Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête, des pièces et mémoires complémentaires enregistrés les 24 mars 2023, 23 janvier, 28 mars 2024, 14, 19 février et 2 mai 2025, la pièce et le mémoire enregistrés les 28 mars 2024 et 2 mai 2025 n’ayant pas été communiqués, la société civile immobilière (SCI) Titan, représentée par Me Fouchet, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :
1°) d’annuler l’arrêté n° PC06412921P0010 du 26 janvier 2023 pris par le maire de Billère, en tant qu’il vaut refus d’autorisation d’exploitation commerciale pour l’extension d’un ensemble commercial résultant de la démolition-reconstruction et extension d’un magasin à l’enseigne Intermarché d’une surface de vente de 2 885 mètres carrés, de la création d’un magasin à l’enseigne Bricomarché de 1 578 mètres carrés de surface, ainsi que d’une pharmacie et de l’extension d’un point permanent de retrait des marchandises ;
2°) d’enjoindre au maire de Billère, dans un délai de deux mois suivant la notification de l’arrêt à intervenir, à titre principal, de lui délivrer le permis de construire sollicité, à titre subsidiaire, de statuer à nouveau sur sa demande, à titre infiniment subsidiaire, de statuer de nouveau sur sa demande après un nouvel examen par la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) ressaisie de l’ensemble du dossier ;
3°) de mettre à la charge de l’État le versement de la somme de 6 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;
4°) de mettre à la charge des sociétés Carrefour Hypermarchés et Castorama France, dans l’hypothèse où la cour les regarderait comme des parties, le versement de la somme de 3 000 euros chacune au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;
5°) de rejeter les conclusions présentées par les sociétés Carrefour Hypermarchés et Castorama France au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le refus de permis de construire en litige, en ce qu’il se borne à rappeler l’avis défavorable de la CNAC, sans s’en approprier les motifs ni joindre cet avis, n’est pas suffisamment motivé en méconnaissance de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme ; ce moyen n’est pas inopérant, en l’absence de compétence totalement liée du maire ;
- l’avis de la CNAC ayant fondé l’arrêté contesté est entaché d’un vice de procédure au regard de l’article R. 752-35 du code de commerce, compte tenu de la convocation irrégulière des membres de la CNAC et de l’absence de communication à ces derniers de l’entier dossier ; la convocation produite par la CNAC ne permet pas de connaître l’ordre du jour de la commission ;
- si l’avis de la CNAC a été pris au vu de l’avis défavorable du ministre chargé de l’urbanisme, signé par M. B... A..., adjoint au sous-directeur de la qualité du cadre de vie, il n’est pas établi que ce dernier aurait disposé d’une délégation de signature régulière pour ce faire et que le procédé de la signature électronique utilisé aurait été régulier, de sorte que la procédure prévue à l’article R. 732-36 du code de commerce ne peut être regardée comme ayant été respectée ;
- l’avis de la CNAC, qui ne permet pas de comprendre en quoi le projet compromettrait précisément les objectifs et critères précisément énoncés par l’article L. 752-6 du code de commerce, est insuffisamment motivé ;
- la CNAC, en considérant que le projet de la SCI Titan « ne répond[ait] pas » aux objectifs énoncés par l’article L. 752-6 du code de commerce plutôt qu’en vérifiant si le projet compromettait ou non la réalisation de ces objectifs, a inversé le raisonnement, commettant ainsi une erreur de droit et une première violation du principe de la liberté du commerce et de l’industrie ;
- le premier motif retenu par la CNAC, tiré de ce que le projet est incompatible avec l’objectif de mixité fonctionnelle prescrit par le document d’orientation et d’objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Grand Pau, est entaché d’une erreur de droit et d’une erreur d’appréciation, dès lors que cet objectif doit être apprécié à l’échelle de la zone et non seulement à l’échelle du projet en cause et qu’à cette échelle, le projet, qui comporte au demeurant l’implantation d’une activité de services avec la création d’une pharmacie, est compatible avec le DOO du SCOT ; en lui imposant de consacrer une partie de sa propriété au logement, la CNAC viole le principe de la liberté du commerce et de l’industrie ; en refusant d’interpréter les dispositions du SCOT en combinaison avec celles du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) de la communauté d’agglomération Pau Béarn Pyrénées, la CNAC a commis une nouvelle erreur de droit, ne permettant pas la réalisation des objectifs de l’orientation d’aménagement et du programmation (OAP) sectorielle applicable à la zone dite « ZACOM Billère-Intermarché » ; au surplus, l’article UY1 du règlement du PLUi interdit les constructions nouvelles à usage d’habitation dans la zone, de sorte que la mixité fonctionnelle décrite ne peut intégrer une fonction d’habitation ;
