Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La commune de Cadeilhan-Trachère a demandé au tribunal administratif de Pau d’annuler les trois titres exécutoires des 24 février 2021 et 9 mars 2021 par lesquels le syndicat intercommunal à vocation unique Piau-Aragnouet-Cadeilhan-Trachère a mis à sa charge les sommes de 55 261,18 euros, 44 777,50 euros et 44 777,50 euros.
Par un jugement n° 2101258 du 11 juillet 2023, le tribunal administratif de Pau a annulé le titre exécutoire du 9 mars 2021 et rejeté le surplus des conclusions de la commune.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 14 septembre 2023 et le 29 avril 2025, le syndicat intercommunal à vocation unique Piau-Aragnouet-Cadeilhan-Trachère, représenté par la SELARL HMS Atlantique avocats, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 11 juillet 2023 ;
2°) de rejeter la demande présentée devant les premiers juges par la commune de Cadeilhan-Trachère ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Cadeilhan-Trachère la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué :
- les premiers juges ont soulevé d’office le moyen tiré de ce que le SIVU n’établissait ni même n’alléguait que la participation exceptionnelle avait été déterminée en fonction des contraintes qu’il invoquait pour justifier la dérogation ou en fonction d’investissements qu’il ne pouvait financer sans augmenter excessivement les tarifs, et, ensuite, que la dérogation ne pouvait être regardée comme instituée pour compenser exactement les déficits du service, alors qu’aucune de ces deux objections n’a été soulevée par la commune, qui n’a pas contesté l’application des dispositions des 1° et 2° de l’article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales ;
- le jugement est entaché de défaut de motivation ;
- il est entaché de dénaturation des pièces du dossier ;
En ce qui concerne le bien-fondé du jugement attaqué :
- l’obligation pesant sur la commune n’avait pas pour fondement la seule exécution de la délibération budgétaire prise par le comité syndical, mais les dispositions statutaires du SIVU, auxquelles cette commune avait expressément consenti par sa délibération du 1er février 2013, qui a accepté ces statuts, et plus particulièrement l’article 6, qui prévoit que « les déficits d’exploitation seront résorbés par une participation exceptionnelle des communes fixée par le comité syndical » ;
- le président était en situation de compétence liée pour émettre le titre de recette en exécution de la délibération du comité syndical fixant le montant des contributions communales, et des dispositions combinées de l’article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales et des articles 10 et 11 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;
- le tribunal ne pouvait interpréter l’article 6 des statuts à la lumière des dispositions des articles L. 2224-1 et L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales, car cela aboutit à contourner le caractère non réglementaire d’un arrêté fixant les statuts d’un établissement public de coopération intercommunale et à éviter le débat sur la recevabilité de l’exception d’illégalité de cet article 6 au regard de ces mêmes dispositions ; dès lors que l’arrêté préfectoral du 5 avril 2013 est devenu définitif et ne peut plus être contesté, l’article 6 des statuts qu’il a approuvés, et qui prévoit le principe des contributions exceptionnelles à la charge des communes en présence d’un déficit d’exploitation, ne peut plus non plus être contesté ;
- en application de l’article L. 5212-19 du code général des collectivités territoriales, les contributions des communes membres fixées par les statuts de ce syndicat constituent des dépenses obligatoires ;
- le moyen tiré de ce que la participation exceptionnelle méconnaît les articles L. 2224-1 et L. 2224-2, 1er alinéa du code général des collectivités territoriales revient à priver de portée l’article 6 des statuts du syndicat, devenu définitif, et ce moyen était donc irrecevable car tardif ; en outre, il était en fait dirigé, non contre le titre exécutoire litigieux, mais contre la délibération budgétaire du comité syndical, qui n’a pas de caractère réglementaire et qui ne pouvait dès lors qu’elle est devenue définitive faire l’objet d’une exception d’illégalité ;
- ce moyen est infondé, dès lors que, eu égard au caractère saisonnier de l’activité, et au fait qu’il est difficile d’augmenter les tarifs, le résultat peut être déficitaire et des participations exceptionnelles sont prévues par les statuts ;
- le déficit n’est pas structurel ;
