Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-21BX01945

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société par actions simplifiée (SAS) Boyauderie Varliaud a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'une part, d'annuler les décisions de consigne des 22 et 29 mai 2018, ainsi que la décision du 11 juin 2018 portant refus d' admission sur le territoire de la marchandise en litige et celle du 27 juin 2018 portant rejet de son recours administratif, d'autre part, de condamner l'Etat à lui verser une somme de 699 726 euros en réparation des préjudices qu'elle a subis à la suite des décisions prises concernant la consigne de ses marchandises et son recours hiérarchique, en les annulant en tant que de besoin, enfin et à titre subsidiaire, de condamner l'Etat à lui verser une provision de 200 000 euros à valoir sur son préjudice et ordonner avant dire droit une expertise pour chiffrer l'étendue de ses préjudices d'exploitation, matériel et commercial.

Par un jugement n° 1902287 du 11 mars 2021, le tribunal administratif de Poitiers a condamné l'Etat à verser à la société Boyauderie Varliaud une somme de 100 000 euros en réparation des préjudices subis à la suite des décisions illégales prises le 11 juin 2018 portant interdiction d'admission sur le territoire du lot n° 18-05517 et rejet du recours hiérarchique présenté.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 11 mai 2021, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1902287 du 11 mars 2021 du tribunal administratif de Poitiers ;

2°) de réduire à de plus justes proportions le montant de sa condamnation.

Il soutient que :

- le tribunal a à la fois incorrectement défini le lien de causalité entre les fautes de l'Etat et les préjudices allégués et surévalué lesdits préjudices ;

- sur les frais de garde et de conservation : le préjudice indemnisable subi par la SAS Boyauderie Varliaud doit être limité au préjudice découlant directement de l'illégalité des décisions des 11 et 27 juin 2018, et résultant de l'immobilisation du lot n° 18-05517 pour la période courant du 11 juin au 18 juillet 2018, date à laquelle la consigne a été levée ; l'administration, responsable de l'immobilisation du 11 juin au 18 juillet 2018, soit 37 jours, ne peut être à l'origine que d'un surcoût de 11 852,95 euros (37x320, 35) et non de 15 000 euros ; l'évaluation prend en compte des dépenses qui n'ont pas été causées par la faute de l'administration ; les frais de garde et de conservation auraient dû être estimés au coût journalier, divisé par la part du container concerné par la décision de consigne du 11 juin 2018, et multiplié par le nombre de jours de consigne résultant directement de cette décision ; le calcul du surcoût pour la SAS Boyauderie Varliaud est : coût journalier /nombre de lots x jours de garde soit 320, 25 /4 x 37 =2 962,30 ; le tribunal aurait dû procéder à un calcul proportionnel prenant en compte la part relative du lot litigieux dans le container (soit 14 %) afin d'évaluer le réel impact de la décision fautive sur les frais engagés par la société ; le calcul du surcoût devrait être : coût journalier x pourcentage du container concerné x jours de garde soit 320, 25 x 14% x 37 =1 659 euros ;

- sur le préjudice économique : les factures d'autres fournisseurs que la société a produites ne démontrent pas l'existence d'un lien direct entre la décision de l'administration et les frais qu'elle a engagés ; l'Etat ne saurait être tenu responsable de l'achat de marchandises qui participait du fonctionnement normal de la société ; au surplus , la société Boyauderie Varliaud, même si elle avait disposé dès le mois de mai des boyaux qu'elle avait importés, n'aurait pu les commercialiser et n'aurait de toute façon pas pu honorer les commandes qu'elle soutient avoir perdues ; la valeur retenue pour évaluer ce préjudice apparaît déconnectée des pièces du dossier ; la valeur du lot ayant fait l'objet des décisions des 11 et 27 juin 2018 est de 105 057,40 euros ; l'évaluation paraît supérieure au surcoût qu'a représenté pour la SAS Boyauderie Varliaud le remplacement de ce lot auprès de producteurs européens ;

- sur le préjudice d'image : la société Boyauderie Varliaud n'a produit devant le tribunal administratif aucun élément établissant qu'elle aurait été dans l'incapacité d'honorer des clients et ne justifie ainsi ni de la réalité, ni du montant de ce préjudice d'image ; le tribunal, s'il relève que des clients ont cessé de travailler avec la société Varliaud en 2019 et 2020, n'a pas vérifié que ce préjudice aurait été causé par la faute de l'Etat ; le lot immobilisé à tort ne constituait que 14 % de la commande en provenance de Chine et la SAS Boyauderie Varliaud n'établit pas qu'elle ait effectué des commandes en vue de remplacer son contenu ; elle n'était pas satisfaite des boyaux commandés et souhaitait les retourner aux expéditeurs ; le montant fixé par le tribunal apparaît surévalué au regard des montants généralement accordés par le juge administratif pour ce type de préjudice.

