Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-22BX03107

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme A B a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler l'arrêté du 17 août 2020 par lequel la présidente du conseil départemental de Lot-et-Garonne l'a affectée au service ouvrages d'art de la direction générale adjointe des infrastructures et de la mobilité à compter du 1er septembre 2020 et de condamner le département de Lot-et-Garonne à lui verser la somme de 20 000 euros à titre de dommages et intérêts en réparation du harcèlement moral dont elle s'estimait être la victime.

Par un jugement n°s 2003973, 2103717 du 20 octobre 2022 le tribunal a rejeté ses demandes.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 19 décembre 2022 et 11 mars 2024, Mme A B, représentée par l'AARPI Castéra-Sassoust, agissant par Me Castéra, demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 20 octobre 2022 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 17 août 2020 prononçant son changement d'affectation et d'enjoindre au département de Lot-et-Garonne de la réintégrer dans ses fonctions antérieures dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;

3°) de condamner le département de Lot-et-Garonne à lui verser la somme de 20 000 euros, avec les intérêts de retard à compter du 9 avril 2021, en réparation de ses préjudices résultant du harcèlement moral dont elle a été la victime ;

4°) de mettre à la charge du département de Lot-et-Garonne une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

En ce qui concerne la légalité de la décision de changement d'affectation :

- son changement d'affectation ne pouvait être justifié par l'intérêt du service dès lors qu'elle ne maîtrisait pas les outils informatiques nécessaires à l'exercice de ses nouvelles fonctions et que son profil n'était pas en concordance avec son nouveau poste ; ce changement d'affectation a entraîné pour elle une dégradation de ses conditions de travail dès lors qu'il a impliqué pour elle une perte de rémunération, qu'elle est tenue de se déplacer régulièrement dans le département sans pouvoir utiliser un véhicule de fonction et qu'elle n'exerce plus de fonctions d'encadrement ;

- les difficultés relationnelles invoquées par le département ne lui sont pas imputables mais trouvent leur origine dans les comportements de ses supérieurs hiérarchiques qui ont décidé de l'écarter de ses anciennes fonctions ;

- il est établi en conséquence que son changement d'affectation constitue une sanction déguisée ; celle-ci est illégale dès lors qu'elle a été prise sans que l'administration ait mis en œuvre les garanties procédurales préalables à l'édiction de sanctions disciplinaires.

En ce qui concerne le harcèlement moral :

- elle fait l'objet, depuis plusieurs années, dans son environnement professionnel, d'agissements de harcèlement moral prohibés par l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 ;

- ses supérieurs hiérarchiques ont posé des obstacles à l'évolution de sa carrière à compter de l'année 2018 ; elle n'a pas été autorisée à s'inscrire à la préparation à l'examen d'ingénieur territorial ; elle a subi le comportement autoritaire et humiliant de plusieurs chefs de service ; elle a été progressivement écartée de la gestion des dossiers du service et n'a pas été destinataire de certaines informations ; ses conditions matérielles de travail se sont dégradées progressivement ; elle a ainsi été amenée à travailler dans un bâtiment Algeco peu spacieux et peu confortable ; elle a été mutée d'office sur un poste moins bien rémunéré, comportant des responsabilités moins importantes et qui ne correspondaient pas à ses compétences ;

- cette situation a eu des conséquences négatives sur son état de santé et elle a dû être placée en arrêt de travail pour longue maladie ; il sera fait une juste appréciation de ses préjudices en condamnant le département de Lot-et-Garonne à lui verser la somme de 20 000 euros.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 8 février et 29 mars 2024, le département de Lot-et-Garonne, représenté par la SCP CGCB et associés, agissant par Me Gauci, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme B une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que tous les moyens de la requête doivent être écartés comme infondés.

Par ordonnance du 11 mars 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 2 avril 2024 à 12h00.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 2010-1357 du 9 novembre 2010 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Frédéric Faïck,

- les conclusions de M. Anthony Duplan, rapporteur public,

- et les observations de Me Castera pour Mme B et de Me Navarro, substituant Me Gauci, pour le département de Lot-et-Garonne.

