Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-23BX01923

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme E... D... a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d’annuler la délibération du 4 février 2021 par laquelle la Commission nationale d’agrément et de contrôle du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) lui a infligé une interdiction temporaire d’exercer toute activité de sécurité privée d’une durée de douze mois et une pénalité financière de 2 000 euros.

Par un jugement n° 2102041 du 9 mai 2023, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 10 juillet 2023 et le 4 juillet 2025,

Mme D..., représentée par Me Serhan, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 9 mai 2023 du tribunal administratif de Bordeaux

2°) d’annuler la délibération du 4 février 2021 de la Commission nationale d’agrément et de contrôle du Conseil national des activités privées de sécurité ;

3°) de mettre à la charge du CNAPS la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la procédure est entachée d’irrégularité dès lors que la convocation adressée par la commission locale d’agrément et de contrôle ne mentionnait pas la possibilité de demander, par voie dématérialisée, la communication des pièces de la procédure, en méconnaissance des articles 32 et 34 du règlement intérieur du CNAPS, et que cette omission a eu pour effet de priver la société d’un accès effectif au dossier disciplinaire, en méconnaissance des droits de la défense ;

- la tenue de l’audience devant la commission nationale, en visioconférence, malgré son refus exprès et en l’absence de tout fondement légal permettant, en matière disciplinaire, la tenue d’une telle audience par voie audiovisuelle, caractérise une atteinte aux droits de la défense ;

- le grief tiré de l’emploi d’un agent dépourvu de carte professionnelle en cours de validité n’est pas établi, dès lors que l’employeur n’a jamais été informé du retrait de la carte de l’intéressé, que celui-ci ne l’a pas signalé contrairement aux prescriptions de l’article R. 631-26 du code de la sécurité intérieure, et que le CNAPS, bien qu’en possession des éléments relatifs à la situation de l’agent, ne l’a pas davantage informé, de sorte que l’obligation de vérification qui incombe à l’employeur ne peut, en l’espèce, être regardée comme méconnue.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 juin 2025, le CNAPS, représenté par

Me Claisse, demande à la cour :

1°) de rejeter la requête de Mme D... ;

2°) de mettre à la charge de Mme D... la somme de 1 500 euros au titre de

l’article L. 761-1 du code de justice administratif.

Il fait valoir que les moyens soulevés par l’appelante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et d’administration ;

- le code de la sécurité intérieure ;

- l’ordonnance n° 2014-1329 du 6 novembre 2014 ;

- l’ordonnance n° 2020-347 du 27 mars 2020 ;

- l’ordonnance n° 2020-1507 du 2 décembre 2020 ;

- la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 ;

- le décret n° 2020-1257 du 14 octobre 2020 ;

- le règlement intérieur du Conseil national des activités privées de sécurité ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. C...,

- les conclusions de Mme Pruche-Maurin, rapporteure publique,

- et les observations de Me Serhan, représentant Mme D..., ainsi que celles de Me Chapenoire, représentant le CNAPS.

Considérant ce qui suit :

1. Le 23 novembre 2018, des agents de la délégation territoriale Sud-Ouest du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) ont procédé à un contrôle de la société Plage audit conseil sécurité (PACS). À la suite de ce contrôle, la commission locale d’agrément et de contrôle (CLAC) du Sud-Ouest a engagé une procédure disciplinaire visant cette société ainsi que ses dirigeants. Par une décision du 9 octobre 2020, la CLAC a infligé à Mme D... une interdiction d’exercer toute activité privée de sécurité pour une durée de soixante mois, assortie d’une amende administrative de 2 000 euros. Le 3 décembre 2020, Mme D... a exercé un recours administratif préalable auprès de la Commission nationale d’agrément et de contrôle (CNAC) du CNAPS. Par une délibération du 4 février 2021, la CNAC a ramené l’interdiction à une durée de douze mois tout en maintenant le montant de la sanction pécuniaire. Mme D... relève appel du jugement n° 2102041 du 9 mai 2023 par lequel le tribunal a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cette délibération.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

2. Aux termes de l’article L. 633-3 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction applicable au litige : « Tout recours contentieux formé par une personne physique ou morale à l'encontre d'actes pris par une commission régionale d'agrément et de contrôle est précédé d'un recours administratif préalable devant la Commission nationale d'agrément et de contrôle, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux ».

