Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-20BX00173

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A B a demandé au tribunal administratif de Pau de condamner l'Etat à lui verser une somme totale de 98 506 euros en réparation des préjudices causés par l'abattage illégal de son troupeau de bovins auquel il a été procédé entre le 17 mars et le 21 mai 2014.

Par un jugement n° 1700772 du 17 octobre 2019, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour administrative d'appel :

Par une requête enregistrée le 17 décembre 2019 au greffe du tribunal administratif de Pau, transmise à la cour par une ordonnance du 22 janvier 2020 et un mémoire enregistré le 1er décembre 2021 sous le n° 20BX00173, M. B, représenté par Me Claudio, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler le jugement n° 1700772 du tribunal administratif de Pau du 17 octobre 2019 ;

2°) de condamner l'Etat à lui verser une somme totale de 98 506 euros en réparation des préjudices matériel et moral causés par l'abattage illégal de son troupeau de bovins auquel il a été procédé entre le 17 mars et le 21 mai 2014, assortie des intérêts au taux légal ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement est irrégulier dès lors que l'existence d'une faute de la victime n'a jamais été évoquée dans les écritures et qu'elle ne se relève pas d'office ; en tout état de cause, le tribunal aurait dû inviter les parties à présenter leurs observations sur ce moyen soulevé d'office, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative ;

- l'Etat a commis une faute en raison de l'information erronée et partielle qui lui a été fournie par les services de la direction départementale de la protection des populations qui ne lui ont pas précisé que l'indemnisation qui lui serait versée à la suite de l'abattage total de son troupeau correspondrait uniquement à celle prévue en cas d'abattage diagnostique et non en cas d'abattage total pour infection avérée à la tuberculose ; l'abattage diagnostique ne pouvait être mis en œuvre dès lors qu'il implique celui d'un échantillon du troupeau uniquement et non de l'intégralité du cheptel ainsi que la recherche obligatoire de maladie ; l'administration, qui a ainsi procédé de façon injustifiée à l'abattage de la totalité de son troupeau, a agi selon une procédure irrégulière ; aucune faute de la victime ne saurait être retenue dès lors qu'il n'a eu d'autre choix que de se soumettre à la décision de l'administration et qu'il ignorait les modalités exactes de l'indemnisation qui lui serait proposée ;

- à raison des fautes commises par l'Etat, il a subi un préjudice matériel s'élevant à la somme de 78 506 euros correspondant, d'une part, à la différence entre l'indemnisation qui lui a été versée forfaitairement selon les modalités prévues par l'arrêté du 17 juin 2009 et celle à laquelle il aurait pu prétendre dans le cadre d'une procédure d'abattage total pour infection avérée, selon les modalités prévues par l'arrêté du 30 mars 2001, d'autre part, à la perte d'exploitation subie entre l'abattage du cheptel et la réintroduction d'un nouveau troupeau en production ;

- il a également subi un préjudice moral qui sera justement indemnisé en lui allouant une somme de 20 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 octobre 2021, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation conclut au rejet de la requête en faisant valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Vu :

- le code rural et de la pêche maritime ;

- l'arrêté du 30 mars 2001 fixant les modalités de l'estimation des animaux abattus et des denrées et produits détruits sur ordre de l'administration ;

- l'arrêté du 15 septembre 2003 fixant les mesures techniques et administratives relatives à la prophylaxie collective et à la police sanitaire de la tuberculose des bovinés et des caprins ;

- l'arrêté du 17 juin 2009 fixant les mesures financières relatives à la lutte contre la brucellose bovine et à la lutte contre la tuberculose bovine et caprine ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Michaël Kauffmann,

- et les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M. B, éleveur de vaches laitières sur la commune de Bardos, dans les Pyrénées-Atlantiques, a été contacté au cours du mois d'août 2013 par les services de la direction départementale de la protection des populations (DDPP) aux fins de contrôle tuberculinique sur son troupeau en raison d'un lien épidémiologique avec un autre cheptel atteint de tuberculose. Le cheptel du requérant a alors été déclaré susceptible d'être infecté de tuberculose et sa qualification " officiellement indemne de tuberculose " a été suspendue. Des opérations de dépistage ont ensuite été menées entre les mois d'août 2013 et février 2014 révélant, sur toute la période, certains tests positifs ou douteux. Au total, un abattage diagnostique de vingt bovins a été mis en place, sans que l'infection tuberculeuse ne puisse toutefois être mise en évidence. Toute suspicion de tuberculose ne pouvant être levée et dans l'objectif de ne pas faire perdurer cette situation dans laquelle le troupeau de M. B ne pouvait être ni reconnu indemne de tuberculose ni déclaré infecté, l'administration a proposé à l'intéressé de procéder à l'abattage de la totalité du reste de son troupeau, à savoir cent-vingt-trois bovins, ce qu'il acceptait. M. B a perçu, à raison de cet abattage, une indemnisation totale et forfaitaire de 189 812,98 euros prévue en cas d'abattage diagnostique pratiqué sur les animaux suspects de tuberculose. M. B relève appel du jugement du 17 octobre 2019 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser une somme totale de 98 506 euros en réparation des préjudices matériel et moral causés par l'abattage illégal de son troupeau.

