Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-20BX02463

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Par deux requêtes enregistrées sous les n°s 1900224 et 1904401, Mme F D a demandé au tribunal administratif H, d'une part, d'annuler la décision du 20 novembre 2018 par laquelle la directrice de l'Institut National des Jeunes C (A) H l'a placée d'office en congé de longue durée à compter du 1er décembre 2018 à demi-traitement et, d'autre part, d'annuler la décision du 18 novembre 2019 par laquelle la même autorité l'a placée d'office en congé de longue durée du 1er décembre 2018 au 30 novembre 2019 pour raison de santé à demi-traitement puis en disponibilité d'office à compter du 30 novembre 2019.

Par un jugement n°s 1900224 - 1904401 du 8 juin 2020, le tribunal administratif H a rejeté ses demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés le 31 juillet 2020, le 20 octobre 2020, le 4 mars 2021 et le 12 avril 2021, Mme D, représentée par Me Laplagne, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif H du 8 juin 2020 ;

2°) d'annuler la décision du 20 novembre 2018 par laquelle la directrice de l'Institut National des Jeunes C (A) H l'a placée d'office en congé de longue durée à compter du 1er décembre 2018 à demi-traitement, ensemble la décision du 18 novembre 2019 par laquelle la même autorité l'a placée d'office en congé de longue durée du 1er décembre 2018 au 30 novembre 2019 pour raison de santé à demi-traitement puis en disponibilité à compter du 30 novembre 2019 ;

3°) d'enjoindre à la directrice de l'INJS H de la placer en mi-temps thérapeutique à compter du 1er décembre 2018 avec un plein traitement et de régulariser ses droits à pension et ses indemnités ;

4°) de mettre à la charge de l'INJS H la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable, dès lors qu'elle a été enregistrée dans les délais de recours, la décision du 18 novembre 2019 se substituant à celle du 20 novembre 2018 et du 1er août 2019, qu'elle avait contesté en temps utile ;

- son placement en congé de longue durée puis en disponibilité d'office constitue une décision individuelle défavorable retirant un avantage constituant un droit, qui aurait dû être motivée ; la seule mention des avis médicaux émis par le médecin de prévention et de son comportement, sans autre précision, alors que ce médecin n'avait pas préconisé son placement en congé de longue durée, est insuffisante ;

- son placement en congé de longue durée d'office puis en disponibilité d'office a été décidé à l'issue d'une procédure irrégulière, en méconnaissance du principe du contradictoire dans les conditions prévues à l'article 34 du décret n° 86-442 du 14 mars 1986, dès lors que le rapport de l'expert lui a été communiqué tardivement ; elle justifie avoir adressé une demande de communication du rapport de l'expert ;

- les décisions contestées n'ont pas été prises à l'issue d'une procédure régulière, dès lors que la commission de réforme n'a pas été saisie préalablement ;

- elles sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation au motif que l'administration s'est fondée sur l'avis du médecin de prévention du 18 octobre 2018 qui préconise seulement une reprise du travail sur un poste adapté, et qui ne conclut pas à une inaptitude totale à tout poste de travail, alors que les avis médicaux antérieurs concluaient à la possibilité d'une reprise effective du travail à mi-temps thérapeutique ;

- elles sont entachées de rétroactivité illégale, dès lors qu'elle était éligible au renouvellement de son mi-temps thérapeutique à compter du 1er janvier 2019, ce qu'elle n'a eu de cesse de solliciter ;

- compte tenu de l'annulation par le jugement du 2 juillet 2019 du tribunal administratif H la décision par laquelle la directrice de l'INJS H lui a refusé le bénéfice d'une reprise en temps partiel pour raison thérapeutique, elle n'avait pas épuisé ses droits à congés de longue maladie à plein traitement et ne pouvait donc être placée en congé de longue durée d'office ;

- son placement en congé de longue durée d'office est entaché de détournement de pouvoir, dès lors qu'il n'était qu'un moyen de l'évincer du service et l'aboutissement d'un acharnement de l'administration à son encontre.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 6 octobre 2020 et le 25 novembre 2020, l'Institut National des Jeunes C (A) H, représenté par Me Ripert, conclut au rejet de la requête de Mme D et à ce qu'il soit mis à la charge de cette dernière la somme de 1 200 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens soulevés par Mme D ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 25 octobre 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 27 décembre 2021 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

- le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B E,

- les conclusions de Mme Isabelle Le Bris, rapporteure publique,

- et les observations de Me Margerin, représentant Mme D.