3. Il résulte de ces dispositions qu’une personne physique ou morale n’est recevable à déférer au juge administratif que la seule décision, expresse ou implicite, de la CNAC, qui arrête définitivement la position de l’administration et qui se substitue ainsi à la sanction initiale prononcée par la commission locale d’agrément et de contrôle. Il s’ensuit que les vices propres à la décision initiale ayant nécessairement disparu avec cette dernière, le requérant ne saurait utilement s’en prévaloir. Toutefois, eu égard aux caractéristiques de la procédure suivie devant la commission locale d’agrément et de contrôle, cette substitution ne saurait faire obstacle à ce que soient invoqués, à l’appui d’un recours dirigé contre la décision de la CNAC, les éventuelles irrégularités de la procédure suivie devant la commission locale d’agrément et de contrôle préalablement à la décision initiale.

4. Aux termes de l’article L. 122-2 du code des relations entre le public et

l’administration : « Les mesures mentionnées à l'article L. 121-1 à caractère de sanction ne peuvent intervenir qu'après que la personne en cause a été informée des griefs formulés à son encontre et a été mise à même de demander la communication du dossier la concernant ». Aux termes de l’article 32 du règlement intérieur du Conseil national des activités privées de sécurité : « Le secrétaire permanent ouvre un dossier de séance composé des pièces procédurales. Le dossier est mis à disposition des membres de la Commission locale d’agrément et de contrôle et de chacune des personnes convoquées. / Le défendeur ou son conseil peut consulter son dossier dans les locaux de la délégation territoriale où la Commission locale d’agrément et de contrôle a son siège et se faire communiquer, par voie dématérialisée, des copies des pièces y figurant ». Aux termes de l’article 34 de ce même règlement : « Préalablement à la séance, le rapport est adressé par le secrétaire permanent aux personnes convoquées, qui sont invitées à faire valoir leurs observations, ainsi qu’aux membres de la commission locale d’agrément et de contrôle. / Le secrétariat permanent adresse les convocations aux intéressés par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, par remise en mains propres contre récépissé ou par acte d’huissier. / La convocation doit notifier les griefs au défendeur, l'informer de son droit de prendre connaissance de son dossier, accompagné d’un ou plusieurs défenseurs de son choix, ou par toute autre personne ». Le respect du principe général des droits de la défense suppose, s’agissant des mesures à caractère de sanction, ainsi d’ailleurs que le précise désormais l’article L. 122-2 du code des relations entre le public et l’administration, entré en vigueur le 1er janvier 2016, que la personne en cause soit informée, avec une précision suffisante et dans un délai raisonnable avant le prononcé de la sanction, des griefs formulés à son encontre et mise à même de demander la communication des pièces au vu desquelles les manquements ont été retenus, à tout le moins lorsqu'elle en fait la demande.

