Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-22BX00163

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A B a demandé au tribunal administratif de Limoges de condamner l'Etat à lui verser la somme de 268 102,34 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis résultant du retard dans le paiement des primes qui lui étaient dues.

Par un jugement n° 1901815 du 17 novembre 2021, le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 14 janvier 2022,16 novembre 2022 et 9 octobre 2023, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, M. B, représenté par Me de Froment, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1901815 du 17 novembre 2021 du tribunal administratif de Limoges ;

2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 253 328,34 euros en réparation des préjudices subis, ou à titre subsidiaire d'ordonner une expertise visant à établir le montant du préjudice subi du versement tardif des sommes dues ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

En ce qui concerne la régularité du jugement :

- le jugement n'est pas suffisamment motivé s'agissant de la réponse apportée à sa demande d'indemnisation du préjudice tiré de son manque à gagner ;

En ce qui concerne le bien fondé du jugement :

- les sommes qui lui ont été allouées avec retard le 20 avril 2018, en exécution du jugement du tribunal administratif de Limoges du 11 juillet 2013, portaient bien intérêt et capitalisation de ces intérêts, dès lors qu'elles constituent des indemnités au sens de l'article 1231-7 du code civil ; il est fondé à solliciter à ce titre la somme de 86 647,34 euros ;

- en refusant de faire droit à sa demande, le tribunal administratif de Limoges porte atteinte à son droit de propriété, protégé par l'article 1 du 1er protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dès lors que la somme qui lui était due au titre des années 2007 à 2016 lui a été versée avec plusieurs années de retard et n'a intégré son patrimoine que le 20 avril 2018 alors qu'elle aurait dû progressivement intégrer son patrimoine dès 2007 et produire des intérêts à compter de cette date ; ces intérêts constituent une créance suffisamment établie de nature à qualifier un bien au sens de l'article 1 du 1er protocole additionnel ;

- l'Etat a commis une faute du fait du retard dans le versement des sommes dues au titre du dispositif des Droits à Paiements Uniques (DPU) au titre des années 2006 à 2016, à l'origine de plusieurs préjudices ;

- il a subi une perte financière à raison de l'absence de versement des aides " paiement vert " pour les années 2015 et 2016, évaluée aux sommes respectives de 6 794 euros et 7 564 euros, soit un total de 14 358 euros ;

- il a subi un manque à gagner du fait de l'impossibilité de construire le bâtiment agricole projeté dès 2018 ; ce préjudice peut être évalué pour le seul coût supplémentaire de main d'œuvre, à 66 325,56 euros ; il a subi un préjudice tiré des conséquences fiscales tenant au versement en une seule fois de la somme de 201 269,92 euros en avril 2018 au lieu d'un étalement sur dix ans ; ce versement en une seule fois a entraîné un coût supplémentaire de cotisations sociales de 19 398 euros ; le montant du manque à gagner dont il est fondé à demander réparation s'élève ainsi à 138 400 euros ;

- il est également fondé à demander réparation au titre des frais d'expertise comptable et d'avocat engagés, pour un montant total de 13 920 euros ;

- à titre subsidiaire, il appartiendra à la cour d'ordonner une expertise afin de déterminer le montant des préjudices subis du fait de la faute commise par l'Etat.

Par un mémoire en défense, enregistré le 29 août 2023, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens invoqués par M. B ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 30 août 2023, la clôture d'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 9 octobre 2023 à 12h00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (CE) n° 1782/2003 du 29 septembre 2003 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le décret n° 2006-710 du 19 juin 2006 ;

- l'arrêté ministériel du 20 novembre 2006 portant application du décret n° 2006-710 du 19 juin 2006 relatif à la mise en œuvre de l'aide au revenu prévue par le règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 ;

- le code civil ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Pauline Reynaud,

- les conclusions de Mme Nathalie Gay, rapporteure publique,

- et les observations de Me Riffaud-Declercq, représentant M. B.

