de 4 164 euros au titre du taux moyen d'objectifs (TMO). Toutefois, ce moyen se rattache au bien-fondé du jugement attaqué. Il est donc sans incidence sur sa régularité et doit être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne la légalité externe des décisions contestées :

6. Mme C soutient que les décisions n° 16-193 et 16-194 du 21 octobre 2016 contestées lui accordant de nouvelles indemnités compte tenu de l'entrée en vigueur du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP), issu du décret du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'Etat, auraient dû être adoptées à la suite d'une procédure contradictoire. Toutefois, l'appelante ne saurait utilement se prévaloir d'un défaut de procédure contradictoire dès lors que les dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration ne s'appliquent pas, ainsi que le précise l'article L. 121-2 de ce code, aux relations entre les autorités administratives et leurs agents.

7. Aux termes des dispositions de l'article 1er du décret du 20 mai 2014 précité : " Les fonctionnaires relevant de la loi du 11 janvier 1984 susvisée peuvent bénéficier, d'une part, d'une indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise et, d'autre part, d'un complément indemnitaire annuel lié à l'engagement professionnel et à la manière de servir, dans les conditions fixées par le présent décret. Des arrêtés du ministre chargé de la fonction publique, du ministre chargé du budget et, le cas échéant, du ministre intéressé fixent, après avis du comité technique compétent ou du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat, la liste des corps et emplois bénéficiant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise et, le cas échéant, du complément indemnitaire annuel mentionné à l'alinéa précédent. ".

8. Aux termes de l'article 6 de ce décret : " Lors de la première application des dispositions du présent décret, le montant indemnitaire mensuel perçu par l'agent au titre du ou des régimes indemnitaires liés aux fonctions exercées ou au grade détenu et, le cas échéant, aux résultats, à l'exception de tout versement à caractère exceptionnel, est conservé au titre de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise jusqu'à la date du prochain changement de fonctions de l'agent, sans préjudice du réexamen au vu de l'expérience acquise prévu au 2° de l'article 3. ".

9. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir () ".

10. Il résulte de l'arrêté du 20 mai 2014 qui rend applicable le décret du 20 mai 2014 aux adjoints administratifs du ministère de l'intérieur, que l'agent a droit, lors de la première application des dispositions du décret du 20 mai 2014, à un montant d'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise au minimum égal à celui du taux moyen d'objectifs perçu antérieurement, à l'exception de tout versement exceptionnel. En outre, si le montant d'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise ainsi déterminé est inférieur au montant socle défini par la circulaire du 5 décembre 2014 relative à la mise en œuvre du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel, pour chaque corps et groupe de fonctions, l'agent bénéficie du plus élevé de ces montants.

11. Le montant de l'indemnité d'administration et de technicité susceptible d'être versée aux agents concernés est affecté d'un coefficient multiplicateur compris entre 1 et 8. Contrairement à ce que Mme C soutient à nouveau en appel, d'une part, la décision contestée ne saurait être interprétée, au seul motif qu'elle fixe un montant de référence pour le calcul de l'indemnité d'administration et de technicité inférieur à celui dont elle invoque le bénéfice, comme accordant automatiquement aux agents un droit à indemnité d'administration et de technicité avec la fixation d'un coefficient multiplicateur maximal de 8, mais seulement comme ayant prévu que lorsqu'une décision individuelle attribue le bénéfice de l'indemnité d'administration et de technicité à un agent, le montant dont celui-ci pourra bénéficier ne peut être inférieur au montant moyen affecté du coefficient minimal. D'autre part, il ne ressort d'aucune des dispositions réglementaires fixant le régime indemnitaire des fonctionnaires de la fonction publique d'Etat ni d'aucun principe que les agents publics ont droit à ce qu'une prime leur soit attribuée ou maintenue à un taux déterminé.

12. En conséquence, et faute d'un droit pour Mme C à bénéficier automatiquement du coefficient multiplicateur maximal de 8 pour le calcul du montant de référence de l'indemnité d'administration et de technicité et de la réserve d'objectifs, la décision contestée n°16-193 du 21 octobre 2016, en tant qu'elle détermine le montant de référence du taux moyen d'objectifs auquel elle avait droit au titre de l'année 2015, à un montant de prime exceptionnel non reconductible permettant de régulariser sa situation eu égard aux montants effectivement perçus, la décision n'avait pas à être motivée.

13. Pour les mêmes motifs, la décision n°16-194 du 21 octobre 2016, en tant qu'elle fixe le montant attribué au titre du complément indemnitaire annuel, n'a pas à être motivée. En tout état de cause, cette décision est motivée par référence au groupe 2 de l'échelle de référence figurant à l'annexe 1 de la circulaire du 25 mai 2016 relative au régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel.

En ce qui concerne la légalité interne des décisions contestées :

14. Aux termes de l'article L. 240-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Au sens du présent titre, on entend par :1° Abrogation d'un acte : sa disparition juridique pour l'avenir ;/2° Retrait d'un acte : sa disparition juridique pour l'avenir comme pour le passé. ". L'article L. 242-1 de ce code prévoit que : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. ".

15. Il ressort des pièces du dossier que la décision individuelle n°2012-119 du 3 avril 2012 attribuant à Mme C une indemnité spéciale dite " prime de rendement " d'un montant de 471,13 euros versée mensuellement a créée des droits à son profit à compter du 1er janvier 2012. Cette décision, qui lui a alloué indûment une prime à laquelle elle n'était pas éligible compte tenu de son affectation en services déconcentrés, était entachée d'illégalité et ne pouvait être abrogée que dans le délai de quatre mois suivant son édiction. Il ressort également des pièces du dossier que, cette décision, bien qu'illégale, n'a pas été abrogée.