- le deuxième motif retenu par la CNAC, tiré de l’insuffisance de l’analyse d’impact sur les conséquences de l’extension de gamme prévue sur les centralités, est entaché d’erreurs de droit du fait de l’absence d’obligation prévue en ce sens par le code de commerce et de l’absence d’analyse globale des effets du projet ; l’impact global du projet sur le commerce des communes limitrophes est bien analysé, et cette analyse montre, au vu en particulier de l’extension de gamme prévue, que l’impact est négligeable ;
- le troisième motif retenu par la CNAC, tiré de ce que le projet aura « nécessairement » des effets sur l’ensemble de la commune de Pau est erroné en droit dès lors que le juge administratif ne conditionne pas la réalisation d’un projet à un impact totalement nul du projet ; il est également entaché d’une erreur d’appréciation dès lors que le potentiel de développement du projet est constitué à 91,5 % par les résidents de Billère, et que l’analyse des effets du projet révèle une sensibilité des concurrents palois inférieure à 1% ;
- le quatrième motif retenu par la CNAC, tiré de ce que le projet aura « nécessairement » des effets sur la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de Pau est entaché d’erreur de droit, dès lors que l’attribution de fonds « FISAC » n’est pas au nombre des critères cités par l’article L. 752-6 du code de commerce ; au demeurant, il existe un rapport de 1 à 20 dans les enjeux financiers entre la subvention reçue et les investissements consentis par la société Titan ; par ailleurs le taux de vacance commerciale à l’échelle du centre-ville de Pau étant passé de 17,2 % en 2018 à 10,7 % en janvier 2022 et l’impact du projet sur le chiffre d’affaires des établissements de la zone étant évalué comme inférieur à 1 %, il convient de relativiser les prétendus impacts négatifs du projet sur cette centralité ;
- le cinquième motif retenu par la CNAC, tiré de la consommation des espaces et de l’artificialisation des sols est erroné en droit dès lors que la reconversion d’une friche, comme c’est le cas en l’espèce, favorise nécessairement une consommation économe de l’espace et une amélioration de la qualité urbaine ; il est également entaché d’inexactitude matérielle en ce que le projet prévoit une démolition, non pas totale, mais partielle du bâtiment existant ; il est enfin entaché d’une erreur d’appréciation dès lors que le sol est déjà entièrement imperméabilisé en raison du bâti et du revêtement asphalté dont il est recouvert et que le projet contribue à augmenter la surface perméable du site ; par ailleurs, l’évolution du bâti depuis 2005 permet d’établir que le surface de vente projetée est de 4 462 mètres carrés pour 5 950 mètres carrés originellement ; de plus, le porteur de projet a réalisé un effort de végétalisation important, la surface dédiée aux espaces verts passant de 17,79 % à 28,90 % ; enfin, les places de stationnement seront réalisées en revêtement perméable de type « ever-green ».
Par des mémoires enregistrés les 25 septembre 2023 et 7 avril 2025, la société Carrefour Hypermarchés, représentée par Me Bernard, conclut à l’admission de son intervention volontaire, au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la SCI Titan le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.
Par des mémoires et une pièce complémentaire enregistrés les 10 et 20 novembre 2023, 21 mars 2024, 14 février et 31 mars 2025, la société Castorama France, représentée par Me Courrech, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de toute partie succombante le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.
Par un mémoire enregistré le 12 décembre 2023, la CNAC conclut au rejet de la requête de la SCI Titan.
