Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société Martinique Nutrition Animale a demandé au tribunal administratif de la Martinique d’annuler la décision du 22 décembre 2022 par laquelle l’agent comptable de l’Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer (ODEADOM) a refusé de procéder au paiement de l’aide publique à laquelle elle était éligible au titre du régime spécifique d’approvisionnement pour l’année 2022.
Par un jugement n°2300109 du 8 avril 2024, le tribunal administratif de la Martinique a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 6 juin 2024, le 13 mai 2025 et le 17 octobre 2025, ce dernier n’ayant pas été communiqué, la société Martinique Nutrition Animale (MNA), représentée par Me André, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement du 8 avril 2024 du tribunal administratif de la Martinique ;
2°) d’annuler la décision du 22 décembre 2022 par laquelle l’agent comptable de l’Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer a refusé de procéder au paiement de l’aide publique à laquelle elle était éligible au titre du régime spécifique d’approvisionnement pour l’année 2022 ;
3°) d’enjoindre à l’Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer de procéder au versement de cette aide pour une somme de 228 123 euros, assortie des intérêts au taux légal et capitalisation de ces intérêts, à compter du début de la compensation, et ce dans le délai d’un mois à compter de l’arrêt à intervenir et sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;
4°) à titre subsidiaire, de surseoir à statuer dans l’attente de la décision du juge judiciaire saisi d’une question préjudicielle ;
5°) de mettre la somme de 5 000 euros à la charge de l’Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
Sur la régularité du jugement attaqué :
- le jugement est entaché d’un vice de forme, l’ensemble des moyens au sein du mémoire produit n’ayant pas été entièrement analysés, en méconnaissance de l’article R. 741-2 du code de justice administrative ;
- la minute n’est pas revêtue des signatures exigées par l’article R. 741-7 du code de justice administrative.
- le tribunal a rejeté à tort pour irrecevabilité, les moyens tirés du défaut de contradictoire et de la méconnaissance du droit de la défense en se déclarant incompétent pour en connaître ; il lui appartenait, le cas échéant, de sursoir à statuer pour saisir le juge judiciaire d’une question préjudicielle ; contrairement à ce qu’a retenu le tribunal, il n’a pas entendu contester la régularité de la décision de compensation en la forme.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
- la décision attaquée du 22 décembre 2022 est entachée d’un défaut de motivation ;
- alors qu’aucune décision de récupération des aides par compensation ne lui a été notifiée, la compensation a été engagée pendant la procédure contradictoire préalable, avant la notification du titre exécutoire ; le principe du contradictoire et des droits de la défense ont été méconnus ;
- en procédant à cette compensation, l’ODEADOM a méconnu l’article 5 du règlement d’exécution n° 180/2014 de la Commission du 20 février 2014 ;
- la décision méconnait l’article 1347 du code civil dès lors que la compensation a été opérée avant que la dette ne soit certaine, liquidée et exigible ; la créance n’était pas exigible et ne pouvait être recouvrée avant la fin de la procédure contradictoire préalable et la notification du titre exécutoire ; la créance n’était pas certaine dès lors qu’elle demeurait litigieuse ;
- la décision méconnait l’article 7 du règlement d’exécution (UE) n° 809/2014 de la Commission ; ces dispositions ne permettent le recouvrement des indus par compensation qu’à l’issue d’un délai 60 jours à compter de la notification de l’ordre de recouvrement ; elle n’a été informée de l’existence d’un titre de recette
- la procédure de recouvrement amiable prévue à l’article 192 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique n’a pas été mise en œuvre ;
- la décision méconnait l’article 117 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; la compensation ne pouvait être exercée sans méconnaître le caractère suspensif de sa contestation du titre de perception ;
- si le juge administratif s’estime incompétent pour statuer sur un moyen, il lui appartient de procéder à un renvoi préjudiciel et de surseoir à statuer.