Une note en délibéré présentée par M. B a été enregistrée le 22 novembre 2023.

Considérant ce qui suit :

1. Par un jugement n° 1300397 du 11 juillet 2013, le tribunal administratif de Limoges a annulé la décision du 10 janvier 2013 par laquelle le préfet de la Creuse avait refusé de prendre en compte les engagements agro-environnementaux de M. B pour revaloriser ses Droits à Paiements Uniques (DPU) en application des dispositions de l'arrêté ministériel du 20 novembre 2006 portant application du décret n° 2006-710 du 19 juin 2006 relatif à la mise en œuvre de l'aide au revenu prévue par le règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003, telles que modifiées par l'arrêté du 23 février 2010, et a enjoint à l'administration de réexaminer la demande de revalorisation de ces droits et de prendre une nouvelle décision dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement. Par une décision du 13 février 2018, le préfet de la Creuse a notifié à M. B une décision lui octroyant une somme totale de 201 269,92 euros, correspondant à 179 080,42 euros au titre de la revalorisation de ses DPU pour les campagnes 2006 à 2014 et 22 189,50 euros au titre des campagnes 2015 et 2016. M. B a, par courrier du 7 juin 2019, formé une demande indemnitaire préalable auprès de l'administration, afin d'obtenir réparation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait du retard dans le paiement des primes qui lui étaient dues. Cette demande ayant été implicitement rejetée par l'administration, M. B a demandé au tribunal administratif de Limoges de condamner l'Etat lui verser la somme de 268 102,34 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis résultant du retard dans le paiement des primes qui lui étaient dues. M. B relève appel du jugement n° 1901815 du 21 novembre 2021 par lequel le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande et sollicite la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 253 328,34 euros en réparation des préjudices subis, ou à titre subsidiaire d'ordonner une expertise visant à établir le montant du préjudice subi du fait du versement tardif des sommes dues.

Sur la régularité du jugement :

2. Il ressort des termes du jugement attaqué, et notamment du point 10, que les premiers juges se sont prononcés sur la demande d'indemnisation du préjudice tiré du manque à gagner résultant de l'absence de construction d'un nouveau bâtiment pour son exploitation. Le tribunal indique notamment qu'il ne résulte pas de l'instruction que M. B aurait eu l'intention de faire construire un tel équipement avant l'année 2016, au cours de laquelle il a engagé ce projet par le dépôt d'un permis de construire, et de souscrire un emprunt à cet effet, et qu'ainsi, il n'existe pas de lien direct et certain entre le préjudice invoqué et le retard dans la valorisation des primes " DPU " à laquelle M. B avait droit. Dans ces conditions, les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à tous les arguments avancés par les parties, ont suffisamment motivé le jugement attaqué. Par suite, M. B n'est pas fondé à soutenir que le jugement attaqué serait entaché d'irrégularité sur ce point.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne les intérêts et leur capitalisation sur la somme versée le 20 avril 2018 :

3. Aux termes de l'article 1231-7 du code civil : " En toute matière, la condamnation à une indemnité emporte intérêts au taux légal même en l'absence de demande ou de disposition spéciale du jugement. Sauf disposition contraire de la loi, ces intérêts courent à compter du prononcé du jugement à moins que le juge n'en décide autrement. / En cas de confirmation pure et simple par le juge d'appel d'une décision allouant une indemnité en réparation d'un dommage, celle-ci porte de plein droit intérêt au taux légal à compter du jugement de première instance. Dans les autres cas, l'indemnité allouée en appel porte intérêt à compter de la décision d'appel. Le juge d'appel peut toujours déroger aux dispositions du présent alinéa ".

