Cour Administrative d'Appel de Nantes — Décision N° CAA44-21NT02254

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B A a demandé au tribunal administratif de Rennes de condamner l'Etat à lui verser la somme de 225 000 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis en raison de la délivrance de renseignements erronés concernant la constructibilité de la parcelle cadastrée section YA n° 237 située au lieu-dit " Kerdréal " sur le territoire de la commune de Plouhinec (Finistère).

Par un jugement n° 1805520 du 23 juin 2021, le tribunal administratif de Rennes a condamné l'Etat à verser à M. A la somme de 10 000 euros en réparation de ses préjudices (article 1er), a mis à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative (article 2) et a rejeté le surplus de sa demande (article 3).

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 4 août 2021 et 8 juillet 2022, M. B A, représenté par Me Le Luyer, demande à la cour dans le dernier état de ses écritures :

1°) de réformer ce jugement du tribunal administratif de Rennes en tant qu'il limite à 10 000 euros le montant de son indemnisation ;

2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 199 500 euros en réparation de ses préjudices ;

3°) à titre subsidiaire d'ordonner une mesure d'expertise avant dire droit aux fins d'évaluer les parcelles YA 237 et 240 si elles étaient constructibles ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2 500 euros au titre des frais de première instance et de la somme de 3 600 euros au titre des frais d'appel en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient dans le dernier état de ses écritures que :

- les certificats d'urbanisme positifs du 29 juin 1999 et du 7 août 2001 sont entachés d'illégalité fautive, de nature à engager la responsabilité de l'Etat ;

- l'évaluation du préjudice lié à la perte de valeur vénale de la parcelle YA 237 doit tenir compte également de la perte de la valeur vénale de la parcelle voisine YA 240 et être effectuée au regard de la valeur actuelle de ces parcelles si elles avaient été constructibles ;

- l'inflation doit également est prise en compte dans l'évaluation du préjudice financier à indemniser ;

- son préjudice moral est important dans la mesure où il a été spolié d'une part importante de son patrimoine ;

- il sera indemnisé des frais de vente judiciaire, intégrant les frais de mutation, soit ici environ 2 500 euros ;

- ses frais de permis de construire et de justice s'élèvent à la somme de 15 000 euros et doivent être remboursés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 décembre 2021, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- la responsabilité de l'Etat doit être partiellement exonérée du fait de l'inertie de M. A pendant les dix années suivant la délivrance d'un certificat d'urbanisme positif en 2001 ;

- la parcelle YA 240 n'étant pas concernée par les certificats d'urbanisme litigieux, le lien de causalité entre la responsabilité de l'administration en raison des renseignements erronés dans ces certificats et le préjudice lié à la parcelle YA 240 est inexistant ; en tout état de cause, M. A n'a jamais évoqué précédemment un préjudice en lien avec cette parcelle ;

- son indemnisation ne peut excéder celle allouée en première instance au titre de son préjudice lié à la valeur de sa parcelle YA 237 ;

- M. A ne justifie pas avoir engagé des frais liés à une demande de permis de construire ;

- les frais de justice dont M. A demande l'indemnisation ne présentent pas de lien de causalité avec la faute commise par l'Etat ;

- le préjudice moral invoqué n'est pas établi et en tout état de cause ne peut être évalué à la somme excessive de 10 000 euros.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Ody,

