Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-21BX03309

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B Cousso a demandé au tribunal administratif de Pau, d'une part, d'annuler pour excès de pouvoir la décision par laquelle le président de la chambre d'agriculture des Pyrénées-Atlantiques l'a révoqué pour faute grave, de requalifier cette révocation en licenciement pour inaptitude, de condamner la chambre d'agriculture des Pyrénées-Atlantiques à lui verser une indemnité de 164 128,57 euros en réparation des préjudices subis du fait de cette révocation, d'autre part, d'annuler la décision implicite de rejet de sa demande préalable en date du 14 septembre 2018 tendant à l'obtention de son licenciement pour inaptitude et au versement d'une indemnité de 239 128,57 euros du fait de sa révocation, de condamner la chambre d'agriculture des Pyrénées-Atlantiques à lui verser les sommes de 164 128,57 euros au titre d'indemnités de licenciement et 75 000 euros en réparation des préjudices subis du fait de sa révocation.

Par un jugement n°s 1802797, 19001030 du 1er juin 2021, le tribunal administratif de Pau a rejeté ses demandes.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés respectivement le 30 juillet 2021 et les 22 septembre et 5 novembre 2022, M. B Cousso, représenté par Me Tucoo-Chala, demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Pau du 1er juin 2021 ;

2°) de faire droit à sa demande de première instance ;

3°) d'enjoindre à la chambre d'agriculture des Pyrénées-Atlantiques de réexaminer sa situation dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt ;

4°) de mettre à la charge de la chambre d'agriculture des Pyrénées-Atlantiques une somme de 10 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le tribunal ne pouvait rejeter comme irrecevables ses conclusions dirigées contre la décision rejetant sa demande de licenciement pour inaptitude pour défaut de moyens alors qu'il a produit des observations complémentaires particulièrement motivées ;

- ses observations ne sont pas visées ;

- les observations de la chambre d'agriculture ne lui ont pas été communiquées ;

- le médecin du travail ayant émis un avis d'inaptitude définitive qui n'a pas été contesté et est donc devenu créateur de droits, il appartenait à la chambre d'agriculture de prononcer son licenciement pour inaptitude ; ce licenciement devait intervenir dans un délai raisonnable à compter de son refus de se rendre à l'entretien préalable au licenciement, le 5 octobre 2016 ;

- en débutant une procédure de licenciement, la chambre d'agriculture devait être regardée comme ayant admis son inaptitude définitive aux fonctions ; celle-ci n'a jamais sollicité d'expertise ou de contre-expertise sur son inaptitude, ni sollicité de certificat médical ;

- la mutualité sociale agricole a reconnu son inaptitude définitive le 25 janvier 2016 ;

- il a communiqué à son employeur des éléments de nature à justifier son absence, notamment le certificat du docteur C du 19 mars 2018, mais également des certificats d'arrêts de travail du 19 mai 2014 au 7 janvier 2016, et un protocole de soins du 1er avril 2014 ; un certificat du 18 octobre 2019 témoigne également de son inaptitude ; enfin, l'avis d'inaptitude du 25 janvier 2016 a été rendu en concertation avec son médecin traitant ;

- la décision de révocation est entachée d'un détournement de pouvoir ;

- la décision de révocation est également entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- sa demande de versement du traitement correspondant à l'emploi occupé jusqu'à son licenciement a fait l'objet d'une liaison préalable du contentieux par demande du 14 septembre 2018.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 août 2021 et le 1er décembre 2022, la chambre d'agriculture des Pyrénées-Atlantiques, représentée par Me Gallardo, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. Cousso une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions tendant à la requalification de la mesure de révocation sont irrecevables ;

- il en va de même des conclusions indemnitaires, faute de production de la réclamation préalable ;

- les moyens soulevés par M. Cousso ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 52-1311 du 10 décembre 1952 ;

- le statut du personnel administratif des chambres d'agriculture ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Au cours de l'audience publique, ont été entendus :

- le rapport de M. A,

- les conclusions de M. Duplan, rapporteur public ;

- et les observations de Me Tucoo-Chala pour M. Cousso et de Me Lambert, substituant Me Gallardo, pour la chambre d'agriculture des Pyrénées-Atlantiques ;

Considérant ce qui suit :

