Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-20BX03121

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

I. M. A B a demandé au tribunal administratif de La Réunion d'annuler l'arrêté n° 14-3004 du 13 mars 2014 par lequel le préfet de La Réunion a déclaré d'utilité publique le projet de constitution de réserves foncières dans le cadre de la réalisation d'une opération d'aménagement urbain " Cambaie Oméga ÉcoCité ", sur le territoire de la commune de Saint-Paul, ainsi que l'arrêté n° 2017-2035 du 5 octobre 2017 du préfet de La Réunion prorogeant la cessibilité, au profit de la communauté d'agglomération du territoire de la côte ouest (TCO), des terrains d'assiette nécessaires au projet de constitution de réserves foncières dans le cadre de la réalisation de l'opération d'aménagement urbain précitée.

Par un jugement n° 1800108 du 17 juin 2020, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté sa demande.

II. M. A B a demandé au tribunal administratif de La Réunion d'annuler l'arrêté n° 2018-525 du 3 avril 2018 du préfet de La Réunion prorogeant la cessibilité, au profit de la communauté d'agglomération du territoire de la côte ouest (TCO), des terrains d'assiette nécessaires au projet de constitution de réserves foncières dans le cadre de la réalisation de l'opération d'aménagement urbain " Cambaie Oméga Ecocité ".

Par un jugement n° 1800563 du 17 juin 2020, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté sa demande.

III.- M. A B a demandé au tribunal administratif de La Réunion d'annuler l'arrêté n° 2018-1779 du 21 septembre 2018 du préfet de La Réunion prorogeant la cessibilité, au profit de la communauté d'agglomération du territoire de la côte ouest (TCO), des terrains d'assiette nécessaires au projet de constitution de réserves foncières dans le cadre de la réalisation de l'opération d'aménagement urbain " Cambaie Oméga Ecocité ".

Par un jugement n° 1900200 du 17 juin 2020, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

I.- Par une requête, enregistrée le 15 septembre 2020 sous le n° 20BX03121, et un mémoire en réplique enregistré le 22 avril 2021, M. B, représenté par Me Rigault, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1800108 du 17 juin 2020 du tribunal administratif de La Réunion en tant qu'il a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté de prorogation du 5 octobre 2017;

2°) d'annuler l'arrêté n° 2017-2035 du 5 octobre 2017 du préfet de La Réunion prorogeant la cessibilité, au profit de la communauté d'agglomération du territoire de la côte ouest (TCO), des terrains d'assiette nécessaires au projet de constitution de réserves foncières dans le cadre de la réalisation de l'opération d'aménagement urbain " Cambaie Oméga Ecocité " sur le territoire de la commune de Saint-Paul, et notamment pour ce qui concerne la parcelle AB 583 dont il est propriétaire.

3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'arrêté du 5 octobre 2017 est entaché d'une erreur de droit dès lors que le code de l'expropriation, et en particulier son article R. 132-1, ne permet pas au préfet de prolonger par arrêté un arrêté de cessibilité pris antérieurement ;

- il est également entaché d'une erreur de droit dès lors qu'il est dépourvu de base légale en raison de l'illégalité de l'arrêté portant déclaration d'utilité publique ;

- ainsi, la délibération du 4 novembre 2013, préalable à l'arrêté portant déclaration d'utilité publique, est entachée d'irrégularité au regard des articles L. 5211-1 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales (CGCT), dès lors que son procès-verbal ne fait pas état de l'envoi d'une note de synthèse à l'ensemble des conseillers communautaires ;

- de plus, l'arrêté portant déclaration d'utilité publique est entaché de détournement de procédure et de pouvoir, dès lors que les terrains concernés sont inclus dans le périmètre d'une ZAD depuis 2001, arrivant à expiration en 2015 et sur laquelle aucun aménagement n'a jamais été réalisé, ce qui porte une atteinte excessive au droit de propriété ; cela traduit donc seulement la volonté du TCO de se constituer un portefeuille foncier ; cette opération a ainsi un caractère purement spéculatif, le recours à la procédure de déclaration d'utilité publique permettant au TCO de bénéficier des évaluations des Domaines faites en 2001 ; cette collectivité s'enrichit ainsi en spoliant les propriétaires des terrains, qui seront faiblement indemnisés de terrains ensuite valorisés comme constructibles ; cela rendra impossible l'exercice du droit de rétrocession des anciens propriétaires, ce qui est contraire à l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; en outre, le projet présenté dans la notice explicative et au cours de l'enquête publique est très incertain et flou et ne permet pas d'effectuer un bilan coûts-avantages éclairé ; l'utilité publique du projet n'est donc pas avérée ;