Elle soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.
Par un mémoire enregistré le 27 mars 2024, la commune de Billère, représentée par Me Lopez, demande à la cour :
1°) d’annuler l’arrêté du 26 janvier 2023 pris par son maire en tant qu’il vaut refus d’autorisation d’exploitation commerciale ;
2°) d’enjoindre à son maire de délivrer le permis de construire sollicité par la SCI Titan ;
3°) de mettre à la charge de l’État le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;
4°) de mettre à la charge des sociétés Carrefour Hypermarchés et Castorama France, dans l’hypothèse où la cour les regarderait comme des parties, le versement de la somme de 3 000 euros chacune au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;
5°) de rejeter les conclusions présentées par les sociétés Carrefour Hypermarchés et Castorama France au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- contrairement à ce qu’a considéré la CNAC, le projet est compatible avec le SCOT du Grand Pau en valorisant une friche commerciale située à 500 mètres du centre-ville, en favorisant la mixité fonctionnelle par l’implantation d’une pharmacie ; aux termes du règlement du PLUi, la zone d’implantation du projet est une zone d’aménagement commercial (ZACOM) destinée à favoriser une activité économique et commerciale sur la zone de chalandise de la commune de Billère ;
- alors que l’opération de revitalisation du territoire concernant le centre-ville de Pau a pris fin au mois de juillet 2023, le projet de la SCI Titan ne compromet pas le développement du centre-ville de Pau et ne contrevient pas aux objectifs de l’opération de revitalisation de territoire (ORT) sur ce quartier de la commune de Pau ; la CNAC favorise un pôle d’activité sans permettre à la commune de Billère de développer son propre centre-ville ;
- si la CNAC a fait reproche au projet d’augmenter le taux d’artificialisation des sols, il prévoit une réduction du taux d’imperméabilisation des sols de 11 % ; la CNAC a occulté les plantations d’arbres de hautes tiges prévus au projet.
Les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’arrêt était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office tiré de ce que les conclusions de la commune de Billère dirigées contre son arrêté du 26 janvier 2023 en tant qu’il vaut refus d’autorisation d’exploitation commerciale, ainsi que ses conclusions accessoires sont irrecevables, pour cause de tardiveté.
Par un mémoire enregistré le 18 décembre 2025, la SCI Titan a produit ses observations en réponse à ce courrier.
Par un mémoire enregistré le 19 décembre 2025, la commune de Billère a produit ses observations en réponse à ce courrier.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de commerce ;
- le code de l’urbanisme ;
- le décret n° 2017-1416 du 28 septembre 2017 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Molina-Andréo,
- les conclusions de M. Kauffmann, rapporteur public,
- et les observations de Me Gournay, représentant la SCI Titan, et de Me Carteret, représentant la société Castorama France.
Considérant ce qui suit :
1. La société civile immobilière (SCI) Titan, qui exploitait un magasin à l’enseigne Intermarché d’une surface de vente de 2 200 mètres carrés dans la zone d’activité commerciale de la commune de Billère, a sollicité, le 8 juin 2021, la délivrance d’un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale afin de créer, sur un terrain de 26 539 mètres carrés, un ensemble commercial par la démolition-reconstruction du magasin Intermarché existant pour un total de surface de vente de 2 885 mètres carrés, la création d'un magasin à l’enseigne Bricomarché d'une surface de vente de 1 578 mètres carrés ainsi que d’une pharmacie et l’extension d’un point permanent de retrait des marchandises. Après l’avis favorable de la commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) des Pyrénées-Atlantiques rendu lors de sa séance du 9 août 2022, les sociétés Carrefour Hypermarchés et Castorama France ont saisi la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC), qui a émis un avis défavorable au projet le 8 décembre 2022. Par arrêté du 26 janvier 2023, le maire de Billère, prenant acte de cet avis défavorable, a refusé de délivrer le permis de construire sollicité valant autorisation d’exploitation commerciale. La SCI Titan demande à la cour d’annuler cet arrêté en tant qu’il vaut refus d’autorisation d’exploitation commerciale.
