Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-21BX04386

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Par une requête enregistrée le 1er février 2019, et un mémoire enregistré le 17 février 2021, la commune de Lurbe-Saint-Christau demande au tribunal administratif de Pau d'annuler le titre exécutoire n°1300181790/14278 du 21 novembre 2018 émis par l'Office national des forêts et de la décharger totalement de l'obligation de payer la somme de 10 185,10 euros, à titre subsidiaire, de la décharger uniquement des sommes mises à sa charge au titre des frais de garderie.

Par un jugement n° 1900286 du 23 septembre 2021, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 1er décembre 2021, la commune de Lurbe-Saint-Christau, représentée par Me Gallardo, demande à la cour :

1°) à titre principal, d'annuler le jugement n° 1900286 du 23 septembre 2021 du tribunal administratif de Pau ;

2°) d'annuler le titre exécutoire n°1300181790/14278 du 21 novembre 2018 émis par l'Office national des forêts et de la décharger totalement de la somme de 10 185,10 euros ;

3°) à titre subsidiaire, de prononcer une décharge partielle des sommes mises à sa charge au titre des frais de garderie ;

4°) de mettre à la charge de l'Office national des forêts la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement n'a pas répondu et ne s'est pas prononcé sur l'obligation d'abroger l'arrêté préfectoral du 31 décembre 1981 en raison d'un changement dans les circonstances de fait, ni sur l'exception d'illégalité qui en découle ;

- à lui seul, le titre de perception ne permet pas de connaître les bases et les éléments de calcul de la créance ; la justification a posteriori du titre exécutoire n'est pas admise ;

- il ne semble exister aucune décision administrative intégrant les parcelles d'emprise de la forêt de Lurbe-Saint-Christau au sein du régime forestier ; l'ONF est incapable de citer l'arrêté classant les parcelles en cause au sein du régime ; les frais de garderie ne sont pas dus ; le document d'aménagement ne constitue pas une décision administrative susceptible de classer des parcelles au sein du régime forestier ;

- à titre subsidiaire, la décision classant les parcelles en cause au sein du régime forestier a été abrogée tacitement en 2001 ; depuis cette date, soit depuis plus de quinze ans, les services de l'ONF ne se sont pas occupés de la gestion de la forêt et en particulier de la carrière ;

- à titre infiniment subsidiaire, depuis le commencement de l'exploitation de la carrière en 1955, les parcelles en cause sont dépourvues de forêts ou de bois ; le classement au sein du régime forestier des parcelles d'emprise de la carrière est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et devra être écarté rétroactivement ;

- les frais de garderie correspondant aux recettes de la carrière doivent être rejetés au motif que la carrière n'est située que partiellement dans le périmètre du régime forestier et qu'il appartient à l'Office qui établit l'assiette des frais de garderie de préciser le montant exact de l'assiette de l'impôt réclamé ; c'est au terme d'une erreur de droit que l'Office a assis la contribution de 10 % sur des revenus provenant de parcelles extérieures au domaine forestier ;

- la loi et le décret d'application prévoient expressément que le montant de la contribution est fixé à 12 ou 10 % du " montant hors taxe " des produits de la forêt ; la contribution pour frais de garderie n'a pas pour objet de rémunérer une prestation de service mais de participer au financement des missions de service public confiées à l'Office national des forêts ; le montant susceptible d'être réclamé s'élèverait à 8 487,58 euros ;

- les sommes réclamées au titre de l'année 2013 sont prescrites ;

- les estimations de l'Office ne reposent sur aucun fondement concret ; si des éléments tangibles apparaissaient au cours du débat judiciaire, il y aurait lieu de prononcer un dégrèvement partiel.

Par un mémoire en défense enregistré le 3 novembre 2022, l'Office national des forêts, représenté par la SCP Nervo et Poupet, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune de Lurbe-Saint-Christau la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la commune requérante ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 3 mars 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 3 mai 2023 à 12 h 00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code forestier ;

- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics ;

- la loi n° 78-1239 du 29 décembre 1978 de finances pour 1979 ;

- le décret n° 2012-710 du 7 mai 2012 ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Bénédicte Martin,

- les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Poupet, représentant l'Office national des forêts.

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Lurbe-Saint-Christau fait appel du jugement du 23 septembre 2021 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à l'annulation du titre exécutoire émis le 21 novembre 2018 par le directeur général de l'Office national des forêts (ONF), mettant à sa charge la somme de 10 185,10 euros au titre des frais de garderie dus pour l'exercice 2017.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. La commune de Lurbe-Saint-Christau soutient que les premiers juges ont entaché leur jugement d'omission à statuer en s'abstenant de répondre au moyen tiré de l'exception d'illégalité de l'arrêté préfectoral du 31 décembre 1981 en raison d'un changement dans les circonstances de fait. Toutefois, il ressort des points 6 et 7 du jugement attaqué que les premiers juges ont répondu, de manière circonstanciée et suffisante, à ce moyen. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement doit être écarté.