Par un mémoire en défense enregistré le 24 février 2022, la société par actions simplifiée (SAS) Boyauderie des Charentes, venant aux droits de la société Boyauderie Varliaud, représentée par Me Guillard, demande à la cour :

1°) d'infirmer le jugement n° 1902287 du 11 mars 2021 du tribunal administratif de Poitiers ;

2°) à titre principal, de condamner l'Etat à lui verser une somme totale de 699 726 euros en réparation des préjudices qu'elle a subis à la suite des décisions prises concernant la consignation de ses marchandises ;

3°) à titre subsidiaire, de condamner l'Etat à lui verser une provision de 200 000 euros à valoir sur son préjudice et ordonner avant dire droit une expertise pour chiffrer l'étendue de ses préjudices d'exploitation, matériel et commercial ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- l'Etat ne conteste plus sa responsabilité ;

- si elle avait expressément demandé le déblocage des lots non litigieux immédiatement après la décision du 29 mai 2018, elle n'a obtenu aucune réponse ; le tribunal a omis de prendre en compte cette demande ; c'est donc l'ensemble du lot qui a dû être stocké ; l'espace de conservation réservé est le même, que l'on conserve un ou quatre lots ; le calcul ne tient pas compte de la perte liée aux frais de transport, ni aux surestaries ;

- en juillet 2018, elle était presqu'en état de cessation des paiements ; les marchandises, portant sur 13 fûts contenant des boyaux de mouton saumurés, destinés à la revente, avaient une valeur d'achat de 105 057,40 euros et de revente de 305 000 euros, soit une perte de 199 942,60 euros ; la situation entraînera un solde de trésorerie égal à 329 502,27 euros, excédant de 29 502,27 euros le découvert autorisé par les établissements bancaires ; si l'administration avait, le 30 mai 2018 répondu, le préjudice aurait été amoindri ; aucune marchandise n'a été importée au début de l'année 2018 ; le ministre a choisi d'ignorer la demande d'un usager du service public, en méconnaissance de l'article R. 112-3 du code des relations entre le public et l'administration ; elle a dû acquérir les marchandises non livrées en urgence et puiser dans ses stocks pour honorer les commandes ; le récapitulatif des marchandises commandées pour limiter les pertes représentant un surcoût de 72 757,90 euros ; en 2018, la baisse du chiffre d'affaires a été significative de 700 912 euros ; elle a perdu la confiance de ses clients ;

- elle a supporté une atteinte à son image ainsi qu'à sa crédibilité ; elle n'a pas été en mesure d'honorer ses engagements, faute d'approvisionnement ; sur cinq fournisseurs seulement, elle réalisait un chiffre d'affaires hors taxe de 1 882 241 euros en 2017 ; en 2018 elle ne réalisait plus que 922 188 euros, soit une perte de 960 053 euros ;

- le préjudice lié à la désorganisation de l'entreprise est de 28 583 euros.

Par ordonnance du 27 octobre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 13 décembre 2022 à 12 h00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (CE) n°854/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- l'arrêté du 5 mai 2000 modifié fixant les modalités des contrôles vétérinaires à l'importation des produits en provenance des pays tiers;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme D B,

- les conclusions de Mme A C,

- et les observations de Me Guillard, représentant la société Boyauderie des Charentes.

Considérant ce qui suit :