Sur la recevabilité des conclusions de la commune de Billère :
2. Alors même qu’un permis de construire tenant lieu d’autorisation d’exploitation commerciale en application des dispositions de l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme ne peut être légalement délivré par le maire, au nom de la commune, que sur avis favorable de la commission départementale d’aménagement commercial compétente ou, le cas échéant, sur avis favorable de la Commission nationale d’aménagement commercial et qu’ainsi cet avis lie le maire s’agissant de l’autorisation d’exploitation commerciale sollicitée, la commune d’implantation du projet n’est pas recevable à demander l’annulation pour excès de pouvoir de cet avis, qui, comme il a été dit, a le caractère d’acte préparatoire à la décision prise sur la demande de permis de construire valant autorisation d‘exploitation commerciale. Elle est en revanche recevable à contester, par la voie d’un recours pour excès de pouvoir, la décision qu’elle prend sur cette demande en tant seulement qu’elle se prononce sur l’autorisation d’exploitation commerciale sollicitée, pour autant qu’elle justifie d’un intérêt lui donnant qualité pour agir.
3. Par un mémoire enregistré au greffe de la cour le 27 mars 2024, la commune de Billère, qui est partie à l’instance, demande l’annulation de son arrêté du 26 janvier 2023 en tant qu’il vaut refus d’autorisation d’exploitation commerciale. Toutefois, ces conclusions ayant été présentées après l’expiration du délai de recours contentieux de deux mois, elles sont tardives et, donc irrecevables. Elles doivent par suite être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions de la commune présentées à fin d’injonction et celles tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Sur les conclusions de la société Carrefour Hypermarchés tendant à ce que soit admise son intervention :
4. La personne qui, en application de l’article L. 752-17 du code de commerce, saisit la CNAC d’un recours administratif préalable obligatoire contestant l’avis favorable délivré par la commission départementale sur un projet soumis à autorisation d’exploitation commerciale, a la qualité de partie en défense à l’instance devant la cour administrative d’appel en ce qu’elle concerne la décision du maire en tant qu’elle refuse l’autorisation d’exploitation commerciale sollicitée.
5. Il est constant que les sociétés Carrefour Hypermarchés et Castorama France ont saisi la CNAC de recours contre l’avis favorable, rendu le 9 août 2022, par la CDAC des Pyrénées-Atlantiques. Il s’ensuit que ces sociétés ont la qualité de parties et non d’intervenants à l’instance. Par suite, les prétendus mémoires en intervention de la société Carrefour Hypermarchés enregistrés les 25 septembre 2023 et 7 avril 2025 doivent être regardée comme des mémoires en défense.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
En ce qui concerne la régularité de la procédure devant la CNAC :
6. Aux termes de l’article R. 752-35 du code de commerce : « La commission nationale se réunit sur convocation de son président. / Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : / 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; / 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; / 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; / 4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision ; / 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale ».
7. Il ressort des pièces du dossier, que l’ensemble des membres de la CNAC ont été destinataires simultanément le 23 novembre 2022 à 16 heures 09, par l’application www.e-convocations.com, d’une convocation en vue de la séance de la commission du 8 décembre 2022 au cours de laquelle celle-ci devait examiner le projet en litige. Cette convocation était assortie de l’ordre du jour de cette séance et précisait que les documents visés à l’article R. 752-35 du code de commerce seraient disponibles, au moins cinq jours avant la tenue de la séance, sur la plateforme de téléchargement. La société gestionnaire de l’application www.e-convocations.com a certifié en outre que les convocations ont bien été transmises de façon simultanée à l’ensemble des destinataires et la CNAC a produit une copie d’écran de la plate-forme d’échanges SOFIE indiquant que l’ensemble du dossier était accessible aux membres, ce qu’atteste également la directrice de projets de la CNAC. Contrairement à ce qui est soutenu, l’ensemble de ces documents permettent de justifier que les membres de la CNAC ont été régulièrement convoqués à la séance du 8 décembre 2022 au moins cinq jours avant celle-ci et qu’ils ont reçu l’ensemble des éléments de dossiers pour la séance en cause conformément à l’article R. 732-35 précité du code de commerce. Par suite, en l’absence de production d’éléments circonstanciés de nature à remettre en cause les pièces justificatives fournies par la CNAC, le moyen tiré de l’irrégularité de la convocation de ses membres doit être écarté.
