Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-20BX01322

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme E C a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler trois arrêtés du ministre du travail du 16 juillet 2018 en tant qu'ils ne lui ont que partiellement attribué le bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté pour ses services exercés en zone éligible.

Par une ordonnance n° 1900806 du 12 février 2020, prise en application des dispositions de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, le président du tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 13 avril 2020, Mme E C, représentée par Me Maixant, demande à la cour :

1°) d'annuler cette ordonnance n° 1900806 du 12 février 2020 ;

2°) d'annuler les arrêtés en litige du 16 juillet 2018 ;

3°) d'enjoindre au ministre du travail de procéder à la reconstitution de sa carrière et d'en tirer les conséquences statutaires et financières rétroactivement et pour l'avenir ;

4°) d'enjoindre au ministre de lui verser la somme de 4 294 euros au titre de l'exécution financière de la reconstitution de carrière ; d'assortir cette somme des intérêts prévus au code civil ;

5°) de fixer à un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir le délai imparti au ministre pour exécuter les injonctions sollicitées, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

6°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 800 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- c'est à tort que le président du tribunal a prononcé un non-lieu à statuer sur la demande de reconstitution de carrière dès lors que les arrêtés en litige ne procèdent pas à cette reconstitution de manière intégrale en n'appliquant pas les réductions d'ancienneté à la date où chaque changement d'échelon aurait dû intervenir ;

- la prescription quadriennale ne relève pas du champ d'application des dispositions du 7° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative ;

- c'est à tort que les conclusions indemnitaires ont été rejetées comme irrecevables pour absence de demande préalable ; une telle demande a bien été présentée par courrier du 20 novembre 2018 reçu au ministère le 26 novembre ; en tout état de cause, il appartenait au tribunal d'inviter le requérant à régulariser sa demande en produisant le justificatif du dépôt de sa demande ;

- son droit à percevoir l'avantage spécifique d'ancienneté, reconnu par la loi n° 91-715 du 26 juillet 1991 et par le décret n° 95-313 du 21 mars 1995, n'est pas contesté ; si les arrêtés en litige prennent en compte la totalité des réductions d'ancienneté acquis au titre de cet avantage, ils n'en ont pas tiré toutes les conséquences sur le plan financier ;

- elle est dès lors en droit de percevoir la somme de 4 294 euros compte tenu des versements déjà opérés par l'administration.

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 février 2022, la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que tous les moyens de la requête doivent être écartés comme infondés.

Par ordonnance du 28 février 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 2 mai 2022 à 12h00.

Mme C a présenté un mémoire le 11 mai 2022.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;

- la loi n° 91-715 du 26 juillet 1991 ;

- le décret n° 95-313 du 21 mars 1995 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. D A,

- les conclusions de Mme Isabelle Le Bris, rapporteure publique,

- et les observations de Me Maixant, représentant Mme C.

Considérant ce qui suit :

1. Mme C est adjointe administrative principale de 2ème classe au ministère chargé des affaires sociales en poste à la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) de la région Nouvelle-Aquitaine. Le 6 février 2018, elle a adressé à l'administration une demande tendant à l'octroi de l'avantage spécifique d'ancienneté prévu par la loi du 26 juillet 1991, portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, et le décret du 21 mars 1995, relatif au droit à l'avantage spécifique d'ancienneté accordés à certains agents de l'Etat affectés dans les quartiers urbains particulièrement difficiles. Par trois arrêtés du 16 juillet 2018, l'autorité ministérielle a procédé à la reconstitution de carrière de Mme C en tenant compte des bonifications d'ancienneté au titre de l'avantage spécifique d'ancienneté. Mme C a demandé au tribunal administratif de Poitiers l'annulation des arrêtés du 16 juillet 2018 en tant qu'ils ne lui ont accordé que partiellement le bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté, d'enjoindre au ministre du travail de reconstituer sa carrière à compter du 1er janvier 1997 et de lui verser les rappels de traitement lui restant dus.

2. Par une ordonnance rendue le 12 février 2020, en application des dispositions de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, le président du tribunal administratif de Poitiers a rejeté comme manifestement irrecevables les conclusions de Mme C tendant à ce qu'il soit procédé à la reconstitution de sa carrière et au paiement de dommages et intérêts, et rejeté comme reposant sur des moyens inopérants, en raison de la prescription quadriennale, les conclusions tendant au versement des rappels de rémunérations. Mme C relève appel de cette ordonnance.