- en outre, l'avis du commissaire-enquêteur est lacunaire et entaché d'erreurs de fait ; la motivation retenue par cet avis, à savoir des problèmes de salubrité publique, est sans rapport aucun avec la problématique de la déclaration d'utilité publique ; si problèmes d'abandon des terrains il y a, c'est bien parce qu'ils ont été gelés au titre de la ZAD ; en tout état de cause, un certain nombre de ces terrains ne sont absolument pas à l'abandon, mais font l'objet de contrats de location en terrains nus ou encore sont entretenus.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 avril 2021, la communauté d'agglomération du territoire de la côte ouest (TCO), représentée par Me Gaspar, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. B le paiement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens présentés par M. B ne sont pas fondés.

II. Par une requête, enregistrée le 16 septembre 2020 sous le n° 20BX03122, et un mémoire en réplique enregistré le 22 avril 2021, M. B, représenté par Me Rigault, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1800563 du 17 juin 2020 du tribunal administratif de La Réunion ;

2°) d'annuler l'arrêté n° 2018-525 du 3 avril 2018 du préfet de La Réunion prorogeant la cessibilité, au profit de la communauté d'agglomération du territoire de la côte ouest (TCO), des terrains d'assiette nécessaires au projet de constitution de réserves foncières dans le cadre de la réalisation de l'opération d'aménagement urbain " Cambaie Oméga Ecocité " sur le territoire de la commune de Saint-Paul, et notamment pour ce qui concerne la parcelle AB 583 dont il est propriétaire.

3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'arrêté du 3 avril 2018 est entaché d'une erreur de droit dès lors que le code de l'expropriation, et en particulier son article R. 132-1, ne permet pas au préfet de prolonger par arrêté un arrêté de cessibilité pris antérieurement ;

- il est également entaché d'une erreur de droit dès lors qu'il est dépourvu de base légale en raison de l'illégalité de l'arrêté portant déclaration d'utilité publique ;

- ainsi, la délibération du 4 novembre 2013, préalable à l'arrêté portant déclaration d'utilité publique, est entachée d'irrégularité au regard des articles L. 5211-1 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales (CGCT), dès lors que son procès-verbal ne fait pas état de l'envoi d'une note de synthèse à l'ensemble des conseillers communautaires ;

- de plus, l'arrêté portant déclaration d'utilité publique est entaché de détournement de procédure et de pouvoir, dès lors que les terrains concernés sont inclus dans le périmètre d'une ZAD depuis 2001, arrivant à expiration en 2015 et sur laquelle aucun aménagement n'a jamais été réalisé, ce qui porte une atteinte excessive au droit de propriété ; cela traduit donc seulement la volonté du TCO de se constituer un portefeuille foncier ; cette opération a ainsi un caractère purement spéculatif, le recours à la procédure de déclaration d'utilité publique permettant au TCO de bénéficier des évaluations des Domaines faites en 2001 ; cette collectivité s'enrichit ainsi en spoliant les propriétaires des terrains, qui seront faiblement indemnisés de terrains ensuite valorisés comme constructibles ; cela rendra impossible l'exercice du droit de rétrocession des anciens propriétaires, ce qui est contraire à l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; en outre, le projet présenté dans la notice explicative et au cours de l'enquête publique est très incertain et flou et ne permet pas d'effectuer un bilan coûts-avantages éclairé ; l'utilité publique du projet n'est donc pas avérée ;

- en outre, l'avis du commissaire-enquêteur est lacunaire et entaché d'erreurs de fait ; la motivation retenue par cet avis, à savoir des problèmes de salubrité publique, est sans rapport aucun avec la problématique de la déclaration d'utilité publique ; si problèmes d'abandon des terrains il y a, c'est bien parce qu'ils ont été gelés au titre de la ZAD ; en tout état de cause, un certain nombre de ces terrains ne sont absolument pas à l'abandon, mais font l'objet de contrats de location en terrains nus ou encore sont entretenus.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 avril 2021, la communauté d'agglomération du territoire de la côte ouest (TCO), représentée par Me Gaspar, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. B le paiement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens présentés par M. B ne sont pas fondés.