8. Aux termes de l’article R. 752-36 du code de commerce : « (…). / Le secrétariat de la commission nationale instruit et rapporte les dossiers. Le commissaire du Gouvernement présente et communique à la commission nationale les avis des ministres chargés de l'urbanisme et du commerce. Après audition des parties, il donne son avis sur les demandes ».
9. Il ressort des pièces du dossier que l’avis, émis le 6 décembre 2022 au nom du ministre chargé de l’urbanisme, a été signé numériquement par M. B... A..., adjoint au sous-directeur de la qualité du cadre de vie, qui avait reçu, pour ce faire, délégation de signature du ministre de la transition écologique, dans la limite des attributions de la sous-direction de la qualité du cadre de vie, par une décision du directeur de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages du 15 mars 2022 publiée le 20 mars suivant au Journal officiel de la République française. Alors qu’en vertu de l’article 1er du décret du 28 septembre 2017 visé ci-dessus, la fiabilité d’un procédé de signature électronique est présumée, jusqu’à preuve contraire, lorsque ce procédé met en œuvre une signature électronique qualifiée, les allégations non étayées de la société requérante sur un possible usage par un tiers de la signature numérique employée en l’espèce ne sont pas de nature à renverser cette présomption. Dans ces conditions, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de l’avis du ministre chargé de l’urbanisme au vu duquel la CNAC a elle-même rendu son avis doit être écarté comme manquant en fait.
En ce qui concerne la motivation de l’avis de la CNAC :
10. Aux termes de l’article L. 752-20 du code de commerce : « (…) Les décisions de la commission nationale (…) doivent être motivées conformément aux articles L. 211-2 à L. 211-7 du code des relations entre le public et l'administration. ». Aux termes de l’article R. 752-38 du même code, relatif au recours contre les décisions ou avis des commissions départementales d'aménagement commercial présenté devant la Commission nationale d'aménagement commercial : « (…) L'avis ou la décision est motivé (…) ». Cette obligation de motivation n’implique pas que la Commission soit tenue de prendre explicitement parti sur le respect, par le projet qui lui est soumis, de chacun des objectifs et critères d’appréciation fixés par les dispositions législatives applicables.
11. Il ressort des pièces du dossier que dans son avis émis lors de sa séance du 8 décembre, la CNAC mentionne les considérations de droit sur lesquelles elle se fonde et motive son avis défavorable par trois séries de motifs. Premièrement, elle relève que le projet ne répond pas à l’objectif de mixité fonctionnelle prévu par le document d’orientation et d’objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Grand Pau pour la zone d’activité commerciale (ZACOM) Billère Intermarché au sein de laquelle il est situé. Deuxièmement, elle indique que le dossier de demande, et en particulier l’analyse d’impact qui y est annexée, qui prévoit une augmentation du nombre de références à la vente de 22 %, ne permet ni de mesurer l’impact de l’extension de gammes sur les centralités et d’une façon plus générale les effets du projet sur les centres-villes de toutes les communes de la zone de chalandise, notamment celles de Jurançon, Lons et Laroin, ni d’apprécier, en ce qui concerne spécifiquement la ville de Pau, qui est signataire du programme « action cœur de ville », a reçu 68 728 euros de subventions FISAC en 2018 et a bénéficié d’un délai jusqu’en juin 2023 pour finaliser ses actions, les effets du projet en matière de contribution à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de cette commune. Troisièmement, elle fait état de ce que le projet engendre une augmentation de l’emprise au sol de 3 248 mètres carrés à 7 788 mètres carrés, représentant un passage de 12,24 % à 29,34 % d’emprise foncière, résultant de l’édification, après démolition, d’un nouveau bâtiment, avec une création de quarante-quatre nouvelles places de stationnement et une augmentation seulement marginale de la surface des espaces verts de 17,79 % à 18,06 % du foncier. Elle en conclut alors que le projet ne répond pas aux critères énoncés à l’article L. 752-6 du code de commerce. Il en résulte que la CNAC, qui n’était pas tenue de prendre parti sur l’ensemble des critères et objectifs prévus à l’article L. 752-6 du code de commerce, a suffisamment motivé son avis défavorable. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisante motivation de l’avis de la CNAC doit être écarté.