Sur la régularité du jugement :

2. Aux termes de l'article R. 611-7 du code de justice administrative : " Lorsque la décision lui paraît susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office, le président de la formation de jugement ou le président de la chambre chargée de l'instruction en informe les parties avant la séance de jugement et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu'y fasse obstacle la clôture éventuelle de l'instruction, présenter leurs observations sur le moyen communiqué. () ". Le juge administratif, saisi de conclusions mettant en jeu la responsabilité de la puissance publique, ne soulève pas d'office un moyen d'ordre public lorsqu'il constate au vu des pièces du dossier qu'une des conditions d'engagement de la responsabilité publique n'est pas remplie. En conséquence, il n'est pas tenu de procéder à la communication prescrite par les dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative.

3. Pour rejeter les conclusions indemnitaires de M. B, le tribunal administratif de Pau, après avoir relevé que l'intéressé avait donné son accord à l'abattage des cent-vingt-trois bovins restants de son cheptel, a considéré que la faute de la victime était ainsi de nature à exonérer totalement l'administration de sa responsabilité pour faute. Ce faisant, le tribunal n'a pas soulevé d'office un moyen de défense mais a seulement relevé, pour rejeter la demande, que M. B ne remplissait pas l'une des conditions d'engagement de la responsabilité de la puissance publique. Le requérant n'est, dès lors, fondé à soutenir ni que les premiers juges ont méconnu les limites de leur office en relevant ce moyen d'office ni qu'ils ont méconnu les dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative en omettant de le communiquer aux parties.

Sur le bien-fondé des conclusions indemnitaires :

4. D'une part, aux termes de l'article L. 221-2 du code rural et de la pêche maritime : " Des arrêtés conjoints du ministre chargé de l'agriculture et du ministre chargé de l'économie et des finances fixent les conditions d'indemnisation des propriétaires dont les animaux ont été abattus sur l'ordre de l'administration, ainsi que les conditions de la participation financière éventuelle de l'Etat aux autres frais obligatoirement entraînés par l'élimination des animaux. () ". Aux termes des dispositions de l'article 12 de l'arrêté du 15 septembre 2003 susvisé, en vigueur et dans sa rédaction applicable à la date du fait générateur : " Pour l'application du présent arrêté, les bovinés sont considérés comme : 1° Indemnes de tuberculose lorsqu'ils appartiennent à un troupeau officiellement indemne de tuberculose tel que défini à l'article 13 du présent arrêté ; 2° Suspects d'être infectés de tuberculose dans les cas suivants : a) Après constatation de lésions évocatrices de tuberculose à l'abattoir ou lors d'une autopsie ; b) Après constatation de lésions histologiques évocatrices de tuberculose par un laboratoire agréé ; c) Après constatation d'un résultat positif à une analyse par la méthode PCR réalisée par un laboratoire agréé ; d) Après constatation de réactions tuberculiniques non négatives et / ou de résultats non négatifs au test de dosage de l'interféron gamma lors d'une opération de prophylaxie ou lors d'un autre contrôle quelle que soit la circonstance qui l'ait motivé ; 3° Infectés de tuberculose dans les cas suivants : a) Après constatation de signes cliniques de tuberculose associés à une réaction positive à des tests à la tuberculine ; b) Après isolement et identification de Mycobacterium bovis ou Mycobacterium tuberculosis dans un laboratoire agréé ; c) Après observation sur le même animal d'une réaction positive à un test d'intradermotuberculination comparative associée à l'observation dans un laboratoire agréé de lésions histologiques évocatrices de tuberculose ; d) Après observation, sur le même animal, d'une analyse PCR positive associée à l'observation dans un laboratoire agréé de lésions histologiques évocatrices de tuberculose ; e) Après observation, sur le même animal, d'une analyse PCR positive associée à l'observation d'une réaction positive à un test d'intradermotuberculination simple ou comparative ; f) Après observation d'une analyse PCR positive sur un animal provenant d'un troupeau suspect d'être infecté au sens de l'article 21 ; 4° Contaminés de tuberculose lorsque, appartenant à un troupeau déclaré infecté de tuberculose, ils ne répondent pas aux critères définis au 3° ci-dessus. ". Aux termes de l'article 21 du même arrêté : " Pour l'application du présent chapitre, un troupeau de bovinés est déclaré : / () / 2° Suspect d'être infecté de tuberculose lorsqu'un boviné suspect de tuberculose au sens de l'article 12 y est détenu ou en provient ; () ". Aux termes de l'article 23 du même arrêté : " Les troupeaux suspects d'être infectés au sens de l'article 21 sont placés sous arrêté préfectoral de mise sous surveillance. Leur qualification est alors suspendue. / () / Lorsque les résultats d'intradermotuberculination et des analyses de laboratoire ne permettent pas d'infirmer la suspicion, le directeur départemental en charge de la protection des populations peut ordonner l'abattage diagnostique d'animaux suspects ainsi que l'autopsie d'animaux morts ou euthanasiés à des fins d'examen nécropsique et de diagnostic expérimental. / Un troupeau recouvre sa qualification si les résultats des contrôles par intradermotuberculination, des investigations épidémiologiques et des analyses de laboratoire prévus ci-dessus sont considérés comme favorables ; () ". Enfin, aux termes de l'article 26 du même arrêté : " Lorsque l'existence de la tuberculose est confirmée par les examens prévus aux articles précédents, le troupeau est placé sous arrêté préfectoral portant déclaration d'infection, qui prescrit l'application des mesures d'assainissement suivantes : / () / 5° Marquage ou repérage et abattage de tous les animaux du troupeau de bovinés reconnu infecté et, sur décision du directeur départemental en charge de la protection des populations, abattage des autres animaux d'espèces sensibles reconnus infectés détenus dans l'exploitation ; () ".