- et les conclusions de M. Frank, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M. A a acquis par acte notarié du 22 décembre 1999 deux parcelles cadastrées section YA 237 et 240 d'une superficie respective de 738 m² et de 1 007 m², situées au lieu-dit " Kerdréal ", sur le territoire de la commune de Plouhinec (Finistère). Préalablement à cette acquisition, un certificat d'urbanisme pré-opérationnel positif avait été délivré le 29 juin 1999 par le préfet du Finistère au précédent propriétaire pour la construction d'une maison d'habitation sur la parcelle YA 237. Le 7 août 2001, M. A a également obtenu du même préfet un certificat d'urbanisme pré-opérationnel positif pour le même projet de construction. Le 23 septembre 2011, M. A a de nouveau demandé un certificat d'urbanisme pré-opérationnel pour la parcelle YA 237 et, par un arrêté du 26 octobre 2011, le maire, au nom de l'Etat, lui a délivré un certificat d'urbanisme négatif pour la construction d'une maison d'habitation. Par un courrier du 28 août 2018, M. A a adressé au préfet du Finistère une réclamation préalable, rejetée le 18 octobre 2018, tendant à la réparation des préjudices qu'il estime avoir subis en raison de l'illégalité des certificats d'urbanisme positifs délivrés les 29 juin 1999 et 7 août 2001 pour la parcelle YA 237. Par un jugement du 23 juin 2021, le tribunal administratif de Rennes a condamné l'Etat à verser à M. A une somme de 10 000 euros en réparation de son préjudice résultant de la perte de valeur de la parcelle YA 237, nonobstant l'erreur de plume lui attribuant le n° 137, et de son préjudice moral et a rejeté le surplus de sa demande. M. A relève appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté le surplus de sa demande.

Sur la responsabilité de l'Etat :

2. L'illégalité d'une décision administrative est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'administration à l'égard de son destinataire s'il en est résulté pour lui un préjudice direct et certain.

3. Il résulte de l'instruction qu'à la date de délivrance des certificats d'urbanisme pré-opérationnels positifs des 29 juin 1999 et 7 août 2001, la parcelle YA 237 est située au sud de la route de Gwendrez, le long de laquelle sont implantées une dizaine d'habitations. Ce secteur ne se caractérise pas par un nombre et une densité significatifs de constructions et constitue une zone d'urbanisation diffuse éloignée des agglomérations et villages existants, dans laquelle toute construction nouvelle serait contraire aux dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme alors en vigueur, devenu l'article L. 121-8 du même code. Par suite, les certificats d'urbanisme pré-opérationnels positifs délivrés les 29 juin 1999 et 7 août 2001 par le préfet du Finistère pour un projet de construction sur la parcelle YA 237 méconnaissaient ces dispositions alors en vigueur. Par suite, et sans qu'aient d'incidence les difficultés d'application de la loi Littoral ni les évolutions de la jurisprudence en la matière, l'illégalité des certificats d'urbanisme positifs des 29 juin 1999 et 7 août 2001 délivrés pour la parcelle YA 237 est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat.

Sur les préjudices :

4. L'indemnité susceptible d'être allouée à la victime d'un dommage causé par la faute de l'administration a pour seule vocation de replacer la victime, autant que faire se peut, dans la situation qui aurait été la sienne si le dommage ne s'était pas produit, c'est-à-dire, lorsque la faute résulte d'une décision illégale, si celle-ci n'était jamais intervenue.

En ce qui concerne l'évaluation du préjudice financier :

5. La décision par laquelle l'administration rejette une réclamation tendant à la réparation des conséquences dommageables d'un fait qui lui est imputé lie le contentieux indemnitaire à l'égard du demandeur pour l'ensemble des dommages causés par ce fait générateur. Il en va ainsi quels que soient les chefs de préjudice auxquels se rattachent les dommages invoqués par la victime et que sa réclamation ait ou non spécifié les chefs de préjudice en question.

6. La victime est recevable à demander au juge administratif, dans les deux mois suivant la notification de la décision ayant rejeté sa réclamation, la condamnation de l'administration à l'indemniser de tout dommage ayant résulté de ce fait générateur, y compris en invoquant des chefs de préjudice qui n'étaient pas mentionnés dans sa réclamation. Si, une fois expiré ce délai de deux mois, la victime saisit le juge d'une demande indemnitaire portant sur la réparation de dommages causés par le même fait générateur, cette demande est tardive et, par suite, irrecevable. Il en va ainsi alors même que ce recours indemnitaire indiquerait pour la première fois les chefs de préjudice auxquels se rattachent les dommages, ou invoquerait d'autres chefs de préjudice, ou aurait été précédé d'une nouvelle décision administrative de rejet à la suite d'une nouvelle réclamation portant sur les conséquences de ce même fait générateur.