Considérant ce qui suit :

1. En 2015, Mme A B, technicienne territoriale de 1ère classe, a été recrutée par le département de Lot-et-Garonne pour exercer les fonctions de chef du centre d'exploitation routier de Port-Sainte-Marie. Ce service est rattaché à l'unité départementale routière de l'Agenais, laquelle appartient à la direction de l'exploitation et de la maintenance, faisant elle-même partie de la direction générale adjointe des infrastructures et de la mobilité du département. Par un arrêté du 17 août 2020, le président du conseil départemental de Lot-et-Garonne a affecté Mme B au service " ouvrages d'art " de la " direction maîtrise d'œuvre " rattachée à la direction générale adjointe des infrastructures et de la mobilité. Mme B a saisi le tribunal administratif de Bordeaux de deux demandes tendant, respectivement, à l'annulation de l'arrêté du 17 août 2020 et à la condamnation du département de Lot-et-Garonne à lui verser la somme de 20 000 euros en réparation de ses préjudices consécutifs au harcèlement moral qu'elle estime avoir subi. Elle relève appel du jugement rendu le 20 octobre 2022 par lequel le tribunal a rejeté ses demandes.

Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 17 août 2020 :

2. Aux termes de l'article 12 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires alors en vigueur : " Le grade est distinct de l'emploi. / Le grade est le titre qui confère à son titulaire vocation à occuper l'un des emplois qui lui correspondent () ". Aux termes de l'article 1er du décret du 9 novembre 2010 portant statut particulier des techniciens territoriaux : " Les techniciens territoriaux constituent un cadre d'emplois technique de catégorie B au sens de l'article 5 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée. Ce cadre d'emplois comprend les grades de technicien, de technicien principal de 2ème classe et de technicien principal de 1ère classe () ". Aux termes de l'article 2 du même décret : " I. - Les membres du cadre d'emplois des techniciens territoriaux sont chargés, sous l'autorité d'un supérieur hiérarchique, de la conduite des chantiers. Ils assurent l'encadrement des équipes et contrôlent les travaux confiés aux entreprises. Ils participent à la mise en œuvre de la comptabilité analytique et du contrôle de gestion. Ils peuvent instruire des affaires touchant l'urbanisme, l'aménagement, l'entretien et la conservation du domaine de la collectivité. Ils participent également à la mise en œuvre des actions liées à la préservation de l'environnement () II. - Les titulaires des grades de technicien principal de 2ème et de 1ère classe ont vocation à occuper des emplois qui, relevant des domaines d'activité mentionnés au I, correspondent à un niveau d'expertise acquis par la formation initiale, l'expérience professionnelle ou par la formation professionnelle tout au long de la vie. Ils peuvent assurer la direction des travaux sur le terrain, le contrôle des chantiers, la gestion des matériels et participer à l'élaboration de projets de travaux neufs ou d'entretien. Ils peuvent procéder à des enquêtes, contrôles et mesures techniques ou scientifiques. Ils peuvent également exercer des missions d'études et de projets et être associés à des travaux de programmation. Ils peuvent être investis de fonctions d'encadrement de personnels ou de gestion de service ou d'une partie de services dont l'importance, le niveau d'expertise et de responsabilité ne justifient pas la présence d'un ingénieur ".

3. Une mutation d'office revêt le caractère d'une mesure disciplinaire déguisée lorsque, tout à la fois, il en résulte une dégradation de la situation professionnelle de l'agent concerné et que la nature des faits qui ont justifié la mesure et l'intention poursuivie par l'administration révèlent une volonté de sanctionner cet agent.