16. Toutefois, si Mme C soutient que les décisions contestées sont entachées d'illégalité au motif qu'en méconnaissance de l'article L. 242-1 précité elles ont abrogé, plus de quatre mois après qu'elle a été prise, la décision du 3 avril 2012 dont elle se prévaut, les décisions en litige ont en réalité seulement pour objet d'instaurer un nouveau régime indemnitaire, ayant vocation à se substituer au régime antérieur, lequel a ainsi disparu de l'ordonnancement juridique. Dans ces conditions, la simple application à Mme C des modalités de calcul des nouvelles indemnités instituées dans le cadre de la réforme du régime indemnitaire des fonctionnaires de l'Etat issue du décret précité du 20 mai 2014, à la suite de son entrée en vigueur au 1er janvier 2016, n'a pas pour objet l'abrogation d'une décision individuelle antérieure. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration est inopérant. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'une erreur entacherait ces modalités de calcul s'agissant du nouveau régime indemnitaire de Mme C.

17. Aux termes de l'article 2 du décret du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'Etat : " Le montant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise est fixé selon le niveau de responsabilité et d'expertise requis dans l'exercice des fonctions. Les fonctions occupées par les fonctionnaires d'un même corps ou statut d'emploi sont réparties au sein de différents groupes au regard des critères professionnels suivants : 1° Fonctions d'encadrement, de coordination, de pilotage ou de conception ; 2° Technicité, expertise, expérience ou qualification nécessaire à l'exercice des fonctions ; 3° Sujétions particulières ou degré d'exposition du poste au regard de son environnement professionnel. Le nombre de groupes de fonctions est fixé pour chaque corps ou statut d'emploi par arrêté du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget et, le cas échéant, du ministre intéressé. Ce même arrêté fixe les montants minimaux par grade et statut d'emplois, les montants maximaux afférents à chaque groupe de fonctions et les montants maximaux applicables aux agents logés par nécessité de service. Le versement de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise est mensuel ".

18. Il résulte des dispositions précitées que l'attribution individuelle de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise peut être modulée en fonction de l'expérience professionnelle acquise dans les fonctions, indépendamment de la manière de servir. En se bornant à se prévaloir de ce qu'elle a toujours donné satisfaction dans l'exercice de ses fonctions, et en produisant notamment l'appréciation générale de son entretien professionnel au titre de l'année 2015 qui indique que " les compétences [de Mme C] sont reconnues par sa hiérarchie ", toutefois, après plus de sept années passées sur le même poste de gestionnaire " paye ", Mme C n'établit pas que l'administration aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en lui attribuant, au titre de l'année 2015, un montant d'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise de 351,42 euros par mois.

19. L'arrêté du 20 mai 2014 pris par le ministre de l'intérieur pour l'application de ces dispositions aux corps d'adjoints administratifs des administrations de l'État prévoit leur classement en deux groupes. En vertu de son article 5, les montants maximaux, mentionnés à l'article 4 du décret du 20 mai 2014, du complément indemnitaire annuel lié à l'engagement professionnel et à la manière de servir sont, pour le groupe 1, de 1 260 euros, réservé aux fonctions spécifiques ou complexes, et pour le groupe 2, de 1 200 euros.

20. Mme C soutient qu'elle pouvait prétendre à un classement en groupe 1, correspondant à un complément indemnitaire annuel d'un montant de 1 260 euros, et non pas à un classement en groupe 2, dont le complément indemnitaire annuel est fixé à 1 200 euros, eu égard aux fonctions et aux responsabilités qui lui incombe en qualité de gestionnaire de la paye. Il ressort toutefois de sa fiche de poste, en qualité de gestionnaire " paye ", qu'elle avait pour missions de préparer la facturation, l'ordonnancement et le suivi des recettes, de collecter, centraliser et vérifier les données budgétaires et comptables, établir et suivre les tableaux de bord et de mandater les dépenses des directions et services. Ses fonctions n'impliquent néanmoins aucune fonction d'encadrement et n'induisent aucune sujétion particulière. Dans ces conditions, en prévoyant un complément indemnitaire annuel de 1 200 euros compte tenu du classement de l'intéressée dans le groupe 2, qui est inférieur au montant annuel maximal de 1 260 euros prévu pour le groupe 1 des agents de catégorie C de l'administration de l'Etat relevant du ministère de l'intérieur, en application de l'arrêté du 20 mai 2014, l'administration n'a pas entaché sa décision d'erreur manifeste d'appréciation. De même, la requérante n'est pas fondée à se prévaloir de la circulaire n°16-000511-I du 25 mai 2016, pour soutenir qu'elle appartient au groupe 1, laquelle est dépourvue de caractère impératif.

21. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que Mme C n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation des décisions n°16-193 et n°16-194 du 21 octobre 2016 de la préfète, administratrice supérieure des Terres australes et antarctiques françaises.

Sur les frais d'instance :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme dont Mme C demande le versement au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : La requête de Mme C est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D C et au ministre de l'intérieur. Copie en sera adressé à la préfète, administratrice supérieure des Terres australes et antarctiques françaises.

Délibéré après l'audience du 16 mai 2022 à laquelle siégeaient :

M. Didier Artus, président,

M. Frédéric Faïck, président-assesseur,

Mme Agnès Bourjol, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 7 juin 2022.

La rapporteure,

Agnès BLe président,

Didier ARTUS

Le greffier,

Anthony FERNANDEZ

La République mande et ordonne au ministre des Outre-mer en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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