Considérant ce qui suit :

1. Mme F D, éducatrice spécialisée de 2ème classe, en poste depuis 1991 à l'Institut National des Jeunes C (A) H, a été placée en congé de longue durée le 28 avril 2014. Le 17 février 2018, elle a demandé à reprendre son travail à mi-temps pour raison thérapeutique à compter du 28 avril suivant. Le 14 mai 2018, la directrice de l'INJS H a décidé de prolonger son congé de longue durée à compter du 28 avril 2018 " jusqu'à nouvelle instance ". Mme D a été réintégrée à mi-temps thérapeutique le 30 août 2018 pour trois mois. Par un jugement du 2 juillet 2019 le tribunal administratif H a annulé la décision du 14 mai 2018 au motif que l'administration ne peut subordonner la réintégration d'un agent à une consultation préalable du médecin du travail. Au cours du nouvel examen de la situation de Mme D, un avis a été rendu le 2 juillet 2019 sur son aptitude par le comité médical compétent puis, l'intéressée ayant contesté cet avis, le comité médical supérieur a été saisi. Par une décision du 20 novembre 2018, la directrice de l'INJS H l'avait placée, à titre conservatoire, en congé de longue durée à compter du 1er décembre 2018. Cette décision a été rapportée par une deuxième décision du 1er août 2019, qui l'a placé en congé de longue durée jusqu'à épuisement de ses droits, soit du 1er décembre 2018 au 31 juillet 2019, puis en disponibilité d'office à compter du 1er août 2019. Cette deuxième décision a été rapportée par une troisième décision du 18 novembre 2019 qui a placé Mme D en congé de longue durée du 1er décembre 2018 au 30 novembre 2019, puis en disponibilité à compter de cette dernière date.

2. Mme D, a alors saisi le tribunal administratif H d'une demande tendant à l'annulation de la décision du 20 novembre 2018 par laquelle la directrice de l'INJS H l'a placée d'office en congé de longue durée à compter du 1er décembre 2018 à demi-traitement. Par jugement du 8 juin 2020, le tribunal administratif H, qui a regardé ses conclusions en annulation comme étant dirigées contre la seule décision du 18 novembre 2019, laquelle s'était substituée à la décision du 20 novembre 2018, a rejeté sa demande. Mme D qui ne conteste pas l'interprétation ainsi faite par le tribunal administratif de ses conclusions, relève appel de ce jugement.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

3. Aux termes de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat : " Le fonctionnaire en activité a droit : () ; 4° A un congé de longue durée, en cas de tuberculose, maladie mentale, affection cancéreuse, poliomyélite ou déficit immunitaire grave et acquis, de trois ans à plein traitement et de deux ans à demi-traitement. Le fonctionnaire conserve ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l'indemnité de résidence. / Sauf dans le cas où le fonctionnaire ne peut être placé en congé de longue maladie à plein traitement, le congé de longue durée n'est attribué qu'à l'issue de la période rémunérée à plein traitement d'un congé de longue maladie. Cette période est réputée être une période du congé de longue durée accordé pour la même affection. Tout congé attribué par la suite pour cette affection est un congé de longue durée. () ". Aux termes de l'article 7 du décret du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des comités médicaux et des commissions de réforme, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime des congés de maladie des fonctionnaires, dans sa version alors en vigueur : " Les comités médicaux sont chargés de donner à l'autorité compétente, dans les conditions fixées par le présent décret, un avis sur les contestations d'ordre médical qui peuvent s'élever à propos de l'admission des candidats aux emplois publics, de l'octroi et du renouvellement des congés de maladie, de longue maladie et de longue durée et de la réintégration à l'issue de ces congés./ Ils sont consultés obligatoirement en ce qui concerne : /2. L'octroi des congés de longue maladie et de longue durée ; /3. Le renouvellement des congés de longue maladie et de longue durée ;/4. La réintégration après douze mois consécutifs de congé de maladie ou à l'issue d'un congé de longue maladie ou de longue durée ; () 6. La mise en disponibilité d'office pour raison de santé et son renouvellement ; (). Le secrétariat du comité médical informe le fonctionnaire - de la date à laquelle le comité médical examinera son dossier ; - de ses droits concernant la communication de son dossier et la possibilité de faire entendre le médecin de son choix ; - des voies de recours possibles devant le comité médical supérieur. L'avis du comité médical est communiqué au fonctionnaire sur sa demande ".

4. Aux termes de l'article 41 du même décret : " Le bénéficiaire d'un congé de longue maladie ou de longue durée ne peut reprendre ses fonctions à l'expiration ou au cours dudit congé que s'il est reconnu apte, après examen par un spécialiste agréé et avis favorable du comité médical compétent. / Cet examen peut être demandé soit par le fonctionnaire, soit par l'administration dont il relève. / Les conditions exigées pour que la réintégration puisse être prononcée sont fixées par les arrêtés prévus à l'article 49 ci-dessous. " Aux termes de l'article 43 du même décret : " Le comité médical consulté sur la reprise des fonctions d'un fonctionnaire qui avait bénéficié d'un congé de longue maladie ou de longue durée peut formuler des recommandations sur les conditions d'emploi du fonctionnaire, sans qu'il puisse être porté atteinte à la situation administrative de l'intéressé () ".