5. D'autre part, aux termes de l'article 7 de l'arrêté du 17 juin 2009 fixant les mesures financières relatives à la lutte contre la brucellose bovine et à la lutte contre la tuberculose bovine et caprine, dans sa rédaction applicable à la date du fait générateur : " Conformément à l'article L. 221-2 du code rural et de la pêche maritime et sous réserve des dispositions des articles 10 et 12 du présent arrêté, en cas d'abattage de bovinés sur ordre de l'administration en application de l'arrêté du 15 septembre 2003 susvisé ou de l'arrêté du 22 avril 2008 susvisé, les propriétaires des animaux abattus sont indemnisés. / 1° Pour les bovinés ayant fait l'objet d'un abattage diagnostique suite à un arrêté préfectoral de mise sous surveillance, l'indemnité est définie en fonction de la catégorie d'animaux et de leur éventuelle inscription au livre généalogique correspondant à leur race. Les montants sont établis de la façon suivante, et dans tous les cas, le montant de la valorisation bouchère des animaux abattus est déduit du montant d'indemnisation : a) Pour les bovins non inscrits au livre généalogique, le montant de l'indemnité versée au propriétaire est égal, par animal et en fonction de sa catégorie, à la valeur ci-dessous : -bovins de six semaines à 24 mois : 900 euros ; -bovins de plus de 24 mois : 1 900 euros ; b) Pour les bovins inscrits au livre généalogique, sur présentation des pièces justificatives à la direction départementale en charge de la protection des populations, le montant de l'indemnité versée au propriétaire est égal, par animal et en fonction de sa catégorie, à la valeur ci-dessous : -bovins de six semaines à 24 mois : 1 100 euros ; - bovins de plus de 24 mois : 2 200 euros ; / () / 2° Pour les bovinés abattus dans le cadre de l'assainissement d'un troupeau par abattage total ou partiel suite à un arrêté préfectoral portant déclaration d'infection, l'indemnisation du propriétaire est réalisée après estimation des animaux, dans les conditions définies par l'arrêté du 30 mars 2001 fixant les modalités de l'estimation des animaux abattus et des denrées et des produits détruits sur ordre de l'administration. ". Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 30 mars 2001 fixant les modalités de l'estimation des animaux abattus et des denrées et produits détruits sur ordre de l'administration, dans sa rédaction applicable à la date du fait générateur : " Lorsque () un troupeau fait l'objet d'un abattage total ou partiel sur ordre de l'administration dans le cadre des dispositions prises pour l'application de l'article L. 221-1 du code rural ; () les animaux abattus () faisant l'objet d'une indemnisation en application de l'article L. 221-2 du code rural sont estimés aux frais de l'administration par deux experts sur la base de la valeur de remplacement des animaux (). La valeur de remplacement inclut la valeur marchande objective de chaque animal considéré et les frais directement liés au renouvellement du cheptel selon les modalités définies à l'annexe I du présent arrêté (). Lorsqu'une valorisation en boucherie des animaux abattus est possible, le montant de cette valorisation est déduit du montant de l'estimation réalisée conformément au présent article. ".

