Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-21BX01730

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'entreprise agricole à responsabilité limitée (EARL) Bonneau Laborde a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la décision du 16 février 2018 prise par la présidente de la région Occitanie et par le préfet du Gers portant engagement de la mesure d'aide à l'agriculture biologique et fixant le montant de l'aide à 30 000 euros, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Par un jugement n° 1802269 du 11 février 2021, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 23 avril 2021, l'entreprise agricole à responsabilité limitée (EARL) Bonneau Laborde, représentée par Me Thalamas, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1802269 du 11 février 2021 du tribunal administratif de Pau ;

2°) d'annuler la décision du 16 février 2018 prise par la présidente de la région Occitanie et par le préfet du Gers portant engagement de la mesure d'aide à l'agriculture biologique et fixant le montant de l'aide à 30 000 euros, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat et de la région Occitanie la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée a été prise par une autorité incompétente ; il n'est pas justifié des mesures de publicité et de l'opposabilité des actes ;

- c'est à tort que les premiers juges ont retenu qu'elle ne pouvait pas se prévaloir d'une situation juridiquement constituée avant que l'administration ne décide de statuer sur sa demande ;

- la décision méconnait le principe de non-rétroactivité des actes administratifs ;

- les premiers juges ne pouvaient considérer, au regard des dispositions du droit européen, que rien n'empêchait les autorités nationales de mettre en place un système de plafonnement des aides dès lors qu'il n'était pas porté atteinte au montant de l'aide en euros par an et par unité d'œuvre exprimée en hectares ;

- la décision aurait dû être assortie de mesures transitoires ;

- le principe de confiance légitime a été méconnu ; quand elle a décidé d'engager la conversion, en 2015, elle s'est fiée aux annonces claires et non conditionnelles faites par l'autorité ; le raisonnement des premiers juges est entaché de contradiction sur ce point ;

- le droit de propriété garanti par la Constitution et par le protocole additionnel de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales a été méconnu.

Par un mémoire en défense enregistré le 16 juin 2021, la région Occitanie, représentée par Me de Faÿ, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'EARL Bonneau Laborde la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par un mémoire enregistré le 27 janvier 2022, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation informe la cour qu'il n'entend pas produire d'observations.

Par ordonnance du 28 février 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 20 mars 2023 à 12h00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son protocole additionnel ;

- le règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ;

- la Constitution ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 ;

- la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 ;

- le décret n° 2015-445 au 16 avril 2015 ;

- le décret n° 2017-1286 du 21 août 2017 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Bénédicte Martin,

- les conclusions de Mme Nathalie Gay, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Belal Cordebar, représentant la région Occitanie.

Considérant ce qui suit :

1. L'entreprise agricole à responsabilité limitée (EARL) Bonneau Laborde relève appel du jugement du 11 février 2021 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 16 février 2018 par laquelle la présidente de la région Occitanie et le préfet du Gers ont fixé le montant de la subvention portant engagement de la mesure d'aide à l'agriculture biologique à 30 000 euros ainsi que de la décision implicite rejetant son recours gracieux formé le 13 avril 2018 contre cette décision.

Sur le bien-fondé du jugement :

2. En premier lieu, il y a lieu d'écarter le moyen tiré du défaut de compétence des signataires de la décision du 16 février 2018 par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges aux points 4 à 9 du jugement. Pour le surplus de l'argumentation de la requérante en appel, il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 3 janvier 2018 par lequel le directeur départemental des territoires du Gers a subdélégué sa signature au chef du service " agriculture durable ", M. A, a été régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture du Gers n° 32-2018-012 du 19 janvier 2018. Par suite, le moyen manque en fait.

3. En deuxième lieu, aux termes d'une part, des articles 28 et 29 du règlement (UE) n° 1305/2013 du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) qui concernent, respectivement, les mesures agroenvironnementales et climatiques et les mesures en faveur de l'agriculture biologique, les aides allouées au titre de ces mesures sont accordées en contrepartie d'engagements pris sur une durée de cinq à sept ans d'adopter des pratiques allant au-delà des normes obligatoires et " indemnisent les bénéficiaires pour une partie ou la totalité des coûts supplémentaires et des pertes de revenus résultant des engagements pris ".