En ce qui concerne le bien-fondé de l’avis de la CNAC :
12. Aux termes de l’article L. 752-6 du code de commerce dans sa rédaction applicable à la date de l’arrêté contesté : « I. L’autorisation d’exploitation commerciale mentionnée à l’article L. 752-1 est compatible avec le document d’orientation et d’objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d’aménagement et de programmation des plans locaux d’urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme. / La commission départementale d’aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d’aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ;/ b) La consommation économe de l’espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L’effet sur l’animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L’effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; / f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l’emploi de matériaux ou procédés écoresponsables, de la gestion des eaux pluviales, de l’imperméabilisation des sols et de la préservation de l’environnement ; / b) L’insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l’utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / (…) III.- La commission se prononce au vu d'une analyse d'impact du projet, produite par le demandeur à l'appui de sa demande d'autorisation. Réalisée par un organisme indépendant habilité par le représentant de l'État dans le département, cette analyse évalue les effets du projet sur l'animation et le développement économique du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre, ainsi que sur l'emploi, en s'appuyant notamment sur l'évolution démographique, le taux de vacance commerciale et l'offre de mètres carrés commerciaux déjà existants dans la zone de chalandise pertinente, en tenant compte des échanges pendulaires journaliers et, le cas échéant, saisonniers, entre les territoires. /(…) ». Il résulte de ces dispositions combinées que l’autorisation d’aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d’aménagement commercial, lorsqu’elles statuent sur les dossiers de demande d’autorisation, d’apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d’évaluation mentionnés à l’article L. 752-6 du code de commerce.
13. Si la SCI Titan relève que la CNAC a conclu, dans son avis, que le projet « ne répond[ait] pas aux critères énoncés à l’article L. 752-6 du code de commerce », l’usage de cette formulation implique que la CNAC a estimé, à l’issue de son appréciation de la conformité du projet aux objectifs énoncés par la loi au vu des critères d’évaluation mentionnés à l’article L.752-6 du code de commerce l’ayant conduit à émettre un avis défavorable, que le projet contesté compromet la réalisation desdits objectifs. Par suite, le moyen tiré de ce que la CNAC aurait à cet égard commis une erreur de droit et méconnu la liberté du commerce et de l’industrie doit être écarté.
14. Le projet de la SCI Titan consiste en la création, après démolition d’une partie du bâtiment existant, d’un magasin de bricolage à l’enseigne Bricomarché à l’intérieur des locaux conservés, la création d’une pharmacie, la reconstruction d’un magasin à l’enseigne Intermarché et la réfection totale de l’espace de stationnement. L’avis défavorable de la CNAC est notamment fondé sur le motif que le projet entrainera, à la suite de la démolition d’un bâtiment existant afin d’édifier un nouveau bâtiment d’une surface plus conséquente, une augmentation de l’emprise au sol du bâtiment à réaliser, avec la création de quarante-quatre nouvelles places de stationnement, sans augmentation autre que négligeable de la surface des espaces verts. Il ressort des pièces du dossier, et en particulier du rapport d’instruction de la CNAC, que le projet entraine effectivement une augmentation de l’emprise au sol de 3 248 mètres carrés à 7 788 mètres carrés, soit une emprise au sol passant de 12,24 % à 29,34 % de l’emprise foncière totale de 26 539 mètres carrés, la société Titan ne pouvant à ce titre utilement faire état des constructions ayant pu exister sur le site antérieurement à l’instruction de sa demande. Par ailleurs, l’emprise au sol des surfaces affectées au stationnement, de plus de 8 000 mètres carrés, correspond à plus de 33 % de la surface totale du terrain d’assiette du projet. Il ressort en outre des pièces du dossier que bien que