5. En premier lieu, si l’article 34 du règlement intérieur du CNAPS impose que la convocation informe l’intéressé de son droit de prendre connaissance de son dossier, il ne prévoit néanmoins pas que doivent y figurer les modalités précises d’exercice de ce droit, telles que définies à l’article 32 du même règlement. Dès lors, la seule circonstance que la convocation adressée à Mme D... mentionnait uniquement la possibilité de consulter le dossier sur place, sur rendez-vous, sans faire état de la faculté de se faire communiquer les pièces par voie dématérialisée, ne saurait être regardée comme l’ayant privée de la possibilité d’obtenir la communication de son dossier. En tout état de cause, d’une part, il résulte de l’instruction que le rapport disciplinaire transmis à Mme D... préalablement à la séance de la CLAC exposait les circonstances de fait et les éléments sur lesquels le rapporteur s’était fondé pour proposer à la commission de retenir le grief tiré du défaut de vérification de la capacité d’exercer de M. A... B..., notamment la période d’emploi de l’agent, la date de retrait de sa carte, les constats opérés lors du contrôle et les déclarations recueillies en audition. D’autre part, l’intéressée a pu présenter utilement sa défense sur ce grief, son conseil ayant produit des observations écrites avant la séance disciplinaire du 8 septembre 2020 et présenté, en son nom, des observations orales au cours de celle-ci. Par suite, le moyen tiré de l’irrégularité de la procédure suivie devant la CLAC doit être écarté.

6. En deuxième lieu, il ne résulte de l’instruction, contrairement à ce que soutient la requérante, ni que la CNAC se serait fondée, pour prononcer la sanction attaquée, sur des éléments nouveaux qui n’auraient pas été soumis à la CLAC, ni que les documents cités dans ses écritures, tels que « le compte rendu final du contrôle opéré devant l’établissement de nuit de La Plage pour la nuit du 22 au 23 novembre 2018 », les « entretiens individuels réalisés courant juillet 2018 des agents de la société PACS », et le « rapport établi le 14 mars 2018 par la sûreté départementale de la DDSP de la Gironde », n’auraient pas figuré dans le dossier disciplinaire présenté devant la commission locale, que Mme D... a été mise à même de consulter, ainsi qu’il a été exposé précédemment. Par suite, la circonstance que la convocation à la séance disciplinaire de la CNAC ne rappelait pas à nouveau cette faculté n’a privé l’intéressée d’aucune garantie. Il suit de là que le moyen tiré d’une méconnaissance du principe du contradictoire devant la CNAC doit également être écarté.

7. En troisième lieu, d’une part, aux termes de l’article R. 634-2 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction alors en vigueur : « En matière disciplinaire, la séance de la commission locale ou nationale d'agrément et de contrôle est publique. Toutefois, le président de la commission peut, d'office ou à la demande de la personne mise en cause, interdire au public l'accès de la salle pendant tout ou partie de l'audience dans l'intérêt de l'ordre public ou lorsque le respect de la vie privée ou d'un secret protégé par la loi l'exige. (…) ». Aux termes de l’article 35 du règlement intérieur du Conseil national des activités privées de sécurité : « La séance de la Commission nationale ou locale d’agrément et de contrôle est publique. Toutefois, le Président de la Commission nationale ou locale d’agrément et de contrôle peut, d’office ou à la demande de la personne mise en cause, interdire au public l’accès de la salle pendant tout ou partie de l’audience dans l’intérêt de l’ordre public ou lorsque le respect de la vie privée ou d’un secret protégé par la loi l’exige. La Commission nationale ou locale d’agrément et de contrôle délibère à huis clos, hors la présence du rapporteur. Le Président de la Commission nationale ou locale d’agrément et de contrôle veille à l’ordre de l’audience. Il appelle l’affaire devant la Commission nationale ou locale d’agrément et de contrôle et ouvre la séance. Avant l’audience, chaque partie peut en demander le renvoi. La demande doit être dûment motivée. Le Président donne la parole au rapporteur qui présente son rapport. Le Président donne la parole au défendeur qui peut se faire assister ou représenter par un ou plusieurs défenseurs de son choix. Sur autorisation du Président, les membres de la Commission nationale ou locale d’agrément et de contrôle ou le défendeur peuvent poser des questions à la partie adverse ou au rapporteur. Si le Président l’estime nécessaire, il peut donner la parole à un expert ».