Par un mémoire en défense, enregistré le 18 juillet 2025, l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer (ODEADOM), représenté par Me Lussiana, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société MNA au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le règlement d’exécution (UE) n° 180/2014 de la Commission du 20 février 2014 ;
- le règlement d’exécution (UE) n° 809/2014 de la Commission du 17 juillet 2014 ;
- le règlement d’exécution (UE) n° 2018/920 de la Commission du 28 juin 2018 ;
- le code civil ;
- le livre des procédures fiscales ;
- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;
- le code de justice administrative
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Caroline Gaillard,
- les conclusions de M. Anthony Duplan, rapporteur public,
- et les observations de Me André, représentant la société MNA.
Considérant ce qui suit :
La société MNA, qui exerce une activité de provenderie, a bénéficié d’une aide publique d’un montant de 2 141 928,66 euros, versée par l’ODEADOM au titre du régime spécifique d’approvisionnement, dans le cadre du programme d’options spécifiques à l’éloignement des régions ultrapériphériques, pour l’année 2020. A l’issue d’un contrôle réalisé du 10 septembre au 1er octobre 2021, l’ODEADOM a émis, le 4 août 2022, un titre exécutoire d’un montant de 228 123 euros pour la récupération d’une partie de cette aide, au motif que la condition relative à la répercussion effective de l’avantage sur l’utilisateur final n’avait pas été respectée. Afin d’obtenir le recouvrement de cette somme, l’ODEADOM a effectué une compensation de sa créance sur le montant de l’aide à laquelle était éligible la société MNA au titre du régime spécifique d’approvisionnement de l’année 2022. Par un courrier du 7 décembre 2022, la société MNA a contesté cette compensation et a demandé le paiement de la totalité des aides auxquelles elle était éligible pour l’année 2022. Par une décision du 22 décembre 2022 l’agent comptable de l’ODEADOM a rejeté sa demande. La société MNA a demandé au tribunal administratif de la Martinique d’annuler la décision du 22 décembre 2022 rejetant sa demande de paiement de la totalité de l’aide et d’enjoindre à l’ODEADOM de procéder au versement de l’aide pour une somme de 228 123 euros, assortie des intérêts au taux légal et capitalisation de ces intérêts. Elle relève appel du jugement du 8 avril 2024 par lequel le tribunal a rejeté sa demande.
Sur la régularité du jugement attaqué :
En premier lieu, aux termes de l’article R 741-7 du code de justice administrative : « Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d’audience. ». L’article R 741-8 du même code dispose que : « Si le président de la formation est rapporteur, la minute est signée en outre, par l’assesseur le plus ancien dans l’ordre du tableau. (…) ». Il ressort des pièces du dossier de première instance que, conformément aux dispositions précitées du code de justice administrative, la minute du jugement du tribunal administratif a été signée par le président de la formation de jugement, qui n’était pas rapporteur, le rapporteur et le greffier d’audience. Il en résulte que, même si la copie du jugement qui a été notifiée à la société MNA ne comportait pas de signature, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article R. 741-7 et R. 741-8 du code de justice administrative doit être écarté.
En second lieu, il ressort des termes du jugement attaqué que le tribunal, qui n’était pas tenu de répondre à tous les arguments, a expressément répondu à tous les moyens soulevés par la société MNA à l’encontre de la décision contestée. Si celle-ci conteste la teneur des réponses apportées par le tribunal, elle remet ainsi en cause le bien-fondé du jugement et non la régularité de celui-ci.
En troisième lieu, le moyen tiré de ce que les premiers juges auraient écarté à tort les moyens tirés du défaut de contradictoire et de la méconnaissance du droit de la défense relève du bien-fondé du jugement et n’est pas de nature à entacher sa régularité.