Sur la régularité de l'ordonnance attaquée :

3. Aux termes de l'article R. 222-1 du code de justice administrative : " Les présidents de tribunal administratif () peuvent, par ordonnance : () 4° Rejeter les requêtes manifestement irrecevables, lorsque la juridiction n'est pas tenue d'inviter leur auteur à les régulariser ou qu'elles n'ont pas été régularisées à l'expiration du délai imparti par une demande en ce sens ; 5° Statuer sur les requêtes qui ne présentent plus à juger de questions autres que la condamnation prévue à l'article L. 761-1 ou la charge des dépens () 7° Rejeter, après l'expiration du délai de recours ou, lorsqu'un mémoire complémentaire a été annoncé, après la production de ce mémoire, les requêtes ne comportant que des moyens de légalité externe manifestement infondés, des moyens irrecevables, des moyens inopérants ou des moyens qui ne sont assortis que de faits manifestement insusceptibles de venir à leur soutien ou ne sont manifestement pas assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé () ". Aux termes de l'article R. 612-1 du même code : " Lorsque des conclusions sont entachées d'une irrecevabilité susceptible d'être couverte après l'expiration du délai de recours, la juridiction ne peut les rejeter en relevant d'office cette irrecevabilité qu'après avoir invité leur auteur à les régulariser. () ".

En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation et de versement des rappels de rémunération :

4. Le président du tribunal administratif de Poitiers a jugé qu'en raison de la prescription quadriennale, les conclusions précitées devaient être rejetées comme reposant sur des moyens inopérants. Toutefois, il n'appartient pas au juge administratif de relever d'office l'exception de prescription quadriennale, laquelle ne peut découler que d'une décision administrative l'opposant explicitement. Dès lors qu'une telle décision n'a pas été prise en première instance, le ministre n'ayant pas présenté de mémoire en défense, le président du tribunal a entaché son ordonnance d'irrégularité en rejetant les conclusions précitées de Mme C sur le fondement des dispositions du 7° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative.

En ce qui concerne les conclusions tendant à la reconstitution de la carrière de Mme B :

5. Par un premier arrêté n° MTS-0000122750 du 16 juillet 2018, la ministre des solidarités et de la santé, la ministre du travail, le ministre de l'éducation nationale et la ministre des sports ont attribué à Mme C une bonification de 43 mois d'ancienneté, au titre de l'avantage spécifique d'ancienneté, pour la période du 1er janvier 1995 au 31 décembre 2017. Par le même arrêté, Mme C était reclassée au 11ème échelon de son grade (IM 398) à compter du 3 janvier 2016 en tenant compte, notamment, de 15 mois de bonification acquis au titre de l'avantage spécifique d'ancienneté, le reliquat de 28 mois de bonification étant conservé pour le prochain avancement d'échelon. Par un deuxième arrêté n° MTS-0000122761 du 16 juillet 2018, l'autorité ministérielle a reclassé Mme C au 10ème échelon de son grade (IM 402) à compter du 1er janvier 2017. Enfin, par un troisième arrêté n° MTS-0000122765 du 16 juillet 2015, Mme C a été reclassée au 11ème échelon de son grade (IM 411) à compter du 3 janvier 2017 compte tenu de son ancienneté dans le précédent échelon et des 27 mois de bonification acquis au titre de l'avantage spécifique d'ancienneté.

6. Il en résulte que, par ces trois arrêtés, intervenus avant la saisine du tribunal, l'autorité ministérielle a attribué à Mme C les bonifications d'ancienneté au titre de l'avantage spécifique d'ancienneté en fixant néanmoins au 3 janvier 2016 le point de départ des rappels de traitement résultant de la prise en compte de cet avantage. Ce faisant, l'autorité ministérielle n'a pas appliqué les réductions d'ancienneté aux dates auxquelles chaque changement d'échelon aurait dû intervenir, privant ainsi Mme C des rappels de traitement inhérents au déroulement de carrière dont elle était en droit de bénéficier antérieurement au 3 janvier 2016. Par suite, c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, le président du tribunal administratif de Poitiers a jugé que la demande de reconstitution de carrière de Mme C avait été satisfaite et rejeté pour ce motif, comme manifestement irrecevables, les conclusions de cette dernière tendant à ce que sa carrière soit intégralement reconstituée. Il s'ensuit que l'ordonnance attaquée est entachée d'irrégularité en tant qu'elle rejette de telles conclusions.