7. Il n'est fait exception à ces règles que dans le cas où la victime demande réparation de dommages qui, tout en étant causés par le même fait générateur, sont nés, ou se sont aggravés, ou ont été révélés dans toute leur ampleur postérieurement à la décision administrative ayant rejeté sa réclamation. Dans ce cas, qu'il s'agisse de dommages relevant de chefs de préjudice figurant déjà dans cette réclamation ou de dommages relevant de chefs de préjudice nouveaux, la victime peut saisir l'administration d'une nouvelle réclamation portant sur ces nouveaux éléments et, en cas de refus, introduire un recours indemnitaire dans les deux mois suivant la notification de ce refus. Dans ce même cas, la victime peut également, si le juge administratif est déjà saisi par elle du litige indemnitaire né du refus opposé à sa réclamation, ne pas saisir l'administration d'une nouvelle réclamation et invoquer directement l'existence de ces nouveaux éléments devant le juge administratif saisi du litige en premier ressort afin que, sous réserve le cas échéant des règles qui gouvernent la recevabilité des demandes fondées sur une cause juridique nouvelle, il y statue par la même décision. La victime peut faire de même devant le juge d'appel, dans la limite toutefois du montant total de l'indemnité chiffrée en première instance, augmentée le cas échéant de l'indemnité demandée au titre des dommages qui sont nés, ou se sont aggravés, ou ont été révélés dans toute leur ampleur postérieurement au jugement de première instance.

8. En réparation du préjudice résultant de la faute commise par l'Etat qui a délivré illégalement un certificat d'urbanisme positif erroné quant au caractère constructible d'un terrain, le propriétaire du terrain en cause a en principe droit à une indemnité égale à la différence entre le prix qu'il a versé pour l'acquisition du terrain litigieux, y compris les frais annexes utilement exposés, et la valeur vénale du même terrain, appréciée à la date à laquelle il a été établi que ce terrain est inconstructible.

9. En premier lieu, il résulte de l'instruction que le certificat d'urbanisme du 7 août 2001 ayant été délivré postérieurement à l'acquisition de la parcelle YA 237, seule l'illégalité du certificat d'urbanisme pré-opérationnel positif pour un projet de construction d'une maison d'habitation sur cette parcelle, délivré le 29 juin 1999, a conduit à une évaluation erronée de la valeur de vente de la parcelle en 1999 et, partant, à son acquisition par M. A à un prix supérieur à sa valeur réelle. Cette différence entre valeur réelle et valeur d'acquisition constitue un préjudice actuel en lien direct et certain avec la faute commise par l'Etat, susceptible d'être indemnisé. Il résulte de l'instruction que l'acte de vente notarié du 22 décembre 1999 fixe à 180 000 francs, équivalent à 27 440,82 euros selon l'information y figurant, la valeur des deux parcelles YA 237 et 240, d'une superficie respective de 738 m² et de 1 007 m², soit une valeur de 15,73 euros le m² et donc une valeur de 11 608,74 euros pour la seule parcelle YA 237. Il résulte de l'instruction, notamment de l'évaluation réalisée par France Domaine en juillet 2011, que la parcelle YA 237 pouvait être évaluée à la date de délivrance du certificat d'urbanisme négatif du 26 octobre 2011 établissant le caractère inconstructible de ce terrain à la valeur de 4 euros du m². Dans ces conditions il sera fait une exacte appréciation de la valeur vénale de la parcelle YA 237 de M. A en la fixant à la somme de 2 952 euros. Par suite, sans qu'ait d'incidence la circonstance que M. A n'ait pas réalisé les travaux pour lesquels il avait obtenu un certificat d'urbanisme positif en 2001, le préjudice financier subi par l'intéressé, en raison de la différence entre le prix d'achat et le prix réel de sa parcelle YA 237 en 2011, lequel est directement en lien avec la faute commise par l'Etat, s'élève à 8 657 euros.