5. En premier lieu, les décisions plaçant d'office un fonctionnaire en disponibilité en raison de l'expiration de ses droits statutaires à congé de maladie ne relèvent d'aucune des catégories de décisions qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration. Mme D ne peut donc utilement soutenir que la décision du 18 novembre 2019 serait insuffisamment motivée. En tout état de cause, cette décision, qui mentionne que ses droits à congé de maladie sont épuisés, et qui n'avait pas à préciser le sens des avis médicaux, est suffisamment motivée.

6. En deuxième lieu, le caractère contradictoire de la procédure mise en œuvre par l'autorité administrative en vue de placer d'office un fonctionnaire en congé de longue durée, puis en disponibilité, exige que l'intéressé soit mis à même de contester en temps utile les conclusions du médecin spécialiste agréé dont le rapport accompagne la saisine du comité médical. A cet effet, dès lors que le fonctionnaire le demande, l'autorité administrative doit adresser au médecin indiqué par celui-ci l'intégralité du rapport du médecin spécialiste agréé et le mettre en mesure de prendre connaissance, dans des conditions appropriées, des pièces médicales annexées à ce rapport.

7. Il ne ressort pas des pièces du dossier que Mme D n'aurait pas été mise à même d'obtenir communication de son dossier et de produire devant le comité médical départemental des certificats émanant de médecins de son choix. La requérante ne conteste par ailleurs pas avoir été informée de la possibilité de faire appel devant le comité médical supérieur en cas de contestation de sa part de l'avis émis par le comité médical départemental, ce qu'elle a d'ailleurs fait le 26 juillet 2019. Enfin, si Mme D fait valoir qu'elle n'a pris connaissance du rapport d'expertise du médecin agréé que le 4 juillet 2019, soit le jour de la réunion du comité médical, elle ne précise toutefois pas à quelle date elle avait demandé la communication des conclusions de l'expert. Dans ces conditions, le moyen tiré du défaut de caractère contradictoire de la procédure suivie devant le comité médical départemental doit être écarté.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article 48 du décret du 14 mars 1986 : " La mise en disponibilité prévue aux articles 27 et 47 du présent décret est prononcée après avis du comité médical ou de la commission de réforme sur l'inaptitude du fonctionnaire à reprendre ses fonctions. Elle est accordée pour une durée maximale d'un an et peut être renouvelée à deux reprises pour une durée égale. / () L'avis est donné par la commission de réforme lorsque le congé antérieur a été accordé en vertu du deuxième alinéa de l'article 34 (4°) de la loi du 11 janvier 1984 susvisée. Le renouvellement de la mise en disponibilité est prononcé après avis du comité médical. Toutefois, lors du dernier renouvellement de la mise en disponibilité, l'avis est donné par la commission de réforme ".

9. S'il résulte de ces dispositions que les décisions admettant d'office à la retraite l'agent ayant épuisé ses droits à congés, celles qui le placent d'office en disponibilité dans le cas particulier où le congé avait été accordé dans les conditions mentionnées au dernier alinéa de l'article 48 du décret du 14 mars 1986 et, en toute hypothèse, les décisions renouvelant pour la troisième et dernière période d'un an la mise en disponibilité d'office requièrent l'avis préalable de la commission de réforme, cette exigence n'est toutefois pas applicable s'agissant d'une décision provisoire prise dans l'attente de l'avis du comité médical supérieur, l'avis de la commission de réforme, puis la décision définitive elle-même, ne pouvant intervenir qu'après que ce comité se sera prononcé sur l'inaptitude présumée de l'agent.

10. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des termes même de la décision contestée du 18 novembre 2019, que le placement en congé de longue durée de Mme D puis en disponibilité d'office à compter du 30 novembre 2019 a été décidé à titre provisoire, dans l'attente de l'avis du comité médical supérieur. Pour les raisons exposées au point 9, le moyen tiré de ce que la décision contestée serait intervenue au terme d'une procédure irrégulière, faute d'avoir été précédée de l'avis de la commission de réforme, doit être écarté.

11. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier qu'après avoir été autorisée à reprendre un service à mi-temps pour raison thérapeutique, Mme D n'a été réintégrée qu'à compter du 31 août 2018 jusqu'au 30 novembre 2018, avant d'être de nouveau placée en congé de longue durée du 1er décembre 2018 au 30 novembre 2019 puis en disponibilité d'office pour raison de santé, après un avis favorable du comité médical et après que l'intéressée a été examinée le 25 avril 2019 par un médecin psychiatre agréé. L'attestation de suivi par le médecin de prévention, datée du 18 octobre 2018, indique que " son état de santé est incompatible avec le collectif éducatif de travail actuel au collège de Monjous ". Le courrier établi le 16 novembre 2018 par ce médecin précise que l'état clinique de Mme D ne permet pas d'envisager une reprise du travail à temps partiel pour raison thérapeutique, ni a fortiori à temps plein même sur un poste aménagé. Le rapport du docteur G du 25 avril 2019 indique que l'intéressée a " donné à voir un effondrement dépressif évoluant dans un contexte de trouble grave de la personnalité " et qu'elle n'était pas en capacité de reprendre une activité professionnelle. Si la requérante produit des certificats du médecin psychiatre qui l'a suivie en date des 7 novembre 2018 et 21 décembre 2018 indiquant, de manière succincte, que son état de santé justifiait sa demande de reprise du travail à temps plein à compter du 28 novembre 2018, elle a cependant été de nouveau placée en arrêt de travail dès le 5 décembre 2018. Dans ces conditions, compte tenu de l'inaptitude médicale de Mme D à travailler, y compris à mi-temps, cette dernière n'est pas fondée à soutenir que la décision en litige aurait été prise en méconnaissance des dispositions précitées de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984.

12. En cinquième lieu, d'une part, lorsque, pour l'application de l'ensemble des dispositions mentionnées aux points précédents, le comité médical supérieur est saisi d'une contestation de l'avis du comité médical, il appartient à l'employeur de prendre une décision provisoire dans l'attente de son avis pour placer le fonctionnaire dans l'une des positions prévues par son statut. D'autre part, les décisions administratives ne peuvent légalement disposer que pour l'avenir. S'agissant des décisions relatives à la carrière des fonctionnaires ou des militaires, l'administration ne peut, par dérogation à cette règle générale, leur conférer une portée rétroactive que dans la mesure nécessaire pour assurer la continuité de la carrière de l'agent intéressé ou procéder à la régularisation de sa situation.

13. Il est constant que Mme D a été placée en congé de longue durée au titre du 4° de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984, du 28 avril 2014 au 28 avril 2018, soit durant quatre ans. Il ressort des pièces du dossier qu'après avoir été autorisée à reprendre un service à mi-temps pour raison thérapeutique, elle n'a été réintégrée qu'à compter du 31 août 2018 pour trois mois, avant d'être de nouveau placée en congé de longue durée du 1er décembre 2018 au 30 novembre 2019, puis en disponibilité d'office pour raison de santé à compter de cette dernière date, dans l'attente de l'avis du comité médical supérieur. Ainsi, alors même qu'elle aurait dû être réintégrée à compter du 28 avril 2018 en exécution du jugement du 2 juillet 2019 du tribunal administratif H ayant annulé la décision par laquelle l'administration avait refusé sa reprise du travail à mi-temps thérapeutique à compter du 28 avril 2018, il ressort des pièces du dossier qu'à la date du 30 novembre 2019, Mme D avait bénéficié de cinq ans et sept mois de congé de longue durée. L'administration a pu légalement la placer en congé de longue durée à compter du 1er décembre 2018 au titre de l'affection qui lui avait permis le bénéfice du précédent congé de longue durée, dès lors que son mi-temps avait pris fin et qu'elle était dans l'incapacité de reprendre ses fonctions. Dès lors, le moyen tiré de l'illégalité du caractère rétroactif de la décision contestée du 18 novembre 2019 ne peut qu'être écarté.

14. En sixième et dernier lieu, le détournement de pouvoir invoqué, tiré de ce que la décision prolongeant son congé de longue durée n'avait d'autre but que de l'évincer du service, n'est pas davantage établi.

15. Il résulte de tout ce qui précède que Mme D n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif H a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 18 novembre 2019.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

16. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par Mme D, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, ses conclusions à fin d'injonction ne peuvent être accueillies.

Sur les frais d'instance :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Institut National des Jeunes C (A) H, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme D demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre une somme à sa charge au titre des frais exposés par l'Institut National des Jeunes C (A) H à l'occasion du présent litige.

DECIDE :

Article 1er : La requête de Mme D est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par l'Institut National des Jeunes C (A) H au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme F D et à l'Institut National des Jeunes C (A) H.

Délibéré après l'audience du 21 février 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, présidente,

M. Manuel Bourgeois, premier conseiller,

Mme Agnès Bourjol, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 14 mars 2023.

La rapporteure,

Agnès ELa présidente,

Marie-Pierre BEUVE DUPUY

Le greffier,

Anthony FERNANDEZ

La République mande et ordonne à la préfète de la Gironde en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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