III. Par une requête, enregistrée le 16 septembre 2020 sous le n° 20BX03123, et un mémoire en réplique, enregistré le 22 avril 2021, M. B, représenté par Me Rigault, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1900200 du 17 juin 2020 du tribunal administratif de La Réunion ;

2°) d'annuler l'arrêté n° 2018-1779 du 21 septembre 2018 du préfet de La Réunion prorogeant la cessibilité, au profit de la communauté d'agglomération du territoire de la côte ouest (TCO), des terrains d'assiette nécessaires au projet de constitution de réserves foncières dans le cadre de la réalisation de l'opération d'aménagement urbain " Cambaie Oméga Ecocité " sur le territoire de la commune de Saint-Paul, et notamment pour ce qui concerne la parcelle AB 583 dont il est propriétaire.

3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros au titre des dispositions article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'arrêté du 21 septembre 2018 est entaché d'une erreur de droit dès lors que le code de l'expropriation, et en particulier son article R. 132-1, ne permet pas au préfet de prolonger par arrêté un arrêté de cessibilité pris antérieurement ;

- il est également entaché d'une erreur de droit dès lors qu'il est dépourvu de base légale en raison de l'illégalité de l'arrêté portant déclaration d'utilité publique ;

- ainsi, la délibération du 4 novembre 2013, préalable à l'arrêté portant déclaration d'utilité publique, est entachée d'irrégularité au regard des articles L. 5211-1 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales (CGCT), dès lors que son procès-verbal ne fait pas état de l'envoi d'une note de synthèse à l'ensemble des conseillers communautaires ;

- de plus, l'arrêté portant déclaration d'utilité publique est entaché de détournement de procédure et de pouvoir, dès lors que les terrains concernés sont inclus dans le périmètre d'une ZAD depuis 2001, arrivant à expiration en 2015 et sur laquelle aucun aménagement n'a jamais été réalisé, ce qui porte une atteinte excessive au droit de propriété ; cela traduit donc seulement la volonté du TCO de se constituer un portefeuille foncier ; cette opération a ainsi un caractère purement spéculatif, le recours à la procédure de déclaration d'utilité publique permettant au TCO de bénéficier des évaluations des Domaines faites en 2001 ; cette collectivité s'enrichit ainsi en spoliant les propriétaires des terrains, qui seront faiblement indemnisés de terrains ensuite valorisés comme constructibles ; cela rendra impossible l'exercice du droit de rétrocession des anciens propriétaires, ce qui est contraire à l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; en outre, le projet présenté dans la notice explicative et au cours de l'enquête publique est très incertain et flou et ne permet pas d'effectuer un bilan coûts-avantages éclairé ; l'utilité publique du projet n'est donc pas avérée ;

- en outre, l'avis du commissaire-enquêteur est lacunaire et entaché d'erreurs de fait ; la motivation retenue par cet avis, à savoir des problèmes de salubrité publique, est sans rapport aucun avec la problématique de la déclaration d'utilité publique ; si problèmes d'abandon des terrains il y a, c'est bien parce qu'ils ont été gelés au titre de la ZAD ; en tout état de cause, un certain nombre de ces terrains ne sont absolument pas à l'abandon, mais font l'objet de contrats de location en terrains nus ou encore sont entretenus.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 avril 2021, la communauté d'agglomération du territoire de la côte ouest (TCO), représentée par Me Gaspar, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. B le paiement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens présentés par M. B ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le code de la propriété des personnes publiques ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Florence Rey-Gabriac,

