Cour Administrative d'Appel de Nantes — Décision N° CAA44-22NT00089

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme B A a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler les arrêtés du maire de des 10 et 17 juillet 2018 ainsi que sa décision du 23 juillet 2018 la plaçant en congés de maladie ordinaire du 18 juin 2018 au 10 octobre 2018. Elle a également demandé au tribunal d'annuler la décision du maire du 2 octobre 2018 rejetant son recours gracieux dirigé contre les décisions refusant de reconnaître imputable au service ces arrêts de maladie et rejetant sa demande indemnitaire.

Par un jugement n° 1805814 du 12 novembre 2021, le tribunal administratif de Rennes a constaté qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur ses conclusions à fin d'annulation et a mis à la charge de la commune de la somme de 18 000 euros, tous intérêts compris, en réparation des préjudices subis par Mme A dont la maladie a été reconnue imputable au service.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 12 janvier 2022, 9 janvier, 4 mars, 30 mai 2023, Mme A, représentée par Me Mlekuz, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 12 novembre 2021 en tant qu'il a rejeté le surplus de sa requête ;

2°) de mettre à la charge de la commune de la somme globale de 272 178,94 euros en réparation de ses préjudices esthétique, matériel et moral ;

3°) d'assortir ces sommes des intérêts au taux légal à compter de la réception de sa réclamation préalable et de leur capitalisation ;

4°) de mettre à la charge dela commune de le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la commune a commis une faute en laissant perdurer des comportements hostiles à son égard de plusieurs agents de son service sans prendre de mesure de prévention des risques psychosociaux, en sollicitant le retrait de son agrément de policière municipale et en procédant à son licenciement pour insuffisance professionnelle ; la commune a également commis une faute dans la gestion de sa situation administrative en ne reconnaissant pas l'imputabilité au service de ses arrêts de maladie et en ne tenant pas compte de ses congés restant avant de procéder à son licenciement ;

- elle justifie de son préjudice esthétique, qui sera évalué à 2 000 euros, par une perte de poids importante ;

- elle a subi un préjudice matériel résultant de l'illégalité de son licenciement et de l'impossibilité de poursuivre normalement sa carrière ; elle peut prétendre à la réparation de ce préjudice financier dont le montant sera fixé à 264 178,94 euros, même sans faute ;

- son préjudice moral sera évalué à 6 000 euros.

En réponse au mémoire de la commune elle soutient que ses conclusions indemnitaires sont recevables.

Par des mémoires, enregistrés les 7 octobre 2022, 14 février et 24 avril 2023, la commune de , représentée par la Selarl Cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Mme A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les conclusions indemnitaires présentées par Mme A sont irrecevables en ce qu'elles excèdent la somme sollicitée devant le tribunal administratif et tendent à l'indemnisation d'un préjudice moral nouveau en appel.

Elle ajoute que les moyens soulevés par l'intéressée ne sont pas fondés.

Vu les pièces produites par les deux parties les 13 et 15 juin 2023 ;

Le mémoire enregistré le 31 juillet 2023 pour Mme A n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le code des pensions civiles et militaires de retraite guerre ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Gélard,

- les conclusions de Mme Bougrine, rapporteure publique,

- les observations de Me Mlekuz, représentant Mme A,

- et les observations de Me Saulnier, représentant la commune de .

Considérant ce qui suit :

1. Mme A, cheffe de la police municipale de recrutée le 15 janvier 2017, s'est vue prescrire plusieurs arrêts de travail à compter du 28 avril 2017. Elle a été licenciée pour insuffisance professionnelle par un arrêté du 6 juin 2018. L'intéressée, qui a contesté la légalité de ces décisions, a également recherché la responsabilité de la commune de à l'occasion de ces décisions et plus globalement pour les manquements qu'aurait commis son employeur dans la gestion de sa situation et de sa carrière professionnelle. Par un jugement du 12 novembre 2021, le tribunal administratif de Rennes a constaté qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur les conclusions de l'intéressée tendant à l'annulation des décisions litigieuses dans la mesure où ses arrêts de travail avaient été reconnus par la commune comme imputables au service. Par un arrêt du 25 octobre 2022, devenu définitif, la cour a également rejeté les conclusions de l'intéressée tendant à l'annulation de la décision prononçant son licenciement. En revanche, dans leur jugement du 12 novembre 2021, les premiers juges ont mis à la charge de la commune de la somme de 17 500 euros en réparation du déficit fonctionnel permanent de 15 % dont Mme A reste atteinte du fait de sa pathologie imputable au service. Ils ont également indemnisé à hauteur de 500 euros le déficit fonctionnel temporaire, incluant son préjudice d'agrément, subi par cette agente territoriale jusqu'à sa consolidation fixée au 29 août 2019 par l'expert médical. Mme A relève appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté l'indemnisation de ses préjudices esthétique, financier et moral, qu'elle évalue à une somme globale de 272 178,94 euros. Elle demande à la cour de mettre cette somme, assortie des intérêts et de leur capitalisation, à la charge de la commune, tant sur le fondement de la responsabilité pour faute, que sur celui de la responsabilité sans faute.