1. La société par actions simplifiée (SAS) Boyauderie Varliaud, qui a pour activité la vente de boyaux à des boucheries et des industriels pour la production de saucisses et de boudins, a commandé auprès d'un fournisseur situé en République populaire de Chine quatre lots provenant de quatre sous-fournisseurs différents constitués de fûts de boyaux de mouton saumurés destinés à la revente sur le territoire de l'Union européenne. Ces lots, transportés dans un conteneur référencé CGMU306055/7, ont été réceptionnés au port du Havre le 7 mai 2018. Estimant que le certificat sanitaire du lot n° 18-05517, composé de 13 fûts, n'était pas conforme, le responsable du poste d'inspection frontalier (PIF) du Havre du service d'inspection vétérinaire et phytosanitaire (SIVEP) aux frontières du ministère de l'agriculture et de l'alimentation a, à deux reprises les 22 et 29 mai 2018, notifié au représentant de la société requérante la consignation de ce lot. Les trois autres lots provenant du même conteneur ont fait l'objet d'une régularisation le 29 mai 2018. Par une décision du 11 juin 2018, le responsable du poste d'inspection frontalier du Havre a maintenu le refus d'admission du lot n° 18-05517 de produits sur le territoire de l'Union européenne, au motif du caractère antidaté du certificat sanitaire produit en remplacement du premier, déclaré non conforme. Le ministre de l'agriculture et de l'alimentation a rejeté, le 27 juin 2018, le recours hiérarchique adressé le 14 juin 2018 par la société, contre la décision du 11 juin 2018. Le 9 juillet 2018, le service a levé la consigne sur les trois autres lots n° 18-05514, 18-05515 et 18-05516. La consigne sur le lot n° 18-05517 a été levée le 18 juillet 2018, en exécution de l'ordonnance n° 1801592 du même jour du juge des référés du tribunal administratif de Poitiers. Le 19 juin 2019, la société Boyauderie Varliaud a adressé au ministre de l'agriculture et de l'alimentation une demande indemnitaire à hauteur de 700 000 euros en réparation des préjudices qu'elle soutient avoir subis suite aux fautes commises par l'administration, qu'elle décompose en 500 000 euros de préjudice économique, 21 417 euros de frais de conservation et de stockage, 150 000 euros d'atteinte à l'image de l'entreprise et 28 583 euros pour la désorganisation de son activité. Le ministre de l'agriculture et de l'alimentation relève appel du jugement du 11 mars 2021 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a condamné l'Etat à verser la somme totale de 100 000 euros à la société Boyauderie Varliaud en réparation des préjudices subis à la suite des décisions illégales prises les 11 et 27 juin 2018 portant interdiction d'admission sur le territoire du lot n° 18-05517. Par la voie de l'appel incident, la société Boyauderie des Charentes, qui vient aux droits de la société Boyauderie Varliaud, demande que l'Etat soit condamné à lui verser la somme totale de 699 726 euros.

Sur la légalité de la décision du 29 mai 2018 :

2. Il y a lieu de rejeter par adoption de motifs, retenus à bon droit par les premiers juges aux points 5 et 6 du jugement, les conclusions tendant à engager la responsabilité de l'Etat aux motifs tirés de l'illégalité de la décision du 29 mai 2018.

Sur les conclusions indemnitaires :

3. Le ministre de l'agriculture et de l'alimentation, qui admet que sa responsabilité est engagée en raison de la faute commise par l'administration en refusant de constater la régularisation, par l'émission le 5 juin 2018 d'un certificat de remplacementdes deux certificats initialement produits pour le lot n° 18-05517 et de l'illégalité des décisions des 11 et 27 juin 2018 refusant l'admission sur le territoire dudit lot, conteste le montant de l'indemnité allouée à la société Boyauderie Varliaud par les premiers juges. Pour être indemnisables, les préjudices invoqués par la société intimée doivent être en lien direct et certain avec les seules fautes qui peuvent être retenues à l'encontre de l'Etat.

En ce qui concerne l'indemnisation du préjudice résultant des frais de garde et de conservation :

4. Le ministre soutient que le préjudice résultant des frais de garde et de conservation en raison de l'immobilisation du lot n° 18-05517 doit être limité au montant de 1 659 euros, compte tenu des frais fixes, du nombre de jours de consignation et du volume qu'il représente dans le container. Toutefois, s'il fait valoir que seul ce lot a été consigné, il résulte de l'instruction qu'en réponse à la demande de la société, formée le 30 mai 2018, de libérer " le reste du conteneur " pour lequel les papiers étaient en règle, l'administration lui a répondu le 27 juin 2018 qu' " il est nécessaire de procéder au dépotage intégral du conteneur afin que le PIF puisse procéder au contrôle d'identité de ces lots et ainsi finaliser les contrôles vétérinaires à l'importation de ces différents lots ". La société intimée produit un état des frais causés par l'immobilisation des marchandises, comprenant notamment les frais de stockage par fût, de stationnement ou de branchement. Ainsi qu'il a été dit précédemment c'est à tort que l'administration a refusé de libérer le lot n° 18-05517 durant la période du 11 juin au 18 juillet 2018. Si le coût journalier des frais de garde et de conservation est évalué à la somme de 320,25 euros par l'administration et à 300 euros par l'entreprise, cette dernière soutient que s'y ajoutent des frais de transport, de stationnement, de branchement et de surestaries. Toutefois, la société intimée ne produit aucune pièce de nature à établir qu'elle a dû engager ces derniers frais du fait de la consignation illégale du fût. Par suite, il y a lieu d'évaluer le préjudice causé par les frais de garde et de conservation, résultant de la faute de l'administration à la somme de 12 160 euros. Les premiers juges ont donc procédé à une évaluation excessive de ce préjudice en fixant l'indemnité due à ce titre à la somme de 15 000 euros.