- s’agissant du motif tiré de l’absence de délibération du conseil syndical, c’est une règle prétorienne qui ne peut être retenue eu égard à la situation de compétence liée dans laquelle se trouvait l’ordonnateur ; cette règle aurait été opérante contre la délibération par laquelle le comité syndical a fixé la répartition des contributions exceptionnelles des communes, mais cette délibération, qui n’est pas réglementaire, est définitive et ne peut être mise en cause par la voie de l’exception d’illégalité ;
- en tout état de cause, dès lors que la commune a délibéré pour approuver les statuts instituant cette participation, elle n’avait plus à délibérer pour accepter une telle participation ;
- s’agissant du motif tiré de ce que la délibération approuvant le budget primitif ne saurait tenir lieu de « la délibération motivée » exigée par les dispositions de l’article L. 2224-2 du Code général des collectivités territoriales, il est inopérant eu égard à la situation de compétence liée dans laquelle se trouvait l’ordonnateur ; il revient à exciper de l’illégalité de la délibération par laquelle le comité syndical a fixé la répartition des contributions exceptionnelles des communes, mais cette délibération, qui n’est pas réglementaire, est définitive ; il est de plus infondé, dès lors que la délibération a appliqué l’article 6 des statuts ;
En ce qui concerne les conclusions incidentes de la commune, aucun lien n’est exprimé dans les statuts entre la redevance transactionnelle et la contribution annuelle prévue par l’article 6 des statuts, le versement de la seconde n’étant pas conditionné par celui de la première, même si elles ont toutes les deux la même assiette, à savoir le chiffre d’affaires dégagé par l’exploitation des remontées mécaniques de la station de ski au cours de la saison précédente.
Par des mémoires enregistrés les 3 mars et 6 juin 2025, la commune de Cadeilhan-Trachère, représentée par Me Picard, conclut au rejet de la requête et demande à la cour :
1°) par la voie de l’appel incident, d’annuler le jugement en tant qu’il a rejeté ses conclusions dirigées contre le titre exécutoire du 24 février 2021 mettant à sa charge la somme de 55 261,18 euros ;
2°) de mettre à la charge du syndicat intercommunal à vocation unique Piau-Aragnouet-Cadeilhan-Trachère la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
S’agissant des titres exécutoires n° 2021-1-2 et 2021-4-7 tout deux d’un montant de 44 777,50 euros :
- il n’y a pas eu de délibération du conseil syndical déterminant la contribution des communes, en méconnaissance de l’article L. 5212-20 du code général des collectivités territoriales et de l’article 6 des statuts, qui prévoit que la contribution exceptionnelle est « fixée par le comité syndical » ;
- le service géré par le SIVU a le caractère d’un service public industriel et commercial, et les dispositions de l’article L. 2224-1 et suivants du code général des collectivités territoriales interdisent dans cette hypothèse les subventions d’équilibre, les dépenses devant en principe être couvertes par les usagers et les communes ne peuvent prendre en charge les dépenses que pour les raisons énoncées au 1°, 2° et 3° de l’article L. 2224-1 du code général des collectivités territoriales ; or, la contribution exceptionnelle en litige, liée à la construction d’une terrasse du centre aqualudique, ne vient pas couvrir les charges nécessaires au fonctionnement du syndicat ; en outre, cette possibilité est conditionnée d’une part, par le vote d’une délibération du conseil municipal en application du dernier alinéa de cet article et le vote d’une délibération du conseil syndical ;
- les dispositions dont se prévaut le SIVU ne concernent que les SPIC d’assainissement, de distribution d’eau, de traitement et de gestion des déchets ménagers et de gestion des ordures ménagères ;
- le montant demandé est entaché d’erreur manifeste d’appréciation ;
S’agissant du titre exécutoire n° 2121-1-1 du 24 février 2022 d’un montant de 55 261,18 euros :
- il ressort des délibérations de la commune de Cadeilhan-Trachère du 21 aout 2013 et de la commune d’Aragnouet du 20 aout 2013 que la commune d’Aragnouet devait lui verser 2 % du chiffre d’affaires des remontées mécaniques, et elle-même devait verser au SIVU la moitié de la redevance versée par la commune d’Aragnouet ; le financement du SIVU repose sur l’existence d’une telle convention entre Cadeilhan-Trachère et Aragnouet.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Martin,
- les conclusions de Mme A...,
- les observations de Me Cazcarra, représentant le syndicat intercommunal à vocation unique Piau-Aragnouet-Cadeilhan-Trachère, et de Me Picard, représentant la commune de Cadeilhan-Trachère.