Sur le titre exécutoire du 21 novembre 2018 :

3. En premier lieu, la commune de Lurbe-Saint-Christau réitère en appel sans apporter d'élément nouveau le moyen tiré de l'insuffisance de motivation du titre exécutoire en litige, en méconnaissance de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, selon lequel une personne publique ne peut mettre en recouvrement une créance sans indiquer, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur les bases et les éléments de calcul sur lesquels elle se fonde pour mettre les sommes en cause à la charge des redevables. II y a lieu, par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges aux points 4 et 5 de leur jugement, d'écarter ce moyen.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 214-3 du code forestier : " Dans les bois et forêts des collectivités territoriales et des autres personnes morales mentionnées au 2° du I de l'article L. 211-1 susceptibles d'aménagement, d'exploitation régulière ou de reconstitution, l'application du régime forestier est prononcée par l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la collectivité ou de la personne morale intéressée. En cas de désaccord, la décision est prise par arrêté du ministre chargé des forêts. " et aux termes de l'article R. 214-2 du même code, lequel a repris les dispositions précédemment applicables de l'article R. 141-5 du même code : " Pour l'application de l'article L. 214-3, le préfet prononce l'application du régime forestier sur la proposition de l'Office national des forêts, après avis de la collectivité ou personne morale propriétaire./ En cas de désaccord entre la collectivité ou personne morale intéressée et l'Office national des forêts, l'application du régime forestier est prononcée par arrêté du ministre chargé des forêts après avis, selon le cas, des autres ministres concernés ".

5. Il résulte de l'instruction que, par arrêté du 31 décembre 1981, le préfet des Pyrénées-Atlantiques, a soumis au régime forestier plusieurs parcelles situées sur le territoire de la commune de Lurbe-Saint-Christau ou dont celle-ci est propriétaire, listées selon leur référence cadastrale. En se bornant à soutenir qu'en 2001, le représentant de l'ONF aurait retiré ces parcelles de la zone soumise à son contrôle, la collectivité ne démontre pas que l'arrêté préfectoral du 31 décembre 1981 aurait été abrogé ou retiré et ne serait plus en vigueur. Par suite, alors même que l'ONF ne serait pas en capacité d'établir l'historique de la soumission desdites parcelles au régime forestier, le moyen doit être écarté.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article 92 de la loi n° 78-1239 du 29 décembre 1978 de finances pour 1979 : " A compter du 1er janvier 1996, les contributions des collectivités territoriales, () aux frais de garderie et d'administration de leurs forêts relevant du régime forestier, prévues à l'article L. 147-1 du code forestier, sont fixées à 12 p. 100 du montant hors taxe des produits de ces forêts ; toutefois, dans les communes classées en zone de montagne, ce taux est fixé à 10 p. 100./ Les produits des forêts mentionnés au premier alinéa sont tous les produits des forêts relevant du régime forestier, y compris ceux issus de la chasse, de la pêche et des conventions ou concessions de toute nature liées à l'utilisation ou à l'occupation de ces forêts, ainsi que tous les produits physiques ou financiers tirés du sol ou de l'exploitation du sous-sol. Pour les produits de ventes de bois, le montant est diminué des ristournes consenties aux acheteurs dans le cas de paiement comptant et, lorsqu'il s'agit de bois vendus façonnés, des frais d'abattage et de façonnage hors taxe./ A compter du 1er janvier 2012, les personnes morales mentionnées au premier alinéa acquittent en outre au bénéfice de l'Office national des forêts une contribution annuelle de 2 € par hectare de terrains relevant du régime forestier et dotés d'un document de gestion au sens de l'article L. 4 du code forestier ou pour lesquels l'office a proposé à la personne morale propriétaire un tel document./ Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret. " et aux termes de l'article L. 224-1 du code forestier : " Moyennant les perceptions ordonnées par la loi pour indemniser l'Office national des forêts des frais de garderie et d'administration des bois et forêts relevant du régime forestier, toutes les opérations de conservation et de régie dans les bois et forêts des collectivités et autres personnes morales définies au 2° du I de l'article L. 211-1 sont faites, sans aucun frais, par l'établissement public. () ".

7. La commune de Lurbe-Saint-Christau fait valoir que depuis 2001, les services de l'ONF se sont abstenus de toute intervention dans la gestion des parcelles soumises au régime forestier, lesquelles incluent celles cadastrées section F n° 530p, 531, 532 et 533p, objets d'une autorisation d'exploitation d'une carrière par la société Laborde, par arrêté préfectoral du 26 mai 2009, et de toute revendication entre 2001 et 2019 sur les produits issus de cette exploitation de la carrière. Toutefois, d'une part, ainsi qu'il a été dit au point 5, l'arrêté préfectoral du 31 décembre 1981 soumettant au régime forestier un ensemble de parcelles situées sur le territoire de la commune de Lurbe-Saint-Christau ou lui appartenant, est toujours en vigueur. D'autre part, la contribution aux " frais de garderie et d'administration ", qui revêt un caractère fiscal, ne trouve pas de contrepartie directe dans une prestation fournie par un service, mais prélève les produits de la forêt pour financer la réalisation d'une mission d'intérêt général, dévolue à l'ONF, qui ne dépend pas de la surface de forêt concernée par la garderie.