4. Il ressort des pièces du dossier que le nouvel emploi de " technicien en ouvrage d'art " confié à Mme B à compter du 1er septembre 2020 ne comporte pas l'exercice de fonctions managériales, contrairement à ses précédentes missions de chef du centre d'exploitation routier de Port-Sainte-Marie. De même, cette affectation entraîne pour Mme B une perte financière dès lors qu'elle n'est plus éligible à la nouvelle bonification indiciaire dont elle bénéficiait au titre de ses anciennes fonctions. Enfin, Mme B ne dispose plus du véhicule de fonction auparavant mis à sa disposition pour ses déplacements professionnels en qualité de responsable de centre d'exploitation. Dans ces circonstances, la nouvelle affectation de Mme B s'est traduite par une diminution des responsabilités et avantages qui étaient attachés à ses précédentes fonctions.

5. Il ressort des pièces du dossier et notamment de la fiche de poste, que les missions confiées à Mme B dans son nouvel emploi consistent à prendre en charge les projets de réparation, d'amélioration et de construction d'ouvrages d'art, à évaluer et mettre à jour le patrimoine existant, à élaborer des propositions de travaux et à accompagner la maîtrise d'œuvre dans le suivi des travaux. Elles impliquent la possession d'un baccalauréat scientifique et d'un niveau " Bac + 2 " dans le domaine du génie civil, bâtiments et travaux publics. Elles requièrent également la maîtrise du dessin sur logiciel et des outils informatiques courants, ainsi qu'une connaissance des règles de la commande publique. Quand bien même ces missions ont, ainsi qu'il a été dit, entraîné pour Mme B une diminution des responsabilités et avantages attachés à ses précédentes fonctions, il n'en demeure pas moins qu'elles sont bien, en raison de leur nature, au nombre de celles qu'un technicien territorial a vocation à occuper conformément aux dispositions, citées au point 2, de l'article 2 du décret du 9 novembre 2010 portant statut particulier des techniciens territoriaux.

6. Il ressort des pièces du dossier, et il n'est d'ailleurs pas contesté, que le service des ouvrages d'art comptait, avant l'affectation de Mme B, quatre agents seulement, dont le chef de service, responsables chacun de 250 ouvrages. Par une note du 9 janvier 2020, la directrice générale adjointe des infrastructures et de la mobilité du département a demandé que ce service soit renforcé par la création d'un emploi permanent de technicien territorial. Après avis favorable du comité technique du 15 juin 2020, le conseil départemental de Lot-et-Garonne a créé ce poste supplémentaire par délibération du 3 juillet 2020 afin de permettre au service des ouvrages d'art de remplir ses missions dans les délais. Ainsi, l'affectation de Mme B sur un poste de technicien en ouvrage d'art répond bien à la nécessité, justifiée au dossier, de renforcer le service considéré.

7. Il ressort également des pièces du dossier que le changement d'affectation de Mme B a été décidé en vue d'apaiser un climat conflictuel existant dans le centre d'exploitation de Port-Sainte-Marie placé sous sa responsabilité. Selon Mme B, le directeur de la direction de l'exploitation et de la maintenance, le chef de service, et son supérieur hiérarchique direct auraient installé un climat de violences verbales et de pressions, principalement dirigées contre elle, et qui se serait également traduit par sa mise à l'écart pour le traitement des dossiers. Pour autant, l'agression verbale que le directeur du service aurait commise à l'encontre de Mme B lors d'un entretien du 14 décembre 2018 n'est pas établie, en l'absence d'autres éléments, par le seul courriel que cette dernière a adressé au médecin du travail le 19 décembre 2018. S'il ressort des pièces du dossier, et des différents échanges de courriels qui y sont produits, qu'il existait des tensions entre Mme B et sa hiérarchie, il ne ressort ni de ces échanges ni des autres éléments du dossier que les agissements reprochés à l'administration auraient excédé les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. Il n'est pas davantage établi que Mme B aurait été victime, de la part de ses supérieurs, d'agissements brutaux, vexatoires ou désobligeants présentant un caractère prémédité et répété en vue de l'écarter de ses anciennes fonctions. Une telle conclusion ne saurait être tirée des trois attestations de collègues produites par Mme B, eu égard à leur teneur. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que le directeur du service a émis, en octobre 2018, un avis défavorable à la demande de Mme B d'inscription à la préparation de l'examen professionnel d'ingénieur territorial au motif qu'elle doit " faire preuve de plus de rigueur " dans son travail avant de " prétendre à d'autres fonctions ". Cet avis est fondé sur la manière de servir de Mme B et concorde avec les appréciations portées sur son compte-rendu d'évaluation professionnelle pour l'année 2017, lesquelles, tout en reconnaissant les qualités professionnelles de l'intéressée, qui ne sont donc pas niées, évoque des problèmes d'organisation du service à l'origine de retards dans la transmission de documents, la nécessaire amélioration de la répartition interne du travail et la mise en place des procédures de suivi des tâches qui font défaut. Dans ces conditions, les difficultés d'organisation rencontrées par le centre d'exploitation routier de Port-Sainte-Marie, et les tensions qui y existaient, justifiaient qu'une nouvelle affectation soit décidée pour Mme B dans un service qui, ainsi qu'il a été dit, avait besoin de renforts.