4. D'autre part, aux termes de l'article 78 de la loi du 27 janvier 2014 relative à la modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles : " I. () 1°) L'Etat confie aux régions (), à leur demande, tout ou partie de la gestion des programmes européens soit en qualité d'autorité de gestion, soit par délégation de gestion. () / III. Pour le Fonds européen agricole pour le développement rural, un décret en Conseil d'Etat précise en tant que de besoin les orientations stratégiques et méthodologiques pour la mise en œuvre des programmes () ". Le décret du 16 avril 2015 relatif à la mise en œuvre des programmes de développement rural pour la période 2014-2020 dispose, en son annexe I, que, pour les mesures relevant, notamment, des articles 28 à 30 du règlement (UE) n° 1305/2013, " leur construction au niveau régional s'appuie sur le cadrage défini au niveau national ", comme l'autorise l'article 6 § 3 de ce règlement. Le cadre national de référence ainsi prévu, qui a été approuvé le 30 juin 2015 par la Commission européenne selon la procédure prévue à l'article 10 du même règlement, détaille pour chaque mesure, notamment, le montant de l'aide prévue en euros par an et par unité d'œuvre pertinente, les bénéficiaires admissibles et les coûts admissibles et précise les conditions d'admissibilité communes à toutes les mesures, ou spécifiques à chacune, et, le cas échéant, des critères de sélection.

5. Enfin, aux termes du premier alinéa de l'article D. 341-9 du code rural et de la pêche maritime, applicable notamment aux paiements agroenvironnementaux et climatiques et aux aides en faveur de l'agriculture biologique, dans sa rédaction résultant du décret du 21 août 2017, rendue applicable aux engagements souscrits à compter du 1er janvier 2015 par l'article 2 de ce décret : " Chaque financeur national des paiements et aides prévus à la présente section peut fixer le montant maximum de la part qu'il finance. Pour l'Etat, ce montant est fixé par le préfet de région ".

6. Les exploitants ayant présenté après le 1er janvier 2005 des engagements de réalisation de mesures agroenvironnementales et climatiques ou en faveur de l'agriculture biologique, à l'appui d'une demande de versement d'aides prévues aux articles 28, 29 et 30 du règlement (UE) n° 1305/2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), ne sauraient se prévaloir d'une situation juridiquement constituée qu'à compter de la décision d'engagement par laquelle l'autorité compétente valide les engagements qu'elle retient ou les contraintes invoquées et fixe le montant de l'aide qui en découle. En conséquence, si le régime établi par le décret du 21 août 2017 ne saurait, sans méconnaître le principe de non-rétroactivité des actes administratifs, s'appliquer à des décisions d'engagement prises avant leur entrée en vigueur, il peut en revanche légalement s'appliquer, sans porter atteinte à une situation juridiquement constituée, à des engagements présentés avant la date de cette entrée en vigueur dès lors qu'aucune décision n'a été prise sur ces engagements avant cette date. Dans ces conditions, la requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision du 16 février 2018 statuant sur sa demande d'engagement déposée le 29 mai 2015 porte atteinte à des droits acquis et méconnaît le principe de non-rétroactivité des actes administratifs.

7. En troisième lieu, l'exercice du pouvoir réglementaire implique pour son détenteur la possibilité de modifier à tout moment les normes qu'il définit sans que les personnes auxquelles sont, le cas échéant, imposées de nouvelles contraintes puissent invoquer un droit au maintien de la réglementation existante. En principe, les nouvelles normes ainsi édictées ont vocation à s'appliquer immédiatement, dans le respect des exigences attachées au principe de non-rétroactivité des actes administratifs. Toutefois, il incombe à l'autorité investie du pouvoir réglementaire, agissant dans les limites de sa compétence et dans le respect des règles qui s'imposent à elle, d'édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu'implique, s'il y a lieu, cette réglementation nouvelle. Il en va ainsi lorsque l'application immédiate de celle-ci entraîne, au regard de l'objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause. Ces mesures transitoires peuvent résider dans le report de l'entrée en vigueur de cette réglementation nouvelle.