Considérant ce qui suit :
1. Par arrêtés des 26 septembre 1969 et 18 novembre 1971, le préfet des Hautes-Pyrénées a déclaré d’utilité publique la création de la station de ski de Piau-Engaly que la commune d’Aragnouet voulait créer en partie sur le territoire des communes de Vignec et de Cadeilhan-Trachère, ainsi que cessibles les parcelles comprises dans le périmètre de la future station. Un litige est né entre les communes d’Aragnouet et de Cadeilhan-Trachère, et elles ont conclu le 18 décembre 1974 une convention dans laquelle la commune d’Aragnouet s’engageait, en paiement des parcelles en cause, à verser chaque année à la commune de Cadeilhan-Trachère une redevance égale à 2 % des recettes brutes des remontées mécaniques. Par convention du 6 octobre 2011, les communes ont décidé de créer entre elles un organisme de coopération intercommunale pour le développement d’un centre aqualudique dans la station de Piau-Engaly, la commune de Cadeilhan-Trachère s’engageant à y affecter la moitié de la redevance de 2 % que lui verse la commune d’Aragnouet.
2. Par arrêté du 5 avril 2013, le préfet des Hautes-Pyrénées a autorisé entre les communes d’Aragnouet et de Cadeilhan-Trachère la création du syndicat intercommunal (SIVU) Piau-Aragnouet-Cadeilhan-Trachère, dont l’objet est la création, l’exploitation et l’amélioration d’un centre aqualudique. L’article 6 des statuts approuvés par ce même arrêté met à la charge de chacune des communes d’une part, une contribution annuelle de 1% du montant du chiffre d’affaires des remontées mécaniques et d’autre part, une participation exceptionnelle pour résorber les déficits d’exploitation éventuels.
3. Par trois titres exécutoires des 24 février 2021 et 9 mars 2021, le syndicat intercommunal à vocation unique Piau-Aragnouet-Cadeilhan-Trachère (SIVU) a mis à la charge de la commune Cadeilhan-Trachère les sommes de 55 261,18 euros, 44 777,50 euros et 44 777,50 euros au titre de la contribution annuelle et de la participation exceptionnelle de l’année 2021. Par le jugement attaqué du 11 juillet 2023 rendu à la demande de la commune, le tribunal administratif de Pau a annulé le titre exécutoire du 9 mars 2021 et rejeté le surplus des conclusions de la commune de Cadeilhan-Trachère. Le SIVU relève appel de ce jugement en tant qu’il a annulé le titre exécutoire du 9 mars 2021, et la commune, par la voie de l’appel incident, demande l’annulation du jugement en tant qu’il a rejeté ses conclusions dirigées contre le titre exécutoire du 24 février 2021 portant sur la somme de 55 261,18 euros.
Sur la régularité du jugement attaqué :
4. En premier lieu, dans sa requête déposée devant les premiers juges, la commune de Cadeilhan-Trachère s’est prévalu des articles L. 2224-1 et L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales, qu’elle cite dans leur intégralité, pour soutenir que le budget des SPIC obéissait à ces règles. Par suite, en s’appuyant sur ces dispositions pour juger que la contribution en cause n’entrait pas dans le cadre ainsi fixé, le tribunal administratif n’a pas soulevé d’office un moyen et a suffisamment motivé sa réponse.
5. En second lieu, le moyen tiré de ce que le jugement serait entachée d’une dénaturation des pièces du dossier, qui relève de l’office du juge de cassation, est inopérant devant le juge d’appel.
Sur les titres exécutoires des 24 février et 9 mars 2021 :
6. Aux termes de l’article L. 5212-19 du code général des collectivités territoriales relatif au syndicat de communes : « Les recettes du budget du syndicat comprennent : / 1° La contribution des communes associées ; (…) / 3° Les sommes qu'il reçoit des administrations publiques, des associations, des particuliers, en échange d'un service rendu ; (…) ». Aux termes de l’article L. 2224-1 du même code : « Les budgets des services publics à caractère industriel ou commercial exploités en régie, affermés ou concédés par les communes, doivent être équilibrés en recettes et en dépenses. ». L’article L. 2224-2 de ce code dispose, dans sa version applicable au litige : « Il est interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre des services publics visés à l'article L. 2224-1. / Toutefois, le conseil municipal peut décider une telle prise en charge lorsque celle-ci est justifiée par l'une des raisons suivantes : / 1° Lorsque les exigences du service public conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de fonctionnement ; / 2° Lorsque le fonctionnement du service public exige la réalisation d'investissements qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d'usagers, ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs ; / 3° Lorsque, après la période de réglementation des prix, la suppression de toute prise en charge par le budget de la commune aurait pour conséquence une hausse excessive des tarifs. / La décision du conseil municipal fait l'objet, à peine de nullité, d'une délibération motivée. Cette délibération fixe les règles de calcul et les modalités de versement des dépenses du service prises en charge par la commune, ainsi que le ou les exercices auxquels elles se rapportent. En aucun cas, cette prise en charge ne peut se traduire par la compensation pure et simple d'un déficit de fonctionnement. (…) ».