8. A cet égard, Mme B fait valoir que son changement d'affectation n'est pas justifié par l'intérêt du service dès lors qu'elle ne maîtrise pas le dessin technique par ordinateur, pourtant nécessaire à l'exercice de ses nouvelles fonctions. Toutefois, et ainsi qu'il a été dit précédemment, le poste sur lequel Mme B a été affectée est au nombre de ceux qu'elle a vocation à occuper en sa qualité de technicien territorial, d'autant qu'elle est un agent expérimenté ayant exercé, depuis 1990, diverses fonctions comme responsable de bureau et de chargée d'études, et qu'elle dispose de compétences informatiques. Ainsi, la seule circonstance que Mme B ne maîtrise pas la technique du dessin par ordinateur, à laquelle elle devra se familiariser dans le cadre de son droit à la formation professionnelle, ne suffit pas pour estimer que son changement d'affectation ne serait pas justifié par l'intérêt du service.

9. Il résulte de ce qui précède que le président du conseil départemental de Lot-et-Garonne a pu, sans erreur manifeste d'appréciation, par l'arrêté en litige du 17 août 2020, changer l'affectation de Mme B en raison de l'intérêt du service. Ni les circonstances qui ont conduit à ce changement ni l'intention qu'a suivie l'administration, en prenant cette mesure, ne révèlent une volonté de sanctionner de manière déguisée Mme B.

10. Il résulte de tout ce qui précède que la décision en litige ne traduit pas l'existence d'une discrimination envers Mme B.

11. Dès lors, Mme B n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté ses conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 17 août 2020.

Sur les conclusions tendant à l'engagement de la responsabilité du département de Lot-et-Garonne pour des agissements de harcèlement moral :

12. Aux termes de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. / Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la rémunération, la formation, l'appréciation de la valeur professionnelle, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération : / 1° Le fait qu'il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ; / 2° Le fait qu'il ait exercé un recours auprès d'un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements ; / 3° Ou bien le fait qu'il ait témoigné de tels agissements ou qu'il les ait relatés. / Est passible d'une sanction disciplinaire tout agent ayant procédé ou ayant enjoint de procéder aux agissements définis ci-dessus () ".

13. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'administration auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique.

14. Alors que le changement d'affectation en litige a été décidé sur un poste que Mme B a vocation à occuper compte tenu du cadre d'emplois auquel elle appartient, et pour renforcer un service en sous-effectif, il ne résulte pas de l'instruction que le département de Lot-et-Garonne aurait cherché à poser des obstacles au déroulement de sa carrière. Il résulte du point 7 qu'une telle conclusion ne saurait se déduire du seul fait qu'en octobre 2018, le directeur du service a émis un avis défavorable à la demande de Mme B d'inscription à la préparation à l'examen professionnel d'ingénieur territorial.

15. Ainsi qu'il a été dit au point 7, il ne résulte pas de l'instruction que les supérieurs hiérarchiques auraient eu, à l'encontre de Mme B, des attitudes brutales ou désobligeantes et qu'ils auraient cherché à l'écarter des affaires du service en vue d'obtenir son départ de la direction. Si les tensions entre Mme B et ses supérieurs ont pu s'exprimer dans les courriels qu'ils ont échangés, il ne ressort ni de ces échanges ni des autres éléments du dossier que les agissements reprochés à l'administration auraient excédé les limites inhérentes à l'exercice normal du pouvoir hiérarchique.

