Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-20BX01563

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. C A a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la délibération du 20 décembre 2018 par laquelle le conseil communautaire du Grand Villeneuvois a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal tenant lieu de programme local de l'habitat dans sa totalité ou à défaut en tant qu'elle classe en zone agricole les parcelles cadastrées section LP n°65 et 66 situées sur la commune de Villeneuve-sur-Lot.

Par un jugement n° 1901878 du 10 mars 2020, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 9 mai 2020 et 24 mars 2021, M. A, représenté par Me Pageot, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 10 mars 2020 ;

2°) d'annuler la délibération du 20 décembre 2018 par laquelle le conseil communautaire du Grand Villeneuvois a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal tenant lieu de programme local de l'habitat dans son ensemble ou qu'elle classe les parcelles cadastrées section LP n°65 et 66 situées sur la commune de Villeneuve-sur-Lot en zone agricole;

3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération du Grand Villeneuvois le versement de la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement n'est pas signé ;

- le dossier d'enquête publique était incomplet à défaut d'étude d'impact ou du résumé non technique de l'évaluation environnementale en méconnaissance des articles R. 123-8 du code de l'environnement, L. 153-19 du code de l'urbanisme et R. 153-8 de ce code, à défaut de schéma des réseaux existants, d'avis de la chambre d'agriculture, d'analyse dans le rapport de présentation de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers ;

- l'enquête est irrégulière a défaut de concertation avec les autres personnes publiques ;

- la publicité et l'affichage de la procédure d'élaboration du plan n'ont pas été régulières en méconnaissance de l'article R. 153-20 du code de l'urbanisme et notamment elle n'a pas eu lieu dans un journal du département ;

- la convocation des conseillers est irrégulière en méconnaissance des articles L.2121-20 et suivants du code général des collectivités territoriales et il n'est pas établi qu'ils auraient eu la note de synthèse ;

- les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables ne sont pas respectés en ce que le règlement du plan local d'urbanisme traduit une augmentation importante de la consommation d'espaces et en ce qui concerne la suppression d'EBC ;

- le classement de ses parcelles cadastrées section LP n°65 et 66 situées sur la commune de Villeneuve-sur-Lot en zone agricole est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et est contraire à l'objectif du projet d'aménagement et de développement durables de limiter les enveloppes constructibles aux zones déjà urbanisées.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 8 juillet 2020 et 29 avril 2021, la communauté d'agglomération du Grand Villeneuvois (CAGV), représentée par Me Ferrant, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge du requérant en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B D,

- les conclusions de M. Romain Roussel, rapporteur public,

- et les observations de Me Bonnard, représentant M. A, et de Me Bonis, représentant la communauté d'agglomération du Grand Villeneuvois.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 13 février 2016 et une délibération complémentaire du 5 juillet 2016, la communauté d'agglomération du Grand Villeneuvois (CAGV) a prescrit l'élaboration de son plan local d'urbanisme intercommunal. Puis par une délibération du 18 mai 2018, la CAGV a arrêté le projet de plan valant programme local de l'habitat. Enfin, par une délibération du 20 décembre 2018, publiée le 21 décembre 2018, le conseil communautaire a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal. M. A a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler cette délibération, dans sa totalité ou en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section LP n°65 et 66 situées sur la commune de Villeneuve-sur-Lot en zone agricole. Il relève appel du jugement du 10 mars 2020 par lequel ce tribunal a rejeté sa demande.

Sur la régularité du jugement :

2. Aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ". Il ressort de la minute du jugement attaqué qu'il a été signé par le président de la formation de jugement, la rapporteure et par la greffière. Par suite, ce moyen doit être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne la publicité, la convocation des conseillers communautaires et la concertation :

3. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que les conseillers communautaires ont été convoqués 5 jours francs avant la séance du 20 décembre 2018 au cours de laquelle le plan local d'urbanisme intercommunal a été approuvé. Il ressort de ces mêmes pièces du dossier que les convocations étaient accompagnées d'un disque numérique comportant notamment une note de synthèse dont il n'est pas soutenu qu'elle ne contiendrait pas les informations adaptées à la nature et à l'importance de l'affaire, conformément aux dispositions des articles L. 2121-12 et L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales. Par ailleurs, le requérant soutient que les conseillers communautaires n'ont pas été régulièrement convoqués aux réunions dont sont issues les délibérations prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme et donnant acte du débat sur le projet d'aménagement et de développement durables (PADD). D'une part aucune disposition législative ou règlementaire n'exige qu'une délibération soit prise pour donner acte du débat sur le PADD. D'autre part, à supposer que la convocation des conseilleurs à la réunion ayant donné lieu à la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme n'ait pas été régulière, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de la délibération qui approuve le plan local d'urbanisme. Il en est de même en ce qui concerne la délibération arrêtant le projet de plan.