- les conclusions de Mme Florence Madelaigue, rapporteure publique,

- et les observations de Me Bardoux, représentant la communauté d'agglomération du territoire de la côte ouest.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 13 mars 2014, le préfet de La Réunion a déclaré d'utilité publique le projet de constitution de réserves foncières dans le cadre de la réalisation d'une opération d'aménagement urbain dite " Cambaie Oméga " ÉcoCité, sur le territoire de la commune de Saint-Paul à La Réunion. Par un arrêté du 10 avril 2015, le même préfet a déclaré cessibles, au profit de la communauté d'agglomération du territoire de la côte ouest (TCO), pour une durée de six mois, les terrains d'assiette nécessaires au projet de constitution de réserves foncières dans le cadre de la réalisation de cette opération d'aménagement. L'ordonnance d'expropriation n'ayant pas été prise au termes de ce délai de six mois, le préfet de La Réunion a prorogé les effets de l'arrêté de cessibilité du 10 avril 2015 pour une durée de six mois par des arrêtés successifs en date des 9 octobre 2015, 8 avril 2016, 28 septembre 2016, 28 mars 2017, 5 octobre 2017, 3 avril 2018 et 21 septembre 2018. Par un arrêt du 9 juillet 2020, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté les recours formés par M. B à l'encontre de la déclaration d'utilité publique du 13 mars 2014, l'arrêté de cessibilité du 10 avril 2015 et les arrêtés de prorogation des 9 octobre 2015, 8 avril 2016, 28 septembre 2016 et 28 mars 2017. Par trois nouveaux recours distincts, M. B propriétaire de la parcelle cadastrée AB 583, incluse dans le périmètre de l'arrêté de cessibilité, a demandé au tribunal administratif de La Réunion d'annuler, outre l'arrêté du 13 mars 2014 portant déclaration d'utilité publique, les arrêtés de prorogation de la cessibilité des 5 octobre 2017, 3 avril 2018 et 21 septembre 2018. Par trois requêtes distinctes, enregistrées sous les n° 20BX03121, 20BX03122 et 20BX03123, il fait appel des trois jugements du tribunal administratif de La Réunion du 17 juin 2020, en tant qu'ils ont rejeté ses demandes tendant à l'annulation de ces trois arrêtés de prorogation. Ces trois requêtes présentant des questions identiques à juger et ayant fait l'objet d'une instruction commune, il y a lieu de les joindre pour qu'il y soit statué par un même arrêt.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne l'exception d'illégalité de la déclaration d'utilité publique du 13 mars 2014 :

S'agissant de l'irrégularité de la délibération du 4 novembre 2013 :

2. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales (CGCT): " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. () Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse. ". Selon l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () ". L'article L. 5211-1 de ce même code dispose : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale () ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus () ".

3. Il ressort des pièces du dossier que les conseillers communautaires de la communauté d'agglomération du TCO ont été convoqués par courrier électronique du 29 octobre 2013 pour la séance prévue le 4 novembre 2013 et que la notice explicative de synthèse des affaires soumises à délibération était jointe à ces convocations, comme celles-ci le précisent. Cette note était suffisamment détaillée pour permettre d'informer correctement le conseil communautaire sur le sens de la décision à prendre. Au demeurant, les conseillers communautaires ayant déjà été convoqués à une séance le 24 juin 2013, la notice explicative de synthèse des affaires soumises à délibération était jointe aux convocations qui leur avaient été adressées. Lors de sa réunion du 4 novembre 2013, le conseil communautaire a seulement examiné des compléments et précisions au dossier d'enquête publique dont les caractéristiques essentielles avaient déjà été approuvées par sa précédente délibération du 24 juin 2013, laquelle a été adoptée dans des conditions régulières, et il ne ressort pas des pièces du dossier, et n'est pas allégué, que les modifications issues de la délibération du 4 novembre 2013 auraient conduit à une modification substantielle du dossier initial dont les conseillers communautaires avaient déjà une connaissance satisfaisante par la première délibération. Dans ces conditions, le moyen tiré de la violation des article L. 2121-10 et L. 5211-1 du CGCT en raison de l'absence de note de synthèse jointe à la convocation préalable à la délibération du 4 novembre 2013 ne peut qu'être écarté comme manquant en fait.