Sur le refus de versement de l’aide :
En premier lieu, la société MNA soutient que la décision du 22 décembre 2022 par laquelle l’agent comptable rejette sa demande d’obtenir le versement de la totalité des aides auxquelles elle était éligible au titre de l’année 2022 est insuffisamment motivée. Il ressort toutefois des termes de cette décision qu’elle cite les textes applicables et mentionne le motif pour lequel elle refuse de procéder au paiement de la totalité des aides auxquelles la société MNA était éligible au titre du régime spécifique d’approvisionnement de l’année 2022, à savoir la circonstance que l’agent comptable de l’ODEADOM a procédé à une compensation avec la créance détenue sur la société, sur le fondement de l’article 1347 du code civil, afin de permettre le recouvrement de l’indu constaté par le titre exécutoire n° 2022-59 émis le 4 août 2022. Le moyen doit, par suite, être écarté comme manquant en fait.
En deuxième lieu, en soutenant que la procédure contradictoire préalable à l’émission du titre de recouvrement n’était pas achevée et que, ni le titre exécutoire ni une quelconque décision de récupération des aides litigieuses par compensation, ne lui avaient été préalablement notifiés en méconnaissance du principe du contradictoire et des droits de la défense, la société MNA doit être regardée comme contestant la régularité en la forme de la compensation, dont il n’appartient qu’au juge de l’exécution de connaître. De même le moyen tiré de ce que la compensation n’a pas été précédée de la phase de recouvrement amiable prévue par l’article 192 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, se rattache à la régularité en la forme du recouvrement. Dans ces conditions il apparaît qu’une telle contestation relève de la compétence du juge de l’exécution. Contrairement à ce que persiste à soutenir la société MNA, ces moyens, portés devant une juridiction incompétente pour en connaître, ne peuvent qu’être écartés comme inopérants.
En troisième lieu, aux termes de l’article 5 du règlement d’exécution (UE) n° 180/2014 de la Commission du 20 février 2014 établissant les modalités d’application du règlement (UE) n° 228/2013 du Parlement européen et du Conseil portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l’Union : « 1. L'aide est accordée sur présentation d'un certificat, dénommé ci-après le « certificat aides », utilisé totalement. / La présentation du certificat aides aux autorités chargées du paiement vaut demande d'aide. La présentation du certificat doit avoir lieu, sauf cas de force majeure ou conditions climatiques exceptionnelles, dans les trente jours suivant la date d'imputation du certificat. En cas de dépassement du délai susvisé, le montant de l'aide est réduit de 5 % par jour de retard. / Le paiement de l'aide est effectué par les autorités compétentes dans un délai de 90 jours à compter du jour du dépôt du certificat aides utilisé, sauf dans l'un des cas suivants : / (a) force majeure ou conditions climatiques exceptionnelles ; / (b) lorsqu'une enquête administrative a été ouverte concernant l'existence du droit à l'aide ; dans ce cas, le paiement n'intervient qu'après reconnaissance du droit à l'aide (…) / 7. Le certificat aides est délivré par les autorités compétentes, sur demande des intéressés et dans les limites des bilans prévisionnels d'approvisionnement ». L’article 28 de ce règlement, dans sa version modifiée par le règlement d’exécution (UE) n° 2018/920 de la Commission du 28 juin 2018 dispose que : « Récupération de l'indu et pénalités / 1. En cas de paiement indu, l'article 7 du règlement d'exécution (UE) n° 809/2014 de la Commission s'applique mutatis mutandis. / 2. Lorsque le paiement indu résulte de fausses déclarations, de faux documents ou d'une négligence grave du demandeur de l'aide, il est appliqué en outre une pénalité égale au montant indûment versé, majoré d'un intérêt calculé conformément à l'article 7, paragraphe 2, du règlement d'exécution (UE) n° 809/2014 ». L’article 7 du règlement d’exécution (UE) n° 809/2014 du 17 juillet 2014 établissant les modalités d’application du règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le système intégré de gestion et de contrôle, les mesures en faveur du développement rural et la conditionnalité de la Commission établissant les modalités d’application du règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le système intégré de gestion et de contrôle, les mesures en faveur du développement rural et la conditionnalité dispose que : « 1. En cas de paiement indu, le