16. A l'appui de son moyen tiré de l'existence d'un harcèlement à son encontre, Mme B évoque aussi la dégradation de ses conditions de travail révélée par le transfert de son bureau dans un bâtiment Algeco préfabriqué au confort rudimentaire. Il résulte de l'instruction que ce transfert géographique a eu lieu dans le cadre d'une réorganisation de la direction, décidée en 2017, ayant entraîné la disparition de l'unité départementale à laquelle appartenait le centre d'exploitation de Port-Sainte-Marie. Ce transfert était provisoire et n'a pas seulement concerné Mme B, d'autres agents ayant pareillement vu leurs bureaux être transférés dans les bâtiments Algeco. S'il est vrai que ces nouvelles conditions de travail n'étaient pas confortables, d'autant qu'elles ont persisté, cette situation, pour regrettable qu'elle ait été, n'est pas un indice de harcèlement alors que, et comme il a été dit précédemment, le changement d'affectation de Mme B était justifié par l'intérêt du service. Quant à l'absence de mise en place par le département du document unique d'évaluation des risques professionnels, elle n'est pas non plus de nature à une caractériser une situation de harcèlement moral.

17. Il résulte de l'instruction que Mme B a déclaré avoir été victime d'un accident de service le 23 juin 2020, date à laquelle elle a été reçue par la directrice générale adjointe pour l'informer de son changement d'affectation. Si Mme B a pu mal ressentir l'annonce de son changement d'affectation, il ne ressort ni du compte-rendu de l'entretien du 23 juin 2020 ni des autres pièces du dossier que des propos excédant les limites inhérentes au pouvoir hiérarchique normalement exercé lui auraient été adressés. Au demeurant, la commission de réforme a émis, le 17 décembre 2020, un avis défavorable à sa demande de reconnaissance d'un accident de service. Il résulte également de l'instruction que Mme B a été examinée par un médecin qui a estimé, dans son rapport daté du 23 décembre 2021, qu'elle a été victime d'un harcèlement au travail. Toutefois, et comme l'ont relevé les premiers juges, ce rapport n'a pas été établi de manière contradictoire avec les services du département de Lot-et-Garonne et s'appuie exclusivement sur les déclarations de l'intéressée. S'il est vrai que Mme B a connu des problèmes médicaux qui ont conduit à son placement en congé de maladie, il résulte des points 14 à 17 que la dégradation de son état de santé ne peut être regardée comme imputable à une situation de harcèlement moral.

18. Enfin, il résulte des points 4 à 9 que le changement d'affectation de Mme B, qui était justifié par l'intérêt du service, n'est pas de nature à établir l'existence d'un harcèlement.

19. Il résulte de ce qui précède que Mme B n'est pas fondée à rechercher la responsabilité du département de Lot-et-Garonne en raison d'agissements fautifs constitutifs de harcèlement moral.

20. Il résulte de ce qui précède que Mme B n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté ses conclusions indemnitaires.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

21. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées.

Sur les frais d'instance :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle aux conclusions présentées par Mme B tendant à ce que le département de Lot-et-Garonne, qui n'est pas la partie perdante à l'instance, lui verse une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire application de ces mêmes dispositions en mettant à la charge de Mme B la somme demandée par le département au titre de ces mêmes frais.

DECIDE

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par le département de Lot-et-Garonne au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A B et au département de Lot-et-Garonne.

Délibéré après l'audience du 1er juillet 2024 à laquelle siégeaient :

Mme Ghislaine Markarian, présidente,

M. Frédéric Faïck, président-assesseur,

Mme Caroline Gaillard, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juillet 2024. Le rapporteur,

Frédéric Faïck

La présidente,

Ghislaine Markarian

La greffière,

Virginie Santana

La République mande et ordonne au préfet de Lot-et-Garonne en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.