8. D’autre part, aux termes de l’article 1er de l’ordonnance du 6 novembre 2014 relative aux délibérations à distance des instances administratives à caractère collégial : « (…) II. - Les autorités publiques et administratives indépendantes peuvent décider de recourir aux formes de délibérations collégiales à distance prévues par la présente ordonnance, dans des conditions et selon des modalités précisées par ces autorités et conformément aux règles qui les régissent. (…) ». Aux termes de l’article 2 de l’ordonnance précitée : « Sous réserve de la préservation, le cas échéant, du secret du vote, le président du collège d'une autorité mentionnée à l'article 1er peut décider qu'une délibération sera organisée au moyen d'une conférence téléphonique ou audiovisuelle ». Aux termes de l’article 3 de cette ordonnance : « Sous réserve de la préservation, le cas échéant, du secret du vote, le président du collège d'une autorité mentionnée à l'article 1er peut décider qu'une délibération sera organisée par tout procédé assurant l'échange d'écrits transmis par voie électronique permettant un dialogue en ligne ou par messagerie. Les observations émises par chacun des membres sont immédiatement communiquées à l'ensemble des autres membres participants ou leur sont accessibles, de façon qu'ils puissent y répondre pendant le délai prévu pour la délibération, afin d'assurer le caractère collégial de celle-ci. Les modalités d'application de cet article sont fixées par décret en Conseil d'État. » Aux termes de l’article 5 de cette ordonnance : « Une délibération ne peut pas être organisée selon les modalités prévues à l'article 3 lorsque le collège est saisi dans le cadre d'une procédure de sanction ». Aux termes de l’article 1er de l’ordonnance du 2 décembre 2020 adaptant le droit applicable au fonctionnement des établissements publics et des instances collégiales administratives pendant l’état d’urgence sanitaire  : « Jusqu'à l'expiration de la période de l'état d'urgence sanitaire (…) peuvent procéder à des délibérations dans les conditions prévues par l'ordonnance du 6 novembre 2014 susvisée (…) les conseils d'administration ou organes délibérants en tenant lieu, organes collégiaux de direction ou collèges des établissements publics, quel que soit leur statut, (…) des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, y compris notamment l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, et des organismes de droit privé chargés d'une mission de service public administratif. (…) Cette faculté s'exerce nonobstant la circonstance que les dispositions législatives ou réglementaires propres à ces organismes ou instances, y compris leurs règles internes, ne prévoient pas de possibilités de délibération à distance ou les excluent (…) ». Il résulte de l’article 1er de la loi du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire que l'état d'urgence sanitaire déclaré à compter du 17 octobre 2020 par le décret du 14 octobre 2020 déclarant l’état d’urgence sanitaire a été prorogé jusqu'au 16 février 2021 inclus.

9. Il résulte de l’instruction que, par un courrier du 18 janvier 2021, Mme D... a été convoquée à la séance de la formation disciplinaire de la CNAC prévue le 4 février 2021. Elle était informée que, en raison de l’épidémie de Covid-19 et dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, cette séance serait organisée sous la forme d’une conférence audiovisuelle. En outre, elle était informée des modalités de connexion à cette conférence et de la possibilité de présenter des observations orales, y compris par l’intermédiaire de son avocat. Par un courrier du 29 janvier 2021, Mme D... a sollicité la possibilité d’assister physiquement à la séance de la CNAC. Sa demande a été rejetée par un courrier électronique du 1er février 2021 et l’affaire de Mme D... a été appelée à la séance du 4 février 2021, à laquelle elle n’a pas assisté. Si l’appelante soutient que, dans ces conditions, les dispositions de l’article 35 du règlement intérieur du CNAPS auraient été méconnues, celles-ci ne prohibent pas la tenue de la séance de la formation disciplinaire de la CNAC par voie de conférence audiovisuelle, laquelle n’est pas incompatible avec la publicité des débats. De plus, Mme D... ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l’article 5 de l’ordonnance du 6 novembre 2014 qui interdisent l’organisation des délibérations par tout procédé assurant l'échange d'écrits transmis par voie électronique dans le cadre d'une procédure de sanction dès lors qu’il est constant que ni la séance publique de la CNAC du 4 février 2021 ni le délibéré qui l’a suivie ne se sont déroulés sous cette forme. Enfin, si Mme D... soutient que la tenue au moyen d’une conférence audiovisuelle de la séance de la CNAC à l’issue de laquelle elle a fait l’objet de la sanction disciplinaire en litige méconnaît le principe général des droits de la défense, d’une part, ni les dispositions citées aux points 7 et 8 ni aucun principe général applicable à la procédure disciplinaire ne s’opposent par principe à ce que la personne faisant l’objet des poursuites soit entendue au moyen d’un procédé audiovisuel et, d’autre part, la requérante n’établit pas que, dans les circonstances de l’espèce, les conditions matérielles de cette séance, à laquelle elle a refusé de participer, ne lui permettaient pas de présenter utilement des observations orales alors que le directeur du CNAPS pouvait légalement décider d’organiser les séances de la formation disciplinaire de la CNAC sous forme de réunion audiovisuelle, eu égard au contexte sanitaire.