1. M. B Cousso, qui a été recruté par la chambre d'agriculture des Pyrénées-Atlantiques en 1989, y exerçait les fonctions de sous-directeur à la direction des territoires. Il a été placé en arrêt de travail à compter du 19 mai 2014. Par un avis du 25 janvier 2016, le médecin du travail l'a déclaré inapte à l'exercice de ses fonctions. Après avoir débuté une procédure de licenciement de l'intéressé pour inaptitude, le président de la chambre d'agriculture des Pyrénées-Atlantiques a, par courrier du 1er décembre 2017, invité M. Cousso à reprendre l'exercice de ses fonctions sous peine de licenciement. Par courrier du 14 septembre 2018, M. Cousso a demandé à ce dernier de le licencier pour inaptitude et de lui verser une indemnité au titre des préjudices qu'il estimait avoir subis ainsi que des indemnités de licenciement pour inaptitude. Par une décision non datée, envoyée par courrier du 11 octobre 2018 à M. Cousso, le président de la chambre d'agriculture des Pyrénées-Atlantiques l'a révoqué pour faute grave. M. Cousso a demandé, d'une part, l'annulation de la décision de révocation prise à son encontre et de la décision par laquelle le président de la chambre d'agriculture des Pyrénées-Atlantiques a implicitement rejeté sa demande du 14 septembre 2018, d'autre part, la condamnation de cette dernière à lui verser la somme de 75 000 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de sa révocation ainsi que des indemnités de licenciement s'élevant à 164 128,57 euros. M. Cousso relève appel du jugement en date du 1er juin 2021 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté l'ensemble de ses demandes.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. M. Cousso fait grief aux premiers juges d'avoir rejeté comme irrecevables, après avoir relevé d'office cette irrecevabilité, les conclusions dirigées contre la décision implicite de rejet née le 18 novembre 2018 du silence gardé sur la demande de M. Cousso en date du 14 septembre 2018, tendant à ce que la chambre d'agriculture prononce son licenciement pour inaptitude, au motif que le requérant n'avait soulevé aucun moyen au soutien de ces conclusions.

3. D'une part, lorsqu'une partie se borne à produire des observations sur des moyens relevés d'office, il appartient dans tous les cas au juge administratif d'en prendre connaissance avant l'audience publique et de les viser dans sa décision, sans être tenu de les analyser. Le tribunal a ainsi visé les observations de M. Cousso enregistrées le 12 mai 2021 à 11h49 en réponse au moyen relevé d'office qui lui avait été communiqué le même jour à 7h38. En outre, la chambre d'agriculture n'ayant pas produit d'observations en réponse au moyen relevé d'office, le visa de telles observations résulte d'une erreur de plume et le tribunal ne pouvait par suite les lui communiquer.

4. D'autre part, aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La juridiction est saisie par requête. () Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. / L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours ". Il ressort des pièces du dossier de première instance que la requête de M. Cousso, après avoir rappelé les faits ayant conduit à cette demande, et notamment le fait que la chambre d'agriculture avait, dans un premier temps, le 25 août 2016, engagé une procédure de licenciement pour inaptitude, avant de prononcer sa révocation pour faute grave, que la commission régionale paritaire avait, les 6 juin et 16 septembre 2016, émis un avis favorable à son licenciement pour inaptitude et que l'avis de la mutuelle sociale agricole (MSA) du 25 janvier 2016 prononçant son inaptitude définitive n'avait jamais été contesté par son employeur, se bornait ensuite à une argumentation au soutien des seules conclusions indemnitaires. Le mémoire produit par M. Cousso, en réponse au moyen relevé d'office enregistré le 12 mai 2021, l'a été après l'expiration du délai de recours et n'a pas eu pour effet de régulariser les conclusions dirigées contre la décision implicite de rejet née le 18 novembre 2018 du silence gardé sur la demande de M. Cousso en date du 14 septembre 2018, tendant à ce que la chambre d'agriculture prononce son licenciement pour inaptitude.

5. Il en résulte que les moyens tirés de l'irrégularité du jugement du tribunal administratif doivent être écartés.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision de révocation pour faute grave :