10. En deuxième lieu, M. A demande pour la première fois en appel l'indemnisation de son préjudice financier subi en raison de la différence entre le prix d'achat de la parcelle YA 240 et son prix réel. Il résulte de l'instruction que les parcelles YA 237 et 240 sont séparées par une voie et ne constituent pas une unité foncière. Il résulte également de l'instruction que le certificat d'urbanisme positif du 29 juin 1999 a été délivré au regard d'un projet de construction portant sur la seule parcelle YA 237 d'une superficie de 738 m². Par suite, l'illégalité du certificat d'urbanisme positif délivré en 1999 ne concernait que la parcelle YA 237 et en aucun cas la parcelle YA 240. La circonstance que M. A entendait utiliser la parcelle YA 240 comme jardin d'agrément de sa maison d'habitation projetée sur la parcelle YA 237 est sans incidence sur l'absence de lien de causalité entre la faute de l'Etat et le préjudice financier de M. A.

11. En troisième lieu, la perte de valeur de la monnaie née de l'inflation, dont M. A demande pour la première fois en appel l'indemnisation, n'est pas susceptible d'ouvrir droit à réparation, cette perte étant, le cas échéant, couverte par l'octroi d'intérêts au taux légal, avec anatocisme.

12. En quatrième lieu, M. A ne justifie pas avoir engagé des frais de permis de construire.

13. En cinquième lieu, les frais de justice dont le requérant demande le remboursement, outre qu'ils ne sont pas précisés et justifiés, sont pris en compte au titre de chaque instance au regard des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et ne peuvent donner lieu à une indemnisation distincte.

14. En sixième lieu, il résulte de l'instruction que M. A a acquitté, à l'occasion de son achat immobilier de 1999, une taxe départementale, une taxe communale et des frais de recouvrement pour un montant total de 8 802 francs, correspondant à 1 342 euros. Il y a lieu d'indemniser ces dépenses, lesquelles n'auraient pas été exposées si le requérant avait été informé de l'absence de constructibilité de la parcelle YA 237. Par suite, le préjudice financier subi par M. A au titre des droits de mutation, lequel est directement en lien avec la faute commise par l'Etat, est évalué à la somme de 1 342 euros.

En ce qui concerne l'évaluation du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence :

15. Il résulte de l'instruction que M. A n'aurait pas acheté la parcelle YA 237 s'il avait eu connaissance de son caractère inconstructible et n'aurait pas subi les inconvénients en résultant. En l'espèce, à l'instar des premiers juges, il sera fait une juste appréciation du montant du préjudice moral subi par l'intéressé et des troubles dans ses conditions d'existence du fait de la faute imputable à l'Etat, en le fixant à la somme de 1 000 euros.

16.Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de procéder à la mesure d'expertise demandée, que M. A est fondé à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué le tribunal administratif de Rennes a limité la condamnation de l'Etat à lui verser, en réparation de ses préjudices, la somme de 10 000 euros. Cette somme doit être portée à un montant de 10 999 euros.

Sur les frais liés au litige :

17.En application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, il y a lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de l'Etat le versement à M. A d'une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La somme de 10 000 euros que l'Etat a été condamné à payer à M. A en réparation de ses préjudices est portée à 10 999 euros.

Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Rennes du 23 juin 2021 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.

Article 3 : L'Etat versera à M. A la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. B A et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée, pour information, au préfet du Finistère.

Délibéré après l'audience du 9 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

- M. Rivas, président de la formation de jugement,

- Mme Ody, première conseillère,

- Mme Dubost, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 novembre 2023.

La rapporteure,

C. ODY

Le président de la formation de jugement,

C. RIVAS

Le greffier,

C. GOY

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.