8. L'arrêté du préfet de la région Occitanie relatif aux engagements en agriculture biologique soutenus par l'État au titre de l'année 2015 dans le cadre du programme de développement rural Midi-Pyrénées 2014-2020 en date du 23 décembre 2016 ne s'applique qu'aux décisions d'engagement postérieures à son entrée en vigueur et ne porte donc pas atteinte à une situation juridiquement constituée. Au surplus, il ressort des pièces du dossier que les demandes de conversion à l'agriculture biologique dans la région Occitanie, supérieures aux prévisions, ont nécessité une adaptation de la capacité de financement dans le cadre du Fonds européen agricole pour le développement rural. Par suite, l'application immédiate de l'arrêté réglementaire du 23 décembre 2016 n'a pas entraîné une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause et contrairement à ce que soutient l'entreprise appelante, cet arrêté, qui a décidé le plafonnement de l'aide à la conversion à l'agriculture biologique n'avait pas à être assorti de mesures transitoires. Pour ce même motif, la décision du 16 février 2018 et la décision de rejet du recours gracieux ne méconnaissent pas le principe de sécurité juridique.

9. En quatrième lieu, le principe de confiance légitime, qui fait partie des principes généraux du droit communautaire, ne trouve à s'appliquer dans l'ordre juridique national que dans le cas où la situation juridique dont a à connaître le juge administratif français est régie par le droit communautaire. Tel est le cas en l'espèce, dès lors que l'attribution de la subvention en litige met notamment en œuvre des règles du droit de l'Union européenne en matière de soutien au développement rural. La possibilité de se prévaloir du principe de confiance légitime est ouverte à tout opérateur économique de bonne foi auprès duquel une institution publique a fait naître des espérances fondées, y compris, sous réserve que cela ne porte pas une atteinte excessive à un intérêt public ou au principe de légalité, dans le cas où elle l'a fait bénéficier d'un avantage indu mais que l'opérateur pouvait néanmoins, eu égard à la nature de cet avantage, aux conditions dans lesquelles il a été attribué et au comportement de l'administration postérieurement à cette attribution, légitimement regarder comme lui étant définitivement acquis.

10. Il ressort des dispositions précitées de l'article D. 341-9 du code rural et de la pêche maritime, ainsi que des dispositions mentionnées aux points 3 et 4 du présent arrêt, qu'un plafonnement des aides était possible. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que le comportement de l'administration à l'égard de l'EARL Bonneau Laborde lui aurait permis d'estimer légitimement qu'une aide non plafonnée lui était définitivement acquise. Par suite, l'exploitation agricole requérante ne pouvait exclure qu'un arrêté du préfet de la région Occitanie fixerait le cas échéant un montant maximal de ces aides et que la décision d'engagement à la suite de sa demande d'aide porterait sur un montant plafonné. Ainsi, elle n'est pas fondée à soutenir que les décisions contestées auraient méconnu le principe de confiance légitime.

11. En cinquième lieu, à défaut de décision d'engagement avant l'entrée en vigueur de l'arrêté du préfet de la région Occitanie du 23 décembre 2016 et dès lors qu'aucun principe ou disposition n'excluait le principe d'un plafonnement des aides allouées dans le cadre des mesures prévues à l'article 29 du règlement (UE) n° 1305/2013, la requérante n'est pas fondée à soutenir que les décisions attaquées porteraient atteinte, par elles-mêmes, à une créance certaine ou, à défaut d'une telle créance, à une espérance légitime devant être regardée comme un bien au sens des stipulations de l'article 1er du protocole n° 1 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision du 16 février 2018 et la décision rejetant le recours gracieux porteraient atteinte au droit de propriété garanti par ces stipulations ainsi que par la Constitution doit être écarté.

12. Il résulte de ce qui précède que l'EARL Bonneau Laborde n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande.

Sur les frais liés à l'instance :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat et de la région Occitanie, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme que demande l'EARL Bonneau Laborde en application de ces dispositions. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'EARL Bonneau Laborde la somme demandée par la région Occitanie au même titre.

DECIDE :

Article 1er : La requête de l'EARL Bonneau Laborde est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par la région Occitanie sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'EARL Bonneau Laborde, à la région Occitanie et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée au préfet du Gers.

Délibéré après l'audience du 3 octobre 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Evelyne Balzamo, présidente,

Mme Bénédicte Martin, présidente-assesseure,

M. Michaël Kauffmann, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 24 octobre 2023.

La rapporteure,

Bénédicte MartinLa présidente,

Evelyne BalzamoLe greffier,

Christophe Pelletier

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.