6. Il résulte de l'instruction qu'en raison du lien épidémiologique établi par les services de la DDPP avec un autre cheptel atteint de tuberculose, des opérations de dépistage par tests allergiques d'intradermotuberculination comparative (IDC) ont été effectués à deux reprises à compter du mois d'août 2013 sur des bovins de plus de 24 mois du cheptel de M. B qui ont donné lieu, au total, à dix-neuf résultats positifs ou douteux. L'abattage diagnostique des animaux concernés a été ordonné sans, toutefois, qu'aucune lésion ni présence de la mycobactérie responsable de la tuberculose puisse être mise en évidence sur ces bovins lors de leur éviscération à l'abattoir, puis sur les prélèvements soumis à tests de laboratoire. De nouvelles opérations d'IDC réalisées en décembre 2013 ont mis évidence deux nouveaux animaux positifs et cinq animaux douteux et il a alors été décidé de mettre en œuvre une nouvelle méthode d'analyse, le dosage de l'interféron gamma. Sur les sept animaux non négatifs ainsi testés, un animal est ressorti positif à cette analyse et a été abattu en février 2014 à titre diagnostique, sans toutefois que l'infection tuberculeuse ne puisse davantage être mise en évidence en laboratoire. Ainsi, en application des dispositions précitées de l'article 23 de l'arrêté du 15 septembre 2003, seul un abattage diagnostique des animaux suspects pouvait être ordonné, jusqu'à ce que toute suspicion soit levée. Or, il résulte de l'instruction que l'abattage qui a été pratiqué, s'il a été présenté par l'administration comme constituant un abattage diagnostique, a en réalité porté, entre les mois de mars et mai 2014, sur la totalité du reste du troupeau et non sur les seuls bovins suspects et n'a pas donné lieu à une analyse en laboratoire post-mortem, alors qu'une telle modalité d'abattage, s'apparentant à une mesure prévue par l'article 26 dudit arrêté lorsque l'existence de la tuberculose est confirmée, n'était pas, à ce stade, nécessaire sur un plan sanitaire. Dès lors, M. B est fondé à soutenir que cet agissement, qui a en outre conduit à l'engagement injustifié des deniers publics, est constitutif d'une faute, susceptible d'engager sa responsabilité.

7. Toutefois, ainsi que l'ont relevé à bon droit les premiers juges, il résulte de l'instruction que l'abattage des cent-vingt-trois bovins restants a été mis en œuvre par l'administration en plein accord avec M. B et sans qu'il y soit contraint, afin de lui éviter l'aggravation d'importantes difficultés financières résultant du maintien de son élevage sous le statut de suspicion de tuberculose et des restrictions légalement prévues pour les troupeaux placés sous un tel statut, notamment en matière de commercialisation du lait et des produits laitiers. Si le requérant soutient qu'un tel accord était subordonné à une indemnisation selon les modalités prévues par l'article 1er de l'arrêté du 30 mars 2001 en cas d'abattage des troupeaux reconnus infectés et non selon celles, forfaitaires, de l'article 7 de l'arrêté du 17 juin 2009 en cas d'abattage diagnostique, il n'en justifie aucunement alors, d'une part, que les courriers préfectoraux des 8 et 9 juillet 2014 qu'il produit mentionnent tous deux un abattage diagnostique et, d'autre part, qu'il n'avait aucun droit à une indemnisation selon les modalités prévues par l'arrêté du 30 mars 2001 dès lors que son troupeau n'a pas été déclaré infecté. L'intéressé n'établit pas davantage que l'administration lui aurait fourni des informations erronées quant aux modalités de l'indemnisation qui lui serait proposée ou aurait formulé des promesses non tenues. Au demeurant, l'appelant échoue à démontrer qu'une indemnisation selon les modalités prévues par l'arrêté du 30 mars 2001 lui aurait été plus favorable, en se bornant à produire deux estimations établies à partir du postulat erroné selon lequel le montant forfaitaire mentionné à l'article 7 de l'arrêté du 17 juin 2009 ne correspondrait qu'à la seule valeur objective des animaux et non à leur valeur de remplacement. Dès lors, ainsi que le fait valoir le ministre, l'accord donné, en toute connaissance de cause, par M. B à l'abattage de ses cent-vingt-trois bovins entre les mois de mars et mai 2014 constitue un fait de la victime de nature à exonérer totalement l'administration de sa responsabilité.

8. Il résulte de ce qui précède que M. B n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté ses conclusions à fin d'indemnisation. Il y a lieu de rejeter, par voie de conséquence, les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation.

Copie en sera adressée au préfet des Pyrénées-Atlantiques.

Délibéré après l'audience du 8 mars 2022 à laquelle siégeaient :

Mme Evelyne Balzamo, présidente,

M. Nicolas Normand, premier conseiller,

M. Michaël Kauffmann, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 avril 2022.

Le rapporteur,

Michaël Kauffmann La présidente,

Evelyne BalzamoLe greffier,

Christophe Pelletier

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de l'alimentation en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.