bénéficiaire concerné a l’obligation de rembourser les montants en cause, le cas échéant, majorés d’intérêts calculés conformément au paragraphe 2. / 2. Les intérêts courent de la date limite de paiement indiquée pour le bénéficiaire dans l’ordre de recouvrement, qui ne doit pas être fixée à plus de 60 jours, à la date de remboursement ou de déduction des sommes dues. / Le taux d’intérêt applicable est calculé conformément au droit national mais ne peut être inférieur à celui qui s’applique en cas de recouvrement des montants en vertu des dispositions nationales. / 3. L’obligation de remboursement visée au paragraphe 1 ne s’applique pas si le paiement a été effectué à la suite d’une erreur de l’autorité compétente ou d’une autre autorité, et si l’erreur ne pouvait raisonnablement être décelée par le bénéficiaire. / Toutefois, lorsque l’erreur a trait à des éléments factuels pertinents pour le calcul de l’aide concernée, le premier alinéa ne s’applique que si la décision de recouvrement n’a pas été communiquée dans les 12 mois suivant le paiement ».
Ainsi que cela a été exposé au point 1 du présent arrêt, à la suite d’une opération de contrôle, l’ODEADOM a, le 4 août 2022, émis un titre exécutoire d’un montant de 228 123 euros pour la récupération d’une partie des 2 141 928,66 euros versés à la société MNA au titre du régime spécifique d’approvisionnement, dans le cadre du programme d’options spécifiques à l’éloignement des régions ultrapériphériques, pour l’année 2020. Contrairement à ce que soutient la société requérante, la décision du comptable de cet établissement public administratif de procéder au recouvrement d’une partie de cette somme par compensation sur le montant des aides dont elle a bénéficié au titre du même dispositif pour l’année 2022 ne méconnait pas les dispositions précitées de l’article 5 du règlement d’exécution (UE) n° 180/2014 définissant les modalités de versement de cette aide. De même, contrairement à ce que soutient cette société, les dispositions de l’article 7 du même règlement, qui n’ont pas pour objet de définir les modalités de récupération de cette aide, ne faisaient pas obstacle à la décision du comptable de recourir au mécanisme de la compensation. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des articles 5 et 7 du règlement d’exécution (UE) n° 180/2014 doivent être écartés.
En quatrième lieu, aux termes de l’article 1347 du code civil : « La compensation est l'extinction simultanée d'obligations réciproques entre deux personnes. / Elle s'opère, sous réserve d'être invoquée, à due concurrence, à la date où ses conditions se trouvent réunies » et aux termes de l’article 1347-1 de ce code : « Sous réserve des dispositions prévues à la sous-section suivante, la compensation n'a lieu qu'entre deux obligations fongibles, certaines, liquides et exigibles (…) ». Il résulte des dispositions de l’article 1347 du code civil citées précédemment, applicables en l’absence de dispositions particulières à une personne publique lorsqu’elle entend procéder à une compensation légale, que tant que la créance qu’elle détient demeure litigieuse, cette créance est privée de caractère certain et ne peut, en conséquence, donner lieu à compensation.
D’une part, la société MNA soutient qu’à la date à laquelle est intervenue la compensation, la créance litigieuse n’était pas devenue exigible à défaut de lui avoir été notifiée. Il résulte toutefois de l’instruction et plus précisément de l’extrait du grand livre de l’ODEADOM d’octobre 2022, qu’après que le titre exécutoire émis le 4 août 2022 a été notifié à la société MNA par courrier réceptionné le 21 septembre 2022, les retenues sur les aides, auxquelles la société MNA était éligible au titre de l’année 2022, ont été pratiquées seulement à compter du 6 octobre 2022, soit après qu’elle a reçu notification du titre exécutoire. D’autre part, contrairement à ce que soutient la société requérante, le délai de paiement de 60 jours, à l’issue les dispositions précitées de l’article 7 du règlement d’exécution n°809/2014 prévoient que le bénéficiaire d’un paiement indu s’expose à ce que sa créance soit assortie d’intérêts, n’a aucun effet sur l’exigibilité de la créance en litige à compter du 4 août 2022. Enfin, la société MNA n’est pas fondée à soutenir que la créance litigieuse ne serait devenue exigible qu’à l’issue d’une procédure de recouvrement amiable. Par suite le moyen tiré de ce que les opérations de compensation ont été mises en œuvre alors que la créance n’était pas exigible doit être écarté en toutes ses branches.