10. En dernier lieu, aux termes de l’article R. 631-15 du code de la sécurité

intérieure : « Vérification de la capacité d'exercer. / Les entreprises et leurs dirigeants s'interdisent d'employer ou de commander, même pour une courte durée, des personnels de sécurité et de recherches ne satisfaisant pas aux conditions de qualification professionnelle ou ne possédant pas les autorisations valides requises pour exercer leurs missions (…) ».

11. Il ressort des pièces du dossier qu’un contrôle opéré dans la nuit du 22 au

23 novembre 2018 a permis de constater la présence, en qualité d’agent de sécurité, de M. A... B..., dont la carte professionnelle avait été retirée par décision notifiée le 17 septembre 2018. Il n’est pas contesté que ce dernier a continué à être employé par la société PACS jusqu’à son licenciement, le 28 novembre 2018. Si l’appelante fait valoir qu’elle n’a été informée du retrait de cette carte ni par l’agent concerné, tenu à une telle obligation en vertu de l’article R. 631-26 du code de la sécurité intérieure, ni par le CNAPS, cette circonstance est sans incidence sur l’obligation pesant sur l’employeur, en application de l’article R. 631-15 du même code, de s’assurer que les personnes qu’il emploie remplissent les conditions requises pour exercer une activité privée de sécurité. Par ailleurs, le respect de cette obligation implique nécessairement que l’employeur vérifie, notamment à l’occasion de toute modification substantielle du contrat de travail, que les autorisations administratives nécessaires à l’exercice de cette activité soient toujours valides. Ainsi que l’a relevé le tribunal, alors que le contrat de travail de l’agent avait fait l’objet d’un avenant en date du 23 septembre 2018, soit six jours après la notification du retrait de sa carte professionnelle, il appartenait à la société PACS, à cette occasion, de s’assurer que l’intéressé remplissait toujours les conditions requises pour exercer, ce qu’elle ne justifie pas avoir fait. Par suite, doit être écarté le moyen tiré de ce que la CNAC aurait commis une erreur d’appréciation en considérant qu’elle avait manqué à ses obligations.

12. Il résulte de tout ce qui précède que Mme D... n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

13. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de Mme D... la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce qu’une quelconque somme soit mise à la charge du CNAPS, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance.

dÉcide :

Article 1er : La requête de Mme D... est rejetée.

Article 2 : Mme D... versera la somme de 1 500 euros au CNAPS au titre des dispositions de

l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme E... D... et au conseil national des activités privées de sécurité.

Délibéré après l’audience du 4 septembre 2025 à laquelle siégeaient :

M. Éric Rey-Bèthbéder, président,

Mme Sabrina Ladoire, présidente-assesseure,

M. Joseph Henriot, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 septembre 2025.

Le rapporteur,

Joseph C...,

Le président,

Éric Rey-Bèthbéder

La greffière,

Laurence Mindine

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.