S'agissant de l'irrégularité de l'avis rendu par le commissaire enquêteur :

4. M. B fait valoir que, pour rendre un avis favorable à l'utilité publique du projet, le commissaire enquêteur ne pouvait régulièrement se prévaloir de considérations relatives au mauvais état d'entretien et à l'insalubrité des terrains concernés, dès lors que ces considérations n'étaient pas celles qui avaient permis au TCO de justifier de l'utilité publique de la création de la réserve foncière liée au projet et qu'en outre, ces considérations du commissaire-enquêteur étaient entachées d'erreurs de fait, bon nombre de parcelles étant encore correctement entretenues par leur propriétaire.

5. Cependant, aux termes de l'article R. 11-10 du code de l'expropriation dans sa rédaction applicable au 13 mars 2014 : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rédige des conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération ". En application de ces dispositions, le commissaire enquêteur, s'il doit rédiger des conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération, rend sur le projet un avis personnel qui ne lie pas l'autorité compétente pour déclarer l'utilité publique. Par suite, s'il revient au juge de l'excès de pouvoir de prendre en considération le sens de l'avis rendu par la commission d'enquête, il ne lui appartient pas de contrôler la cohérence entre les énonciations contenues dans l'avis et le sens de l'avis finalement émis. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a émis un avis et des conclusions motivés sur l'ensemble des opérations qui étaient soumises à enquête publique. Il en résulte que le moyen soulevé est inopérant, les éventuelles erreurs d'analyse que le commissaire enquêteur pourrait commettre étant, par elles-mêmes, sans incidence sur la légalité de la déclaration d'utilité publique.

S'agissant de l'absence d'utilité publique :

6. Aux termes de l'article L. 1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Le présent code s'applique aux biens et aux droits, à caractère mobilier ou immobilier, appartenant à l'État, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, ainsi qu'aux établissements publics ". Aux termes de l'article L. 1112-2 du même code : " Les personnes publiques mentionnées à l'article L. 1 peuvent acquérir des immeubles et des droits réels immobiliers par expropriation. Cette procédure est conduite dans les conditions fixées par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ". Aux termes de l'article L. 221-1 du code de l'urbanisme : " L'État, les collectivités locales, ou leurs groupements y ayant vocation () sont habilités à acquérir des immeubles, au besoin par voie d'expropriation, pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation d'une action ou d'une opération d'aménagement répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 ". Aux termes de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs () de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain () ".

7. Une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée ou à des intérêts généraux, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. Par suite, il appartient au juge administratif, lorsqu'est contestée devant lui l'utilité publique d'un projet, de vérifier successivement que celui-ci répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'est pas en mesure de le réaliser dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte le projet ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt que présente ce projet.

8. M. B soutient que le projet est dépourvu d'utilité publique, dès lors que son coût est excessif, qu'il porte une atteinte excessive au droit de propriété, et que les futures opérations d'aménagement sont mal définies, si bien qu'il est impossible de faire un bilan entre les avantages et les inconvénients du projet.

9. Il ressort des pièces du dossier que la constitution de réserves foncières dans le secteur de la Plaine de Cambaie, et notamment sur la friche de l'ancienne antenne Oméga, qui s'étend sur 200 hectares, doit permettre, à terme, la réalisation de 15 000 logements et de tous les équipements en matière de transports, de loisirs, et d'environnement nécessaires au fonctionnement d'un nouveau quartier labellisé ÉcoCité devant accueillir 40 000 habitants, sur ce territoire de 200 hectares qui intègrera les trois agglomérations de Saint-Paul, du Port et de La Possession, ainsi que les ultimes emprises libres entre Le Port et La Possession, et entre Le Port et Saint-Paul où se situe géographiquement l'espace Cambaie Oméga. La construction des 15 000 logements tend tout particulièrement à faire face à l'augmentation rapide de la population de l'ouest de La Réunion, au manque de logements, ainsi qu'à la lutte contre l'habitat indigne évalué à 10 000 logements sur le territoire du TCO. Ainsi, contrairement à ce que soutient M. B, l'opération projetée répond à une finalité d'intérêt général.