4. En deuxième lieu, le requérant fait valoir que la délibération du 12 février 2015 du conseil communautaire prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal n'aurait pas été affichée dans un journal du département conformément à l'article R.123-25 devenu R. 153-21 du code de l'urbanisme. Eu égard à l'objet et à la portée de la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme et définissant les modalités de la concertation, l'accomplissement des formalités de publicité conditionnant son entrée en vigueur ne peut être utilement contesté à l'appui du recours pour excès de pouvoir formé contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Par suite, la circonstance que la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal n'aurait pas été exécutoire ne pouvait être utilement invoquée à l'encontre de la délibération qui a approuvé le plan.

5. Enfin, le requérant soutient que le plan local d'urbanisme intercommunal a été élaboré en l'absence de collaboration avec les autres personnes publiques. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les avis des autres personnes publiques associées et consultées figurent dans le dossier d'enquête. Par ailleurs, si le requérant soutient qu'aucune présentation de projet final aux personnes publiques n'a été réalisée, il n'assortit pas ce moyen de précisions suffisantes permettant au juge d'en apprécier le bien-fondé.

En ce qui concerne le caractère incomplet du dossier soumis à l'enquête publique :

6. Aux termes de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure () ". Selon l'article R. 123-8 du code de l'environnement : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : 1° Lorsqu'ils sont requis, l'étude d'impact et son résumé non technique, le rapport sur les incidences environnementales et son résumé non technique, et, le cas échéant, la décision prise après un examen au cas par cas par l'autorité environnementale mentionnée au IV de l'article L. 122-1 ou à l'article L. 122-4, ainsi que l'avis de l'autorité environnementale mentionné au III de l'article L. 122-1 et à l'article L. 122-7 du présent code ou à l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme() ".

7. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances affectant le dossier soumis à enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette enquête que si elles ont eu pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur cette décision.

8. D'une part, contrairement à ce que soutient M. A, il ressort des pièces du dossier que le dossier soumis à l'enquête publique comprenait le résumé non technique de l'évaluation environnementale figurant en partie 7 du tome 2 du rapport de présentation qui est développé sur 7 pages, ainsi que les schémas des réseaux d'eau, d'assainissement et des déchets en pièces annexes n°6.7. Le requérant ne précise pas les lacunes qui entacheraient selon lui ces documents. Par ailleurs, l'avis de la chambre d'agriculture du 17 mai 2018 sur le projet de plan local d'urbanisme intercommunal figure également dans le dossier d'enquête publique. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante information du public doit être écarté sur ces points.

9. D'autre part, le requérant fait valoir que l'évaluation environnementale et le rapport de présentation seraient insuffisants en ce qui concerne les espaces boisés classés (EBC), en ce qui concerne l'analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers, en ce qui concerne les incidences du plan sur l'artificialisation des sols, en ce qui concerne le rejet d'eau usées et pluviales et en ce qui concerne la justification des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace. Toutefois, il ressort notamment de la partie 5 du tome 2 du rapport de présentation, qu'ont été envisagées les incidences notables prévisibles de la mise en œuvre du plan sur l'environnement, ainsi que les mesures envisagées pour compenser les conséquences dommageables de ce plan notamment sur l'artificialisation des sols, alors que le diagnostic de l'état de l'environnement est exposé dans le tome 1 de ce rapport. De même le choix de recourir à un classement de zones en EBC et les choix dans l'identification des EBC est présenté en partie 4 du tome 2 de ce rapport et dans le rapport de la commission d'enquête. Si M. A soutient que l'évaluation environnementale est insuffisante sur le recours à un déboisement de " type amazonien " sans compensation envisagé dans le projet de plan local d'urbanisme, il n'assortit pas son moyen des précisions suffisantes pour permettre au juge d'en apprécier le bien-fondé. Par ailleurs, la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers est envisagée dans le rapport de présentation en partie 3 du tome 1, y compris sous son aspect chiffré, et il en est de même en ce qui concerne les incidences sur les eaux pluviales qui sont présentées dans la partie 5 du tome 2 du rapport. En outre, il ressort également des pièces du dossier que l'évaluation environnementale figure au rapport de présentation en partie 3, 5, 6, 7 et 8. Par suite, les moyens tirés de l'insuffisante information du public et de l'incomplétude du dossier d'enquête publique sur ces points doivent également être écartés.