En dernier lieu, la société MNA soutient que les opérations de compensation ont été opérées alors que la créance en litige n’était pas certaine. Il résulte de l’instruction l’ODEADOM a procédé à des compensations de créances les 6 octobre, 10 et 13 novembre et le 2 décembre 2022 et que la société requérante a contesté le titre exécutoire à l’origine de la créance de l’ODEADOM, par une requête enregistrée le 18 novembre 2022 au greffe du tribunal administratif de Montreuil transmise au tribunal administratif de la Martinique, territorialement compétent, lequel s’est prononcé par un jugement du 8 avril 2024 dont la société MNA a relevé appel. Dans ces conditions la créance de l’ODEADOM n’était plus certaine à compter du 18 novembre 2022 et la société MNA est donc fondée à soutenir que la compensation intervenue le 2 décembre 2022, pour un montant de 181 021,70 euros, était irrégulière.
Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de saisir le juge judiciaire d’une question préjudicielle, que la société MNA est seulement fondée à soutenir que c’est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Martinique a rejeté ses conclusions à fin d’annulation de la décision du 22 décembre 2022 par laquelle l’agent comptable de l’ODEADOM a refusé de procéder au paiement de la totalité de l’aide à laquelle elle était éligible au titre du régime spécifique d’approvisionnement pour l’année 2022 en tant qu’elle concerne la retenue effectuée le 2 décembre 2022 pour un montant de 181 021,70 euros.
Sur les conclusions à fin d’injonction :
Compte tenu du caractère général de la possibilité pour une personne publique de recourir à la compensation des créances réciproques, les motifs du présent arrêt impliquent seulement qu’il soit procédé au réexamen de la demande de versement de la somme de 181 021,70 euros présentée par la société MNA. Il y a par suite lieu d’enjoindre à l’ODEADOM de procéder audit réexamen, compte tenu des circonstances de droit et de fait en vigueur à la date à laquelle il se prononce, dans un délai de trois mois suivant la date de notification du présent arrêt. Il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte.
Sur les frais liés au litige :
Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions des parties présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
DÉCIDE :
Article 1er : La décision du 22 décembre 2022 par laquelle l’agent comptable de l’ODEADOM a refusé de procéder au paiement de la totalité de l’aide à laquelle elle était éligible au titre du régime spécifique d’approvisionnement pour l’année 2022 est annulée en tant qu’elle concerne la retenue pour compensation effectuée le 2 décembre 2022 pour un montant de 181 021,70 euros.
Article 2 : Il est enjoint à l’agent comptable de l’ODEADOM de procéder au réexamen de la demande de paiement de la somme de 181 021,70 euros de la société MNA dans le délai de trois mois suivant la notification du présent arrêt.
Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de Bordeaux est réformé en ce qu’il est contraire au présent arrêt.
Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société Martinique Nutrition Animale et à l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer.
Délibéré après l’audience du 12 février 2026, à laquelle siégeaient :
M. Gueguein, président assesseur,
Mme Gaillard, première conseillère,
M. Gasnier, conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 mars 2026.
Le rapporteur,
C. GAILLARDLe président,
S. GUEGUEIN
La greffière,
A. DETRANCHANT
La République mande et ordonne au ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire et à la ministre de l’action et des comptes publics en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.