10. S'agissant du coût financier du projet et d'une part, la déclaration d'utilité publique portait sur l'acquisition de terrains inclus dans le périmètre d'une ZAD, de sorte que leur évaluation devait être effectuée au regard de la situation de ces terrains et de l'état du marché immobilier existant au 15 mai 2001, date de publication de l'arrêté créant ladite zone. La notice explicative jointe au dossier d'enquête publique évaluait le montant total des parcelles à acquérir, au nombre de soixante-dix-huit, à 4 047 711,50 euros. Le montant ainsi évalué comprend 2 022 811,50 euros représentant le coût des terrains nus, 620 700 euros tenant compte de sept constructions relevant de la catégorie " bâti référencé " et 1 404 200 euros servant à indemniser le " bâti non référencé " composé de quatorze constructions édifiées sans autorisation. Cette estimation a été établie sur la base de l'avis du service des domaines, daté du 7 juin 2013, qui a formé son estimation d'après la prise en compte du classement en zone inconstructible des terrains, et a fixé la valeur vénale des parcelles incluses dans le périmètre de l'opération litigieuse à 0,50 euro/m² pour les parcelles situées en zone NDS, 0,90 euro/m² pour les parcelles situées en zone 1 NCb, et 5 euros/m² pour les parcelles situées en zone NA. Dans ces conditions, le coût financier du projet, qui a été régulièrement évalué à 4 047 711,50 euros, n'est pas de nature à retirer au projet son caractère d'utilité publique.

11. D'autre part, aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentale : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ". Si ces stipulations ont pour objet d'assurer un juste équilibre entre l'intérêt général et les impératifs de sauvegarde du droit de propriété, elles laissent aux autorités publiques une marge d'appréciation étendue, en particulier pour mener une politique d'urbanisme, tant pour choisir les modalités de mise en œuvre d'une telle politique que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l'intérêt général, par le souci d'atteindre les objectifs poursuivis.

12. Le seul maintien d'une ZAD pendant une durée de 14 ans suivi d'une déclaration portant utilité publique dans le même périmètre ne peut en lui-même être constitutif d'une violation des stipulations précitées, dès lors que, comme en l'espèce, cela est justifié par la nécessité de répondre à un besoin accru de logements lié à l'accroissement de la population, tout en évitant une hausse rapide et artificielle des prix des terrains qui serait préjudiciable à la maîtrise du coût de ces opérations. L'appelant ne peut, dans ces conditions, faire utilement état, d'une façon générale, de ce que les propriétaires seraient privés de la possibilité de réaliser des plus-values lors de la vente de leur terrain. Par suite, le moyen tiré de la violation du droit de propriété au regard de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit être écarté.

13. Si M. B fait encore valoir qu'un bilan " coût-avantages " de l'opération , est impossible en raison du caractère incertain et flou de la notice explicative présenté à l'appui de l'enquête publique, d'une part, il n'étaye pas ce moyen des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé et, d'autre part, et en tout état de cause, l'arrêté du 13 mars 2014 avait seulement pour objet, conformément aux articles L. 221-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme de déclarer d'utilité publique la constitution de réserves foncières en vue de permettre la réalisation d'une opération complexe d'aménagement telle que définie ci-dessus, dont les caractéristiques précises en termes d'implantation des ouvrages et de création de plusieurs zones d'aménagement concerté doivent être définies ultérieurement.

14. Par suite, eu égard à l'intérêt général qui s'attache à la réalisation de l'opération en litige, ni son coût financier ni les atteintes à la propriété privée, ni l'absence de définition précise des opérations d'aménagement qui y seront conduites, ne sauraient être regardés comme des inconvénients excessifs et ne sont, dès lors, de nature à lui retirer son caractère d'utilité publique.

S'agissant du détournement de procédure ou de pouvoir :

15. Aux termes de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales : " I. - La communauté d'agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences suivantes : 1° En matière de développement économique : création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire qui sont d'intérêt communautaire ; actions de développement économique d'intérêt communautaire ; 2° En matière d'aménagement de l'espace communautaire : schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; création et réalisation de zones d'aménagement concerté d'intérêt communautaire () 3° En matière d'équilibre social de l'habitat : programme local de l'habitat ; politique du logement d'intérêt communautaire ; actions et aides financières en faveur du logement social d'intérêt communautaire ; réserves foncières pour la mise en œuvre de la politique communautaire d'équilibre social de l'habitat ; action, par des opérations d'intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées ; amélioration du parc immobilier bâti d'intérêt communautaire ; () ". Enfin, aux termes de l'article 6.3 de ses statuts la communauté d'agglomération du TCO : " () peut, pour l'exercice de ses compétences, acquérir des terrains, constituer des réserves foncières, recourir () au régime de l'expropriation. ". Par ailleurs, en vertu de l'article L. 213-4 du code de l'urbanisme et de l'article L. 13-15 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, l'évaluation de la valeur des terrains compris dans le périmètre d'une ZAD doit être effectuée en fonction de l'état du marché immobilier existant à la date de publication de l'acte créant ladite ZAD.