En ce qui concerne les conclusions indemnitaires :

7. Pour rejeter comme irrecevables, en application du 4° précité de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, les conclusions indemnitaires de Mme C tendant à la réparation de ses préjudices financiers et moral, le premier juge s'est fondé sur l'absence de demande préalable liant le contentieux. Toutefois, il ressort des pièces du dossier de première instance que cette irrecevabilité, qui est susceptible d'être couverte après l'expiration du délai de recours, a été retenue sans que Mme C ait été invitée à régulariser sa demande. Ce faisant, le premier juge a méconnu les dispositions combinées des articles R. 222-1 et R. 612-1, citées au point 3 ci-dessus, du code de justice administrative. Par suite, l'ordonnance attaquée est entachée d'irrégularité sur ce point également.

8. Il résulte de ce qui précède que l'ordonnance attaquée doit être annulée. Il y a lieu pour la cour d'évoquer et de statuer sur la demande de première instance de Mme C.

Sur les conclusions tendant à l'annulation des arrêtés du 16 juillet 2018 :

En ce qui concerne les fins de non-recevoir :

9. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que Mme C, qui a reçu notification des arrêtés en litige le 1er octobre 2018, a exercé contre ces derniers un recours gracieux le 20 novembre 2018, reçu le 26 novembre, qui a fait l'objet d'une décision implicite de rejet du 26 janvier 2019, date à laquelle le délai de recours contentieux de deux mois était déclenché. Par suite, la demande de première instance de Mme C, enregistrée au greffe du tribunal le 25 mars 2019, n'était pas tardive.

10. En second lieu, il résulte de ce qui a été dit au point 6 que les décisions en litige font grief à Mme C en ce qu'elles ne procèdent pas à une reconstitution intégrale de sa carrière. Par suite, Mme C justifie, dans cette mesure, d'un intérêt à en demander l'annulation.

En ce qui concerne le fond :

11. Aux termes de l'article 11 de la loi du 26 juillet 1991, portant diverses dispositions relatives à la fonction publique : " Les fonctionnaires de l'Etat () affectés pendant une durée fixée par décret en Conseil d'Etat dans un quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles, ont droit, pour le calcul de l'ancienneté requise au titre de l'avancement d'échelon, à un avantage spécifique d'ancienneté dans des conditions fixées par ce même décret. ". Aux termes de l'article 1er du décret du 21 mars 1995, relatif au droit à l'avantage spécifique d'ancienneté accordés à certains agents de l'Etat affectés dans les quartiers urbains particulièrement difficiles : " Les quartiers urbains où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles, mentionnés () à l'article 11 de la loi du 26 juillet 1991 susvisée, doivent correspondre : () 3° En ce qui concerne les () fonctionnaires civils de l'Etat, à des secteurs déterminés par arrêté conjoint du ministre chargé de la ville, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget. ". Aux termes de l'article 2 du même décret " Lorsqu'ils justifient de trois ans au moins de services continus accomplis dans un quartier urbain désigné en application de l'article 1er ci-dessus, les fonctionnaires de l'Etat ont droit, pour l'avancement, à une bonification d'ancienneté d'un mois pour chacune de ces trois années et à une bonification d'ancienneté de deux mois par année de service continu accomplie au-delà de la troisième année. () ".

12. Il est constant qu'en application des dispositions précitées, Mme C a droit à une bonification d'ancienneté de 43 mois au titre du dispositif de l'avantage spécifique d'ancienneté. Il ressort des pièces du dossier, et il n'est pas contesté par la ministre, que la prise en compte de cette bonification permettait à Mme C de bénéficier, au plan juridique, d'un reclassement d'échelon à une date antérieure au 3 janvier 2016. Par suite, la requérante est fondée à demander l'annulation de l'arrêté n° MTS-0000122750 du 16 juillet 2018, en tant qu'il la reclasse au 11ème échelon de son grade seulement à compter du 3 janvier 2016. Par voie de conséquence, les arrêtés n° MTS-0000122761 et n° MTS-0000122765 du 16 juillet 2018 doivent être annulés en tant qu'ils fixent au 1er janvier 2017 et au 3 janvier 2017 les reclassements d'échelon successifs de Mme C.

Sur les conclusions aux fins de reconstitution de carrière :

13. Compte tenu de ce qui précède, il appartient à la cour de prescrire à l'administration de prendre de nouveaux arrêtés procédant à la reconstitution de la carrière de Mme C, prévoyant ses reclassements d'échelon aux dates impliquées par la prise en compte des 43 mois de bonification d'ancienneté au titre l'avantage spécifique d'ancienneté. Ces arrêtés interviendront dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les conclusions tendant au rappel de rémunérations :

En ce qui concerne l'exception de prescription quinquennale :

14. Il résulte de l'instruction que Mme C a perçu, en août 2018, une somme de 1 400,11 euros au titre de rappels de rémunérations couvrant la seule période du 3 janvier 2016 au 31 juillet 2018.

15. Aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat : " Sont prescrites, au profit de l'Etat () toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis () ". Aux termes aux termes de l'article 7 de la même loi : " L'Administration doit, pour pouvoir se prévaloir, à propos d'une créance litigieuse, de la prescription prévue par la présente loi, l'invoquer avant que la juridiction saisie du litige au premier degré se soit prononcée sur le fond () ".

16. Le ministre est fondé à opposer devant le juge d'appel, statuant comme juge de première instance par la voie de l'évocation, la prescription quadriennale.

17. Ainsi qu'il a été dit, Mme C a, le 6 février 2018, demandé à l'administration l'octroi de l'avantage spécifique d'ancienneté. En application des dispositions précitées, sa demande est, du fait de cette réclamation préalable, prescrite pour la période antérieure au 1er janvier 2014.

En ce qui concerne les droits de Mme C :

18. La somme de 4 294 euros que demande Mme C, après déduction des 1 400,11 euros qui lui ont déjà été versés, est contestée dans son montant par l'administration. L'état de l'instruction ne permettant pas de déterminer avec exactitude les sommes dues à la requérante à compter du 1er janvier 2014, il y a lieu de renvoyer cette dernière devant l'administration pour qu'il soit procédé au calcul de ses droits pour la période en litige. L'administration prendra une nouvelle décision dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt sans qu'il y ait lieu, dans les circonstances de l'espèce, de prévoir une astreinte.

19. Mme C aura droit aux intérêts au taux légal correspondant à sa créance à compter du 26 novembre 2018, date de réception de sa demande par l'administration. La capitalisation des intérêts peut être demandée à tout moment devant le juge du fond, même si, à cette date, les intérêts sont dus depuis moins d'une année. En ce cas, cette demande ne prend toutefois effet qu'à la date à laquelle, pour la première fois, les intérêts sont dus pour une année entière. Mme C ayant demandé en appel la capitalisation des intérêts le 13 avril 2020, il y a lieu de faire droit à cette demande à compter de cette dernière date à laquelle était due une année d'intérêts, ainsi qu'à chaque échéance annuelle à compter de cette date.

Sur les conclusions présentées à titre de dommages et intérêts :

20. Il ne résulte pas de l'instruction que Mme C aurait subi un préjudice financier ou moral du seul fait que l'administration lui a versé avec retard, et partiellement, les sommes qu'elle sollicitait au titre de l'avantage spécifique d'ancienneté. Par suite, les conclusions indemnitaires de Mme C doivent être rejetées en tout état de cause.

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

21. Il y a lieu de faire application de ces dispositions en mettant à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Mme C et non compris dans les dépens.

DECIDE

Article 1er : L'ordonnance n° 1900806 du 12 février 2020 est annulée.

Article 2 : Les arrêtés n° MTS-0000122750, n° MTS-0000122761 et n° MTS-0000122765 du 16 juillet 2018 sont annulés en tant qu'ils fixent au 3 janvier 2016, 1er janvier 2017 et 3 janvier 2017 les reclassements d'échelon de Mme C.

Article 3 : Il est prescrit à l'administration de prendre de nouveaux arrêtés de reconstitution de la carrière de Mme C, prévoyant ses reclassements d'échelon aux dates impliquées par la prise en compte des 43 mois de bonification d'ancienneté au titre de l'avantage spécifique d'ancienneté. Ces arrêtés interviendront dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 4 : Mme C est renvoyée devant l'administration pour qu'il soit procédé au calcul de ses rappels de rémunération au titre de l'avantage spécifique d'ancienneté à compter du 1er janvier 2014 dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt. La somme due portera intérêts au taux légal à compter du 26 novembre 2018. Les intérêts échus à la date du 13 avril 2020 puis à chaque échéance annuelle seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts.

Article 5 : L'Etat versera à Mme C la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 6 : Le surplus des conclusions de première instance et d'appel présentées par Mme C est rejeté.

Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à Mme E C et à la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion.

Délibéré après l'audience du 16 mai 2022 à laquelle siégeaient :

M. Didier Artus, président,

M. Frédéric Faïck, président-assesseur,

M. Manuel Bourgeois, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 juin 2022.

Le rapporteur,

Frédéric A

Le président,

Didier Artus

Le greffier,

Anthony Fernandez

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion, en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.