7. Il résulte de l’ensemble de ces dispositions que lorsqu’un syndicat de communes est exclusivement chargé de l’exploitation d’un ou plusieurs services publics à caractère industriel ou commercial, il ne reçoit aucune participation des communes membres au titre du 1° de l’article L. 5212-19. Les communes membres ne peuvent prendre en charge des dépenses de ce service, couvertes en principe par le produit des seules redevances perçues auprès des usagers, que pour l’une des raisons limitativement énoncées par les 1°, 2° ou 3° de l’article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales et à la condition d’avoir pris, à cette fin, après qu’une délibération du syndicat a prévu des subventions de leur part, des délibérations décidant le versement au syndicat de ces subventions et répondant aux exigences de forme et de fond définies par les sixième et septième alinéas de l’article L. 2224-2.
8. Par un arrêté du 5 avril 2013, le préfet des Hautes-Pyrénées a autorisé entre les communes d’Aragnouet et de Cadeilhan-Trachère la création du syndicat intercommunal (SIVU) Piau-Aragnouet-Cadeilhan-Trachère, dont l’objet est la création, l’exploitation et l’amélioration d’un centre aqualudique au cœur de la station de sports d’hiver de Piau Engaly, activité dont il est constant qu’elle revêt le caractère d’un service public industriel et commercial, et a approuvé les statuts de cet établissement public. L’article 5 des statuts du SIVU stipule : « Dépenses et recettes / Les recettes du syndicat comprennent : / les contributions des communes membres (…) », et son article 6 : « Contribution des communes membres / Pour contribuer au financement des opérations, les communes d'Aragnouet et de Cadeilhan-Trachère verseront annuellement au syndicat, une somme égale à 1% du montant du chiffre d'affaires des remontées mécaniques de la station d'hiver de Piau Engaly, réalisé dans l'année N-l. / Les déficits d'exploitation éventuels seront résorbés par une participation exceptionnelle des communes fixée par le comité syndical ».
9. D’une part, par un premier titre exécutoire du 24 février 2021, le SIVU a mis à la charge de la commune de Cadeilhan-Trachère une somme de 55 261,18 euros correspondant à la contribution annuelle égale à 1% du montant du chiffre d’affaires des remontées mécaniques, en application du premier alinéa de l’article 6 de ses statuts. D’autre part, par un titre exécutoire du 9 mars 2021, le SIVU a mis à la charge de la commune la somme de 44 777,50 euros correspondant à la participation exceptionnelle prévue au second alinéa de ce même article.
En ce qui concerne le titre exécutoire du 24 février 2021 portant sur la somme de 55 261,18 euros correspondant à la contribution annuelle :
10. La commune, par la voie de l’appel incident, reprend en appel, sans l’assortir d’arguments nouveaux ou de critique utile du jugement, le moyen tiré de ce que la commune d’Aragnouet ne lui aurait pas versé la somme correspondant à 2 % du chiffre d’affaires des remontées mécaniques, comme prévu par une convention du 6 octobre 2011 sur laquelle reposerait le financement du SIVU. Il convient d’écarter ce moyen par adoption des motifs pertinents retenus par les premiers juges.
11. Il en résulte que la commune de Cadeilhan-Trachère n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté ses conclusions à fin d’annulation de ce titre exécutoire.
En ce qui concerne le titre exécutoire du 9 mars 2021 portant sur la somme de 44 777,50 euros correspondant à la participation exceptionnelle :
12. Pour annuler le titre exécutoire du 9 mars 2021, les premiers juges, après voir cité les textes rappelés aux points 6 et 7 du présent arrêt, se sont fondés sur deux motifs tenant d’une part, à la circonstance que la participation exceptionnelle n’entrait pas dans l’une des hypothèses, limitativement énumérées à l’article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales, dans lesquelles une commune peut prendre en charge les dépenses d’un service public industriel et commercial, d’autre part, à l’absence de la délibération motivée du conseil municipal fixant les règles de calcul et les modalités de versement des dépenses du service prises en charge par la commune, en méconnaissance des mêmes dispositions.