16. M. B soutient qu'il n'existe pas véritablement de projet d'aménagement derrière la volonté de constituer des réserves foncières, dès lors qu'une zone d'aménagement différé (ZAD) a été créée en 2001 sur ces mêmes terrains, et qu'aucun aménagement n'y a été fait, ce qui démontre que l'opération ne poursuit en réalité qu'un but purement spéculatif visant à permettre au TCO " de prolonger les effets de la ZAD " et d'acquérir des terrains à faible prix, qu'il revendra ensuite à leurs propriétaires à un prix nettement supérieur dans le cadre de l'exercice de leur droit de rétrocession, après que la commune a classé les terrains en zone constructible.

17. Il est constant que les terrains concernés par la réserve foncière dont l'acquisition a été déclarée d'utilité publique sont inclus dans le périmètre de la ZAD " Cambaie Oméga " instituée par arrêté préfectoral du 20 avril 2001 publié le 15 mai suivant. En application des dispositions de l'article L. 213-4 du code de l'urbanisme et de l'article L. 13-15 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, la date d'évaluation des parcelles situées dans le périmètre de l'opération Cambaie Oméga ÉcoCité retenue par le TCO dans le dossier d'enquête publique a été fixée au 15 mai 2001, date de la publication de l'arrêté du 20 avril 2001 créant la ZAD " Cambaie Oméga " dont les effets n'expiraient qu'au 15 mai 2015.

18. Contrairement aux allégations du requérant, la déclaration d'utilité publique ne peut être considérée comme destinée à " prolonger artificiellement les effets de la ZAD " au motif qu'elle en reprend le périmètre, dès lors que ces deux procédures d'acquisition publique de la propriété n'ont ni les mêmes effets, la ZAD ayant seulement pour effet d'instituer un droit de préemption rendant son titulaire - la commune de Saint-Paul - dépendant de la volonté d'aliéner du propriétaire, ni surtout les mêmes titulaires, dès lors que le TCO n'était pas titulaire du droit de préemption dans la ZAD.

19. En tout état de cause, en vertu des articles L. 221-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme et de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, ainsi qu'en vertu de l'article 6.3 des statuts de cet établissement qui lui confèrent des compétences en matière d'aménagement de l'espace communautaire, de mise en œuvre d'une politique d'équilibre de l'habitat et de développement économique, la communauté d'agglomération du TCO était en droit de constituer des réserves foncières par voie d'expropriation en vue de mener à bien son projet d'aménagement urbain Cambaie Oméga ÉcoCité qui vise, ainsi qu'il a déjà été dit, à construire un nouveau quartier comprenant 15 000 logements et divers équipements publics sur un territoire d'environ 200 hectares. Compte tenu de son envergure, de la multiplicité de ses caractéristiques et de l'échelonnement de sa réalisation dans le temps, le projet Cambaie Oméga ÉcoCité rendait nécessaire que le TCO disposât de la maîtrise foncière pleine et entière de l'ensemble des terrains prévus pour l'accueillir. Il en va d'autant plus ainsi qu'il ressort des pièces du dossier, et n'est pas contesté, que ladite communauté d'agglomération ne disposait pas dans son patrimoine de terrains lui permettant de mettre en œuvre son projet dans des conditions équivalentes à celles qu'offrent les parcelles concernées par la réserve foncière instituée par l'arrêté du 13 mars 2014. Dans ces conditions, la communauté d'agglomération du TCO et le préfet pouvaient légalement décider de mettre en œuvre la procédure de déclaration d'utilité publique pour constitution de réserves foncières avant l'expiration du délai de validité de la ZAD, créée le 20 avril 2001, afin de bénéficier de l'application des articles L. 213-4 du code de l'urbanisme et L. 13-15 du code de l'expropriation, en vertu desquels la valeur des terrains à exproprier doit être appréciée à la date de publication de l'acte créant la ZAD. Ces articles poursuivent en effet une finalité d'intérêt général consistant, comme cela a déjà été dit ci-dessus, à faire échec à la spéculation foncière suscitée par l'annonce d'un projet d'aménagement urbain, l'évaluation de la valeur des terrains compris dans le périmètre d'une ZAD devant être effectuée en fonction de l'état du marché immobilier existant à la date de publication de l'acte créant ladite ZAD, soit en l'espèce le 15 mai 2001. Cette règle, édictée pour lutter contre la hausse du prix du foncier provoquée par l'annonce d'un projet d'aménagement, aurait cessé de s'appliquer au-delà d'avril 2015, date à laquelle la ZAD " Cambaie Oméga " serait devenue caduque. Il était donc nécessaire à la communauté d'agglomération du TCO d'acquérir les terrains en cause avant le mois d'avril 2015 si elle entendait mettre en œuvre son propre projet, d'intérêt général, dans des conditions économiquement réalisables.