10. Enfin M. A fait valoir que les objectifs de consommation d'espace et de lutte contre l'étalement urbain seraient insuffisamment présentés. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, que le rapport de présentation expose, dans son tome 1, le diagnostic de la consommation foncière à l'échelle du plan sur les dix dernières années et qu'une analyse est développée dans le rapport de présentation en partie 3 du tome 2, laquelle a étudié, sur une période de 12 ans, les surfaces consommées sur chacune des communes, et les objectifs chiffrés à partir d'une projection démographique et économique, telle qu'envisagée par le PADD. Aussi, le rapport de présentation décrit la consommation d'espace sur les dix dernières années, et précise à l'aide de données chiffrées, que la consommation passée évaluée à 40 hectares par an, est estimée à 22 hectares par an pour les dix prochaines années eu égard au nouveau plan local d'urbanisme intercommunal.

En ce qui concerne les objectifs de consommation d'espace et de lutte contre l'étalement urbain :

11. M. A soutient que le plan local d'urbanisme intercommunal ne traduirait pas les objectifs de modération de la consommation d'espaces prévus par le PADD. Toutefois, la circonstance que l'objectif de modérer la consommation foncière à 40 %, fixé par le projet d'aménagement et de développement durables, serait traduit dans le plan local d'urbanisme par l'ouverture de 190 hectares à l'urbanisation sur le territoire de la CAGV ne suffit pas à établir une incohérence entre ces chiffres dès lors qu'il y a lieu de tenir compte de l'évolution démographique et économique telle que présentée dans le rapport de présentation. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient le requérant, les documents soumis à enquête publique développent suffisamment les projections démographique, économique et touristique, pour parvenir à l'estimation d'une modération de la consommation de l'espace fixée dans le projet d'aménagement et de développement durables à 40%. Ainsi le bilan des terrains urbanisables ayant été estimé à 1 464 hectares et le projet de plan local d'urbanisme intercommunal prévoyant une consommation de 486 hectares, l'objectif de 40 % de consommation est rempli.

En ce qui concerne les objectifs de protection de l'environnement :

12. M. A fait valoir que la suppression de centaines d'EBC serait contraire à l'objectif fixé par le projet d'aménagement et de développement durables de protéger l'environnement. Toutefois, la protection de l'environnement telle que prévue dans le PADD ne se cantonne pas à la délimitation d'EBC, mais s'appuie également sur l'existence de zones naturelles, agricoles, d'espaces protégés au titre de la continuité écologique, notamment.

En ce qui concerne le classement en zone A des parcelles LP n°65 et 66 appartenant à M. A :

13. Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

14. Il ressort des pièces du dossier, que les parcelles cadastrées LP n°65 et 66 situées sur la commune de Villeneuve-sur-Lot, d'une superficie totale d'environ 4 194 m², qui ne sont pas enclavées, se situent dans un secteur d'habitat diffus, à plus d'un kilomètre au nord de la commune de Villeneuve-sur-Lot, sont entourées de vastes étendues classées en zones agricoles ou naturelles et d'EBC. Il ressort également des pièces du dossier que ces parcelles accueillent des plantations de peupliers et présentent donc un potentiel agricole, notamment pour l'exploitation du bois. Le classement antérieur de ces parcelles ne lie pas la CAGV dans la détermination du nouveau zonage et répond aux objectifs du PADD de stopper l'étalement urbain notamment sur les coteaux et de favoriser les constructions au plus proche des centralités existantes, ce qui ne saurait concerner les parcelles en cause qui sont situées ainsi qu'il a été dit, dans un secteur d'habitat diffus. Dans ces conditions, et bien que ces parcelles seraient desservies par une route goudronnée et par les réseaux publics d'eau et d'électricité, leur classement en zone agricole n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

15. Il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal.

Sur les frais d'instance :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la CAGV, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande le requérant au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. A, la somme de 1 500 euros qu'il versera à la CAGV sur le fondement des mêmes dispositions.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : M. A versera à la CAGV la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C A, et à la communauté d'agglomération du Grand Villeneuvois.

Délibéré après l'audience du 7 avril 2022 à laquelle siégeaient :

Mme Marianne Hardy, présidente,

Mme Fabienne Zuccarello, présidente-assesseure,

Mme Christelle Brouard-Lucas, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 12 mai 2022.

La rapporteure,

Fabienne D La présidente,

Marianne HardyLa greffière,

Stéphanie Larrue

La République mande et ordonne au préfet de Lot-et-Garonne en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.