13. En premier lieu, le versement de la participation exceptionnelle au titre de l’année 2021, qui n’a pas le caractère d’une dépense obligatoire au sens de l’article L. 2321-1 du code général des collectivités territoriales, n’a pas donné lieu à l’adoption par le conseil municipal de Cadeilhan-Trachère d’une délibération motivée fixant les règles de calcul et les modalités de versement des dépenses du service prises en charge par la commune, ainsi que l’exigent pourtant les dispositions de l’article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales. D’une part, contrairement à ce que soutient le SIVU, la délibération du conseil municipal intervenue en 2013 pour approuver les statuts du SIVU instituant la participation exceptionnelle ne saurait tenir lieu de la délibération ainsi exigée.
14. D’autre part, l’absence de la délibération du conseil municipal exigée par les dispositions de l’article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales n’entache pas la régularité de la procédure d’édiction du titre exécutoire litigieux, mais son bien-fondé, dès lors que cette délibération constitue une condition de l’existence même de la créance. Dès lors, et en tout état de cause, le SIVU n’est pas fondé à soutenir que, son président étant en situation de compétence liée pour exécuter la délibération du comité syndical fixant le montant des contributions communales, le moyen tiré du défaut de délibération du conseil municipal serait inopérant.
15. Enfin, le motif tiré du défaut de délibération du conseil municipal ne constitue pas une remise en cause, par la voie de l’exception, de la légalité de la délibération par laquelle le comité syndical a fixé la répartition des contributions exceptionnelles des communes. Le moyen tiré de ce que cette exception d’illégalité ne serait pas recevable doit en tout état de cause être écarté.
16. En second lieu, il est constant que le SIVU a pour activité la gestion d’un service public à caractère industriel et commercial. Il soutient que la participation exceptionnelle réclamées à la commune de Cadeilhan-Trachère est motivée par l’une des raisons limitativement énoncées par les 1°, 2° ou 3° de l’article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales, dès lors que les caractéristiques de l’exploitation du centre EDENEO rendent nécessaire le soutien des deux communes, eu égard au caractère saisonnier de l’activité, le centre n’étant ouvert que 22 semaines par an, aux publics spécifiques visés (enfants et adolescents ou séniors) et à l’impossibilité d’augmenter les tarifs face à la concurrence. Toutefois, il n’apporte aucun élément chiffré relatif à cette impossibilité. En tout état de cause, soit la participation exceptionnelle a pour objet de compenser intégralement un déficit de fonctionnement, et une telle participation est prohibée par les dispositions de l’article L. 2224-2 ; soit, comme semble le soutenir le SIVU, elle est justifiée par une dépense d’investissement liée à la construction d’une terrasse, et relèverait alors du 2° de cet article ; mais il ne résulte pas de l’instruction que le fonctionnement du service public exigeait la réalisation de cet investissement qui ne pouvait être financé sans augmentation excessive des tarifs.
17. Il résulte de ce qui précède que le SIVU n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a annulé le titre exécutoire du 9 mars 2021.
Sur les frais de l’instance :
18. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative par le SIVU et par la commune de Cadeilhan-Trachère.
DECIDE :
Article 1er :
La requête du syndicat intercommunal à vocation unique Piau-Aragnouet-Cadeilhan-Trachère est rejeté.
Article 2 :
Les conclusions incidentes de la commune de Cadeilhan-Trachère ainsi que celles présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 :
Le présent arrêt sera notifié au syndicat intercommunal à vocation unique Piau-Aragnouet-Cadeilhan-Trachère et à la commune de Cadeilhan-Trachère.
Délibéré après l’audience du 7 octobre 2025 à laquelle siégeaient :
Mme Martin, présidente,
Mme Cazcarra, première conseillère,
Mme Farault, première conseillère,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 octobre 2025.
La première assesseure,
L. CAZCARRA
La présidente-rapporteure,
B. MARTIN
La greffière,
V. GUILLOUT
La République mande et ordonne au préfet des Hautes-Pyrénées en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la décision.