8. En quatrième lieu, il résulte des dispositions qui précèdent que les produits physiques ou financiers tirés du sol ou de l'exploitation parmi les éléments de l'assiette de la contribution pour "frais de garderie" incluent l'ensemble des produits tirés des forêts relevant du régime forestier, y compris ceux qui résultent d'activités sans autre lien avec les bois et forêts que leur localisation géographique à l'intérieur d'une zone soumise à ce régime. Contrairement à ce que soutient la commune requérante, les parcelles section F n° 532 et 533, situées sur le terrain d'assiette de la carrière ne sont pas distraites du régime forestier et font l'objet de frais de garderie facturés à leur commune de rattachement. Par suite, des lors que les parcelles faisant actuellement l'objet d'une exploitation en carrière sont localisées à l'intérieur de la zone soumise au régime forestier, alors même qu'elles n'ont pas d'autres liens avec les bois et forêts, elles pouvaient être prises en compte par l'ONF pour le calcul de la contribution due au titre des frais de garderie. Dans ces conditions, l'ONF n'a pas fait une inexacte application des dispositions précitées.

9. En cinquième lieu, il résulte de l'instruction, notamment des mentions portées sur le titre exécutoire attaqué, que l'assiette des frais de garderie comprenait la vente de bois sur pied et les concessions, locations et pâturages d'un montant total hors taxes de 101 851 euros sur lequel s'est appliqué le taux de 10 % pour fixer la contribution de la collectivité territoriale aux frais de garderie et d'administration de ses forêts, conformément à l'article 92 précité de la loi n° 78-1239 du 29 décembre 1978 de finances pour 1979. Contrairement à ce que soutient la commune de Lurbe-Saint-Christau, la taxe sur la valeur ajoutée appliquée aux frais de garderie, d'un taux de 20 %, est incluse dans le montant de contribution ainsi calculé et ne s'ajoute pas à ce montant. Par suite, et alors qu'au demeurant, la TVA mentionnée sur le titre de recettes peut être déduite par la commune débitrice assujettie, le moyen soulevé doit être écarté.

10. En sixième lieu, si la commune appelante soutient, comme elle l'a fait en première instance et sans faire valoir d'éléments nouveaux devant la cour, que les sommes réclamées par l'ONF au titre de l'année 2013 étaient prescrites, il y a lieu, par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges aux points 10 et 11 de leur jugement, d'écarter ce moyen.

11. En septième et dernier lieu, il résulte de l'instruction que l'ONF a déterminé les montants issus des produits d'exploitation de la carrière Laborde, sur la base des éléments communiqués par courriels des 10 mai 2017 et 19 novembre 2018 de la direction départementale des finances publiques des Pyrénées-Atlantiques, à partir des informations recueillies auprès de la trésorerie d'Oloron-Sainte-Marie, en l'absence de déclaration transmise par la commune, prévue par les dispositions de l'article 1er du décret n° 2012-710 du 7 mai 2012, selon lesquelles " Les personnes morales propriétaires doivent transmettre au plus tard le 31 janvier de chaque année à l'Office national des forêts les montants de l'intégralité des produits et des charges visés à 92 de la loi du 29 décembre 1978 susvisée constatés l'année précédente. ". Si devant la cour, la commune requérante conteste ces montants, elle n'apporte aucun élément de nature à remettre en cause le calcul auquel l'administration s'est livrée et ce alors qu'elle n'établit pas, en l'absence de production de tout élément à l'appui de ses allégations, que les chiffres issus de l'exploitation de la carrière, retenus par l'administration, ne correspondent pas à ceux dont elle dispose.

12. Il résulte de ce qui précède que la commune de Lurbe-Saint-Christau n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué qui est suffisamment motivé, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande.

Sur les frais liés à l'instance :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Office national des forêts, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la commune de Lurbe-Saint-Christau en application de ces dispositions. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Lurbe-Saint-Christau la somme de 1 500 euros, en application de ces mêmes dispositions, au titre des frais exposés par l'Office national des forêts et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la commune de Lurbe-Saint-Christau est rejetée.

Article 2 : La commune de Lurbe-Saint-Christau versera à l'Office national des forêts la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Lurbe-Saint-Christau et à l'Office national des forêts.

Délibéré après l'audience du 16 mai 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Evelyne Balzamo, présidente,

Mme Bénédicte Martin, présidente-assesseure,

Mme Pauline Reynaud, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 6 juin 2023.

La rapporteure,

Bénédicte MartinLa présidente,

Evelyne Balzamo

Le greffier,

Christophe Pelletier

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.