20. Par suite, la déclaration d'utilité publique n'a procédé ni d'un détournement de procédure ni d'un détournement de pouvoir.

En ce qui concerne le défaut de base légale des arrêtés de prorogation de l'arrêté de cessibilité :

21. D'une part, comme l'ont déjà relevé à bon droit les premiers juges, aucune disposition du code de l'expropriation ne fixe de durée maximale de validité d'un arrêté de cessibilité. En outre, un arrêté préfectoral qui déclare cessibles des biens immobiliers ne crée aucun droit au profit des propriétaires de ces biens et, par suite, peut être légalement modifié par un autre arrêté. D'autre part, alors que le juge de l'expropriation n'est tenu par aucun délai pour rendre son ordonnance portant transfert de propriété, l'article R.12-1° du code de l'expropriation dispose que le préfet transmet au greffe de la juridiction du ressort dans lequel sont situés les biens à exproprier un dossier qui comprend obligatoirement les copies de l'arrêté de cessibilité ou de l'acte en tenant lieu, ayant moins de six mois de date, l'acte devenant caduc si cette formalité n'est pas respectée. Il en résulte de ces dispositions que l'arrêté de cessibilité servant de base au transfert de propriété n'est valable que s'il a été transmis dans les six mois à partir de la date à laquelle il a été pris, au secrétariat de la juridiction compétente de l'expropriation. En l'espèce, à défaut pour le juge de l'expropriation d'avoir prononcé le transfert des biens expropriés, c'est sans commettre d'erreur de droit que le préfet de La Réunion a successivement prorogé les effets de l'arrêté de cessibilité du 10 avril 2015 notamment par les arrêtés des 9 octobre 2015, 8 avril 2016, 28 septembre 2016, 28 mars 2017, 5 octobre 2017, 3 avril 2018 et 21 septembre 2018. Il suit de là que le moyen tiré de l'absence de base légale des arrêtés de prorogation attaqués doit être écarté.

22. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par les trois jugements attaqués, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté ses demandes.

Sur les frais des instances :

23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas la partie perdante ou tenue aux dépens dans les présentes instances, les sommes que M. B demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. B le versement à la communauté d'agglomération du territoire de la côte ouest d'une somme totale de 2 000 euros sur le fondement des mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : Les requêtes de M. B sont rejetées.

Article 2 : M. B versera une somme de 2 000 euros à la communauté d'agglomération du territoire de la côte ouest (TCO) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B, à la communauté d'agglomération du territoire de la côte ouest (TCO) et au ministre des Outre-mer. Copie en sera transmise au préfet de La Réunion.

Délibéré après l'audience du 10 mars 2022 à laquelle siégeaient :

M. Éric Rey-Bèthbéder, président,

Mme Frédérique Munoz-Pauziès, présidente-assesseure,

Mme Florence Rey-Gabriac, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 7 avril 2022.

La rapporteure,

Florence Rey-Gabriac

Le président,

Éric Rey-Bèthbéder

La greffière,

Angélique Bonkoungou

La République mande et ordonne au ministre des Outre-mer, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

2, 20BX03122, 20BX03123