le terrain soit déjà fortement artificialisé, le projet réduit encore les espaces de pleine terre sur une superficie de 1 870 mètres carrés, soit 7,04 % de l’emprise foncière totale, le projet devant s’implanter sur la parcelle actuelle du magasin Intermarché tout en s’étendant sur un espace engazonné. A ce titre, l’artificialisation prévue n’est pas compensée par les efforts fournis par la pétitionnaire en matière de perméabilisation d’une partie des emplacements de stationnement, qui n’est pas de nature à assurer une consommation économe de l’espace, ni par l’augmentation de la superficie des espaces verts de 4 721 mètres carrés à 4 794 mètres carrés, soit seulement 18,06 % du terrain d’assiette. Par ailleurs, s’il est prévu 322 places de stationnement dont 235 en revêtement perméable, soit 73 % de l’aire de stationnement, il ne ressort pas des pièces du dossier que la configuration du terrain aurait fait obstacle à l’aménagement d’un parking en sous-sol ou sur le toit du bâtiment. Le projet, qui prévoit ainsi une large plage de stationnement en front de parcelle et un grand bâtiment en fond n'est, ainsi que l’a d’ailleurs relevé le ministre chargé de l’urbanisme dans son avis du 6 décembre 2022, pas économe en consommation d'espaces, notamment en termes de stationnement. Dans ces conditions, et alors même que la CNAC n’a pas précisé que la démolition du bâtiment existant n’était que partielle, la commission n’a pas commis d’erreur d’appréciation en considérant que le projet méconnaissait sur ces points les dispositions précitées de l’article L.752-6 du code de commerce.
15. Il résulte de l’instruction que la CNAC aurait pris le même avis défavorable si elle ne s’était fondée que sur le motif invoqué au point précédent, qui est de nature, à lui seul, à le justifier. Par suite, quand bien même les autres motifs tirés de l’incompatibilité du projet au DOO du SCOT du Grand Pau et de l’insuffisance de l’analyse des impacts du projet sur les centralités, dont notamment celle de Pau, seraient erronés, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 752-6 du code de commerce doit être écarté.
En ce qui concerne la motivation du refus de permis de construire :
16. Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que le projet présenté la SCI Titan ayant régulièrement fait l’objet d’un avis défavorable de la CNAC, le maire de Billère était tenu, par application des dispositions des articles L. 424-3 et R. 425-22-1 du code de l’urbanisme, de rejeter la demande de permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale présentée par la SCI Titan. Par suite, le moyen tiré de la motivation insuffisante de l’arrêté en litige ne peut qu’être écarté comme inopérant.
17. Il résulte de tout ce qui précède, que la SCI Titan n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 26 janvier 2023 par lequel le maire de Billère a refusé de lui délivrer un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction doivent également être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’État et des sociétés Carrefour Hypermarchés et Castorama France, qui ne sont pas dans la présente instance les parties perdantes, la somme que la SCI Titan demande au titre des frais exposées par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce de mettre à la charge de la SCI Titan les sommes demandées par les parties défenderesses au même titre.
décide :
Article 1er : La requête de la SCI Titan et les conclusions présentées par la commune de Billère sont rejetées.
Article 2 : Les conclusions présentées par la société Carrefour Hypermarchés et la société Castorama France au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière (SCI) Titan, à la commune de Billère, à la Commission nationale d’aménagement commercial, à la société Carrefour Hypermarchés et à la société Castorama France.
Délibéré après l’audience du 8 janvier 2026 à laquelle siégeaient :
Mme Balzamo, présidente,
Mme Molina-Andréo, présidente-assesseure,
M. Ellie, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 29 janvier 2026.
La rapporteure,
B. MOLINA-ANDREOLa présidente,
E. BALZAMOLe greffier,
C. PELLETIER
La République mande et ordonne au ministre des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l’artisanat et du tourisme et du pouvoir d’achat, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.