6. Aux termes de l'article 24 du statut des personnels administratifs des chambres d'agriculture : " Les mesures disciplinaires applicables aux agents titulaires peuvent être : A/ l'avertissement par écrit, / B/ le blâme avec inscription au dossier, / C/ la révocation. () ". Aux termes de son article 25 de ce statut : " La cessation d'emploi de l'agent après son engagement définitif ne peut intervenir que dans les cas suivants : () 3°/ Par révocation par mesure disciplinaire après observation des formalités prescrites en matière disciplinaire et avis de la Commission Paritaire compétente. / 4°/ Par licenciement pour inaptitude consécutive à une maladie ou à un accident reconnu par le médecin du travail. / En cas de contestation entre le médecin traitant et le médecin du travail, le litige est tranché par le médecin désigné par la Commission Paritaire Compétente. () ". Aux termes de l'article 27 de ce statut : " Avant tout licenciement pour inaptitude, insuffisance professionnelle ou suppression d'emploi, le reclassement dans l'un ou l'autre des services de la Chambre d'agriculture doit être envisagé. Cependant, l'agent n'est pas tenu d'accepter les propositions qui lui sont faites et en cas de refus, les indemnités prévues lui restent dues. () ". Et aux termes de son article 29 : " A/ En cas de maladie ou d'accident, l'employé doit en aviser le Président de l'organisme employeur dans les 24 heures, sauf cas de force majeure et faire parvenir un certificat médical indiquant la durée probable de l'interruption dans les 48 heures. / Les agents sont astreints à se plier aux contrôles médicaux effectués à la demande du Président de l'organisme employeur. / Si un litige survient pour la constatation de la maladie ou de la durée du repos entre le médecin traitant de l'employé et le médecin du travail, il peut à la requête de l'une ou de l'autre partie, être demandé l'arbitrage, rendu sans appel, d'un médecin désigné en commun par les deux premiers médecins. Les frais de cette expertise sont supportés par l'employeur. () / C/ En cas de maladies contractées ou de blessures reçues en dehors du service, dûment constatées par un médecin désigné par l'organisme employeur et ne résultant pas d'une faute intentionnelle de l'agent titulaire, l'organisme employeur complète, à concurrence du montant du traitement, les indemnités légales pendant la période d'incapacité temporaire jusqu'à ce que l'intéressé ait totalisé à ce titre pendant douze mois consécutifs 45 jours de calendrier d'interruption de travail. Au-delà de 45 jours l'organisme employeur peut sur décision du Président continuer à verser le complément de traitement. Celui-ci, en tout état de cause, cesse d'être versé dès que l'intéressé totalise pendant douze mois consécutifs 90 jours d'interruption de travail au titre du présent alinéa. () ". Enfin, il résulte d'un principe général du droit dont s'inspirent tant les dispositions du code du travail relatives à la situation des salariés qui, pour des raisons médicales, ne peuvent plus occuper leur emploi, que les règles statutaires applicables aux fonctionnaires, que lorsqu'il a été médicalement constaté qu'un salarié se trouve de manière définitive atteint d'une inaptitude à occuper son emploi, il appartient à l'employeur de le reclasser dans un autre emploi et, en cas d'impossibilité, de prononcer, dans les conditions prévues pour l'intéressé, son licenciement.

7. Il ressort des pièces du dossier que le 25 janvier 2016, le médecin du travail a déclaré M. Cousso inapte à l'exercice de ses fonctions. Celui-ci n'a pas donné suite à la démarche de reclassement initiée par le président de la chambre d'agriculture par courrier du 10 mai 2016. Toutefois, M. Cousso n'a pas été licencié et cette autorité lui a demandé de reprendre son emploi par courrier du 1er décembre 2017, puis par courrier du 28 février 2018, l'a informé que l'avis d'inaptitude du médecin du travail était entaché de graves irrégularités, et qu'en l'absence de justification, depuis près de deux ans, de ses absences par la production d'arrêts de travail émanant d'un médecin, une procédure disciplinaire était engagée à son encontre pouvant conduire à son licenciement.

8. En premier lieu, la chambre d'agriculture ne peut se prévaloir utilement de la circonstance que l'avis d'inaptitude du médecin du travail mentionnait des articles du code du travail qui ne sont pas applicables à la situation de M. Cousso.

9. En deuxième lieu, le médecin du travail a en tout état de cause précisé, à la demande de la chambre d'agriculture, que l'avis d'inaptitude avait été établi en concertation avec le médecin traitant de M. Cousso, par courrier en date du 3 novembre 2016.

10. En troisième lieu, si l'avis n'indique pas qu'une étude de poste a été réalisée, il ressort des pièces du dossier, notamment du certificat du docteur C du 19 mars 2018 qu'une telle étude a bien eu lieu, la chambre d'agriculture n'ayant au demeurant jamais interrogé la médecine du travail sur ce point. En outre, les motifs de l'inaptitude n'avaient pas à figurer sur l'avis transmis à l'employeur.

11. En quatrième lieu, quand bien même l'avis ne précise pas que l'inaptitude de M. Cousso à l'exercice de ses fonctions est définitive, il a été rendu à l'issue d'une deuxième visite, alors que M. Cousso était placé en congés de maladie depuis plus de 18 mois, et ne prévoit aucune date de nouvel examen de l'intéressé. Au demeurant, la chambre d'agriculture n'a pas davantage interrogé le service de santé au travail sur ce point.