En ce qui concerne l'indemnisation du préjudice économique :

5. La réparation du préjudice économique subi par la société Boyauderie Varliaud suppose que celle-ci soit replacée dans la situation qui aurait été la sienne si elle avait pu disposer dès le 11 juin 2018 du lot n° 18-05517. L'impossibilité de disposer de cette marchandise, dont la valeur d'achat était de 20 982 euros, entre le 11 juin et le 18 juillet 2018, pendant la pleine saison pour les industriels et les professionnels de la boucherie, a nécessairement entraîné une désorganisation pour l'entreprise, à l'origine de charges et de dépenses supplémentaires, consistant en l'achat de marchandises pour pallier l'indisponibilité du lot consigné, des prélèvements sur les stocks disponibles, des coûts de trésorerie, pour satisfaire les commandes en cours. Si les pièces produites ne permettent pas de connaître précisément quelles ont été les mesures prises auprès d'autres fournisseurs et sur la gestion des stocks pour remplacer les treize fûts provisoirement indisponibles, il résulte de ce qui précède, qu'il sera fait une juste appréciation du préjudice économique ainsi causé, en l'évaluant à la somme de 40 000 euros. Par suite, les premiers juges ont procédé à une évaluation excessive de ce préjudice en fixant l'indemnité due au titre du préjudice économique à la somme de 70 000 euros.

En ce qui concerne l'indemnisation du préjudice d'image :

6. La réalité de l'atteinte portée à la réputation et à l'image de la société Boyauderie Varliaud en raison du comportement fautif de l'administration n'est pas établie, par la seule production des comptes annuels de la société aux 31 décembre 2018 et 2019 et de tableaux récapitulatifs de baisses de chiffres d'affaires de la part des entreprises clientes au titre des trois années 2017, 2018 et 2019, sans aucune précision quant aux motifs à l'origine de la perte de clientèle. Dès lors, c'est à tort que les premiers juges ont admis les conclusions de la société Boyauderie Varliaud tendant à l'indemnisation de ce chef de préjudice à hauteur de la somme de 15 000 euros.

7. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de procéder à la mesure d'expertise sollicitée par la société Boyauderie des Charentes, que le ministre chargé de l'agriculture est seulement fondé à demander que l'indemnité fixée par le tribunal administratif de Poitiers, dans son jugement du 11 mars 2021 soit ramenée à la somme de 52 160 euros, en ce compris la provision due en exécution de l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Poitiers du 20 mars 2020. Les conclusions d'appel incident de la société Boyauderie des Charentes doivent, en revanche, être rejetées.

Sur les frais liés à l'instance :

8. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la société Boyauderie des Charentes en application de ces dispositions.

DECIDE :

Article 1er : La somme de 100 000 euros que l'Etat a été condamné à verser à la société Boyauderie des Charentes par l'article 1er du jugement du tribunal administratif de Poitiers est ramenée à 52 160 euros, en ce compris la provision due en exécution de l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Poitiers du 20 mars 2020.

Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Poitiers du 11 mars 2021 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions de la société Boyauderie des Charentes présentées par la voie de l'appel incident et ses conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée (SAS) Boyauderie des Charentes, venant aux droits de la société Boyauderie Varliaud et au ministre de l'agriculture, de l'alimentation et de la souveraineté alimentaire.

Délibéré après l'audience du 4 avril 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Evelyne Balzamo, présidente,

Mme Bénédicte Martin, présidente-assesseure,

Mme Pauline Reynaud, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 25 avril 2023.

La rapporteure,

Bénédicte BLa présidente,

Evelyne BalzamoLe greffier,

Christophe Pelletier

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture, de l'alimentation et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.