4. Il résulte de l'instruction que si le jugement du tribunal administratif de Limoges du 11 juillet 2013 a annulé la décision de refus de revalorisation des droits à paiement unique de M. B afin de prendre en compte des engagements agro-environnementaux, il a toutefois seulement enjoint au préfet de la Creuse de procéder au réexamen de la demande présentée par M. B, et n'a pas acté de droit à la revalorisation des droits à paiement unique de l'intéressé. Le jugement du tribunal ne peut ainsi être regardé comme ayant prononcé de condamnation au versement d'une indemnité au sens des dispositions précitées de l'article 1231-7 du code civil. Dans ces conditions, la somme versée le 20 avril 2018 résulte seulement du réexamen par le préfet de la Creuse de la situation de M. B et ne découle pas d'une condamnation prononcée au sens des dispositions précitées. Par suite, M. B ne pouvait ainsi bénéficier des intérêts légaux sur la somme en cause.

5. Aux termes de l'article 1er du 1er protocole additionnel de la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international () ".

6. Il résulte de ce qui a été dit au point 4 que la créance dont se prévaut M. B n'était pas établie. Dans ces conditions, l'intéressé ne peut utilement soutenir que les intérêts ainsi que la capitalisation de ces intérêts, dont il demande le versement, représentaient une créance suffisamment établie constituant alors un bien au sens de l'article 1 du 1er protocole additionnel. Par suite, M. B n'est pas fondé à demander le versement des intérêts et de la capitalisation des intérêts sur ce fondement.

En ce qui concerne le retard de l'Etat dans l'exécution du jugement du 11 juillet 2013 :

S'agissant de la responsabilité de l'Etat :

7. Il résulte de l'instruction que le jugement n° 1300397 du 11 juillet 2013 par lequel le tribunal administratif de Limoges a enjoint au préfet de la Creuse de procéder au réexamen de la demande de revalorisation des droits à paiement unique formée par M. B et de prendre une nouvelle décision dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement est devenu définitif et a fait l'objet d'une demande d'exécution, à laquelle le tribunal administratif de Limoges a fait droit par jugement n° 1401966 du 2 juin 2016, qui a prononcé à l'encontre de l'Etat une astreinte de 50 euros par jour de retard jusqu'à la date à laquelle le jugement aura reçu exécution. Or, le préfet de la Creuse n'a pris une nouvelle décision suite au réexamen de la demande de M. B que le 13 février 2018, laquelle a donné lieu au versement, le 20 avril 2018, de la somme de 201 269,92 euros. Le ministre, dans ses écritures en défense, ne conteste pas que le délai d'environ cinq ans pris par l'Etat pour exécuter ce jugement constitue une faute de nature à engager sa responsabilité.

S'agissant des préjudices subis :

8. En premier lieu, le droit au " paiement vert " est calculé proportionnellement aux droits à paiement de base selon un coefficient déterminé chaque année. M. B sollicite le versement de la somme totale de 14 358 euros en réparation de la perte financière subie à raison de l'absence de versement de ses droits à " paiement vert " au titre des années 2015 et 2016. Il résulte toutefois de l'instruction que la décision du 13 février 2018 a revalorisé les droits à paiement de base de M. B à hauteur de 7 761,63 euros pour 2015, et de 5 752,63 euros pour 2016, et qu'après application du " coefficient national paiement vert ", lequel n'est pas contesté par le requérant, le montant des " droits à paiement vert " versés à M. B a été fixé à 4 752,99 euros au titre de l'année 2015 et à 3 922,25 euros au titre de l'année 2016. Dans ces conditions, la revalorisation des droits à paiement de base a bien conduit à une revalorisation des droits à " paiement vert " auxquels M. B pouvait prétendre au titre des années 2015 et 2016. Par suite, M. B n'est en tout état de cause pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande tendant à l'indemnisation du préjudice qui résulterait de l'absence de revalorisation des droits à " paiement vert ".