12. Il en résulte que M. Cousso était inapte au sens de l'article 24 du statut. Par suite, il appartenait à la chambre d'agriculture de prononcer son licenciement, et celle-ci ne pouvait légalement reprocher à l'intéressé, qui avait fait régulièrement parvenir des certificats médicaux à son employeur jusqu'à la date de sa première visite chez le médecin du travail, de ne pas avoir produit d'arrêts de travail à compter du 25 janvier 2016. Au surplus, il ressort des pièces du dossier que la chambre d'agriculture, après avoir consulté la commission administrative paritaire sur un éventuel licenciement de M. Cousso pour inaptitude, les 6 juin et 16 septembre 2016, et alors qu'elle ne lui versait aucune rémunération, ne lui a pas demandé la production d'arrêts de travail avant le courrier du 1er décembre 2017 et ne l'a pas informé de son refus de reconnaître l'avis du médecin du travail comme régulier avant celui du 28 février 2018. M. Cousso a, quant à lui, transmis à son employeur, le 13 décembre 2017, un certificat médical qui, s'il ne comporte pas la mention de la durée probable de l'interruption de travail, confirme son inaptitude à son poste.

13. Enfin, il résulte des dispositions précitées de l'article 27 du statut que le refus par M. Cousso du bénéfice de son droit au reclassement au sein de la chambre d'agriculture ne saurait revêtir un caractère fautif.

14. Il s'ensuit qu'en estimant que M. Cousso avait commis une faute disciplinaire, le président de la chambre d'agriculture a commis une erreur dans la qualification juridique des faits de l'espèce. La décision de révocation doit, par suite, être annulée.

Sur les conclusions à fin de requalification de la décision de révocation pour faute grave en licenciement pour inaptitude :

15. M. Cousso ne critiquant pas le motif d'irrecevabilité opposé par les premiers juges à ces conclusions, celles-ci ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

16. La réclamation préalable ayant été produite par M. Cousso en première instance, la fin de non-recevoir tirée de l'absence de liaison du contentieux doit être écartée.

17. M. Cousso sollicite le versement d'une somme de 60 000 euros au titre du préjudice moral, et la somme de 15 000 euros au titre du préjudice d'anxiété, en réparation des dommages causés par l'absence de décision de licenciement pour inaptitude prise dans un délai raisonnable par la chambre d'agriculture. Ainsi qu'il a été dit, il résulte de l'instruction qu'après avoir entamé la procédure de licenciement pour inaptitude de M. Cousso, et demandé des éclaircissements au médecin du travail obtenus par courrier électronique du 3 novembre 2016, la chambre d'agriculture n'a plus effectué aucune démarche avant d'adresser le 1er décembre 2017 une lettre à son agent lui demandant de reprendre l'exercice de ses fonctions.

18. Il ne résulte pas de l'instruction que M. Cousso aurait alerté la chambre d'agriculture sur sa situation avant le 1er décembre 2017. Néanmoins, le requérant établit, notamment par le certificat du médecin du travail en date du 19 mars 2018, avoir souffert à cette date d'un préjudice moral lié à l'incertitude de sa situation administrative, dont il sera fait une juste appréciation en accordant à l'intéressé une somme de 5 000 euros.

19. Enfin, M. Cousso n'est pas fondé, en l'absence de licenciement pour inaptitude, à réclamer le versement par la chambre d'agriculture de diverses sommes à ce titre.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

20. L'exécution du présent arrêt, qui annule la décision de révocation prise à l'encontre de M. Cousso, implique nécessairement que la situation de M. Cousso soit réexaminée par la chambre d'agriculture des Pyrénées-Atlantiques. Il y a lieu d'enjoindre à cette dernière d'y procéder dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt.

Sur les frais de l'instance :

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. Cousso, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la chambre d'agriculture des Pyrénées-Atlantiques demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la chambre d'agriculture une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. Cousso et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La décision de révocation de M. Cousso est annulée.

Article 2 : La chambre d'agriculture de Pyrénées-Atlantiques est condamnée à verser une somme de 5 000 euros à M. Cousso en réparation des préjudices subis.

Article 3 : Il est enjoint à la chambre d'agriculture de Pyrénées-Atlantiques de réexaminer la situation de M. Cousso dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 4 : Le jugement du tribunal administratif de Pau est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.

Article 5 : La chambre d'agriculture de Pyrénées-Atlantiques versera à M. Cousso une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 6 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à la chambre d'agriculture de Pyrénées-Atlantiques et à M. B Cousso.

Délibéré après l'audience du 13 novembre 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Ghislaine Markarian, présidente,

M. Frédéric Faïck, président assesseur,

M. Julien Dufour, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 12 décembre 2023.

Le rapporteur,

Julien A

La présidente,

Ghislaine Markarian

La greffière,

Catherine Jussy

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.