9. En deuxième lieu, M. B soutient qu'il a subi un manque à gagner résultant de l'impossibilité de construire un nouveau bâtiment agricole avant l'année 2018 afin d'agrandir son exploitation et qu'il a ainsi subi un surcoût de main d'œuvre extérieure. L'intéressé produit à cet égard une attestation établie le 23 décembre 2021 par un cabinet d'expertise comptable, laquelle indique que le coût de la main d'œuvre extérieure, à laquelle M. B a eu recours jusqu'en 2018, s'est élevée à 66 325,66 euros. Il produit également une étude sur le manque à gagner dû au non-paiement de la revalorisation des DPU, réalisée par le même cabinet d'expertise comptable le 15 mars 2019, laquelle conclut à l'existence d'une baisse de la valeur de l'actif immobilisé de M. B entre 2006 et 2016, passée de 140 000 euros à 60 000 euros. Toutefois, ces éléments ne suffisent pas à établir l'existence d'un lien direct et certain entre le manque à gagner invoqué par l'appelant et le délai de cinq ans pris par l'Etat pour revaloriser les droits à paiement unique de M. B, alors qu'il résulte de l'instruction que l'intéressé s'est vu délivrer le 29 février 2016 un permis de construire en vue de l'édification du bâtiment d'exploitation, et qu'il a réalisé les travaux avant la décision du 23 février 2018 de revalorisation de ses droits à paiement unique. Dans ces conditions, la demande d'indemnisation présentée à ce titre par M. B ne peut qu'être rejetée.

10. En troisième lieu, M. B soutient avoir subi un préjudice résultant des conséquences fiscales tenant au versement en une seule fois de la somme de 201 269,92 euros le 20 avril 2018 au lieu du versement de sommes dues étalées à compter de 2007 sur une dizaine d'années. Selon l'intéressé, ce versement unique a entraîné un coût supplémentaire de cotisations sociales à hauteur de 19 398 euros. Toutefois, en se bornant à produire une attestation établie le 23 décembre 2021 par un cabinet d'expertise comptable, indiquant que le surcoût des cotisations sociales lié à la perception des dispositions des droits à paiement unique est évalué à 19 398 euros, M. B ne démontre pas le caractère réel et certain de ce préjudice. Par suite, la demande d'indemnisation formée à ce titre doit être rejetée.

11. En quatrième lieu, les études et attestations rédigées par le cabinet d'expertise comptable, sollicitées par M. B, n'ont pas eu un caractère d'utilité pour la détermination de la solution du litige. Dans ces conditions, il y a lieu de laisser ces frais à la charge de M. B. Par suite, la demande d'indemnisation formée par M. B à ce titre ne peut qu'être rejetée.

12. En cinquième et dernier lieu, les frais de justice, s'ils ont été exposés en conséquence directe d'une faute de l'administration, sont susceptibles d'être pris en compte dans le préjudice résultant de l'illégalité fautive imputable à l'administration. Toutefois, lorsque le requérant a fait valoir devant le juge une demande fondée sur l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le préjudice est intégralement réparé par la décision que prend le juge sur ce fondement. Il n'en va autrement que dans le cas où le demandeur ne pouvait légalement bénéficier de ces dispositions.

13. Il résulte de l'instruction qu'en se bornant à produire des factures, M. B n'établit pas la réalité, dans son principe et son montant, des frais d'avocats qu'il évalue à 9 400 euros au titre des années 2016, 2018, 2021 et 2022. En tout état de cause, M. B doit être regardé comme étant la partie gagnante dans le cadre des jugements rendus les 11 juillet 2013 et 2 juin 2016 pour lesquels il a perçu des frais, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par suite, la demande d'indemnisation formée par l'appelant à ce titre ne peut qu'être rejetée.

14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de faire droit à la demande d'expertise, que M. B n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 253 328,34 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis résultant du retard dans le paiement des primes qui lui étaient dues.

Sur les frais liés à l'instance :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme dont M. B demande le versement au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée au préfet de la Creuse.

Délibéré après l'audience du 21 novembre 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Bénédicte Martin, présidente,

M. Michaël Kauffmann, premier conseiller,

Mme Pauline Reynaud, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 décembre 2023.

La rapporteure,

Pauline ReynaudLa présidente,

Bénédicte Martin Le greffier,

Christophe Pelletier

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.