Sur la responsabilité pour faute :

2. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que, le 26 avril 2017, Mme A a informé le maire de des difficultés qu'elle rencontrait dans le cadre de son service alors qu'un policier municipal était déjà en arrêt de maladie et que le médecin de prévention avait alerté la commune sur la souffrance au travail vécu par cet agent, notamment dans le cadre de ses relations avec sa supérieure hiérarchique. Au vu de ces informations, le maire a entendu un autre agent du service ainsi que Mme A. Une enquête confiée par la commune au centre de gestion de la fonction publique territoriale a été conduite du 29 juin au 4 juillet 2017. Après avoir entendu chacun des agents du service ainsi que sa responsable, une proposition de " coaching " pour cette dernière a été faite. Mme A a refusé ce soutien en regrettant qu'il n'englobe pas l'ensemble du service. Contrairement à ce qu'allègue la requérante, il ne ressort pas de ces éléments que la commune serait restée inactive face aux difficultés qu'elle rencontrait ou n'aurait pas pris la mesure des souffrances des policiers municipaux, et notamment de la cheffe de ce service, dont au demeurant le management jugé trop directif était remis en cause. Mme A n'est dès lors pas fondée à rechercher la responsabilité pour faute de la commune à raison de ses faits.

3. En deuxième lieu, par des arrêtés pris les 10 et 17 juillet 2018 ainsi qu'une décision du 23 juillet 2018, Mme A a été placée en congés de maladie ordinaire. L'intéressée, qui a sollicité la reconnaissance de l'imputabilité au service de sa pathologie, a contesté ces décisions le 12 septembre 2018 et sollicité la réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis. Cette demande indemnitaire a été rejetée le 2 octobre 2018 par la commune, dans l'attente des conclusions de l'expertise médicale diligentée. Dans son rapport du 26 octobre 2018, l'expert psychiatre a conclu à l'imputabilité au service de la maladie de Mme A. Lors de sa séance du 7 février 2019, la commission de réforme a également rendu un avis favorable à ce que ses arrêts de maladie soient reconnus imputables au service, à l'exception de la période du 9 au 19 octobre 2017. Par un arrêté du 20 février 2019, la commune de a placé Mme A en congés de maladie imputable au service pour la période comprise entre le 28 avril 2017 et le 26 juillet 2018, date à laquelle l'intéressée a été radiée des cadres du fait de son licenciement pour insuffisance professionnelle. Si, le 3 avril 2019, l'intéressée a contesté la période d'imputabilité retenue, celle-ci a finalement été prolongée jusqu'au 10 octobre 2018. A la suite d'un nouveau rapport de l'expert, les arrêts de travail de Mme A couvrant la période du 2 avril au 2 juin 2019 ont été rattachés à sa maladie professionnelle et sa situation a été régularisée par un arrêté du 18 septembre 2019. Il ne ressort pas de ces éléments, ni des autres pièces du dossier, que la commune de aurait commis une faute dans la gestion des arrêts de travail de Mme A en les ayant, dans un premier temps, assimilés à des congés de maladie ordinaire, dès lors qu'aucun retard à reconnaître l'imputabilité au service de la maladie ne peut lui être reproché consécutivement à la remise du rapport d'expertise et à l'avis précité de la commission de réforme. Par ailleurs, la circonstance que la commune a demandé à l'intéressée de produire des pièces complémentaires à l'appui de sa demande de reconnaissance d'imputabilité au service de sa maladie, ne peut davantage être regardée comme fautive dès lors qu'il n'est pas contesté que cette agente n'avait pas transmis à son employeur l'ensemble des pièces requises pour l'instruction de sa demande, laquelle a été traitée dans un délai raisonnable. Enfin, ainsi qu'il a été rappelé ci-dessus, le recours présenté par Mme A à l'encontre de l'arrêté prononçant son licenciement pour insuffisance professionnelle a été définitivement rejeté. La responsabilité pour faute de la commune à raison de l'ensemble de ces faits ne peut dès lors être recherchée.

4. En troisième lieu, il est constant que, lors du licenciement de Mme A, il n'a pas été tenu compte des 36,5 jours de congés payés qu'elle n'avait pas été en mesure de prendre notamment en raison de ses arrêts maladie et qu'elle n'a pu bénéficier d'une compensation financière qu'à concurrence des 20 jours règlementaires. En outre, aucune cotisation à l'assurance chômage n'a été acquittée par la commune lorsqu'elle bénéficiait de l'allocation d'aide au retour à l'emploi, de sorte que cette période n'a pas été prise en compte pour l'ouverture de ses droits à pension de retraite. Si la commune fait valoir que Mme A, qui avait auparavant travaillé dans le secteur privé, relevait de la Carsat, cette circonstance n'est pas de nature à justifier son inaction. Il s'ensuit, que contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif de Rennes, la responsabilité de la commune de est engagée à raison de ces manquements.

5. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que le 28 mars 2018, le maire de a saisi le sous-préfet de Fougères-Vitré d'une demande de retrait de l'agrément dont bénéficiait Mme A en qualité de policière municipale. Le 3 juillet suivant, le représentant de l'Etat a rejeté cette demande au motif qu'aucun élément ne permettait de remettre en cause l'honorabilité de cette agente. En mettant en œuvre cette procédure, alors qu'aucun fait ne permettait de douter de la probité de l'intéressée, qui de surcroît présentait un état anxio-dépressif en lien direct avec son activité professionnelle, la commune a fragilisé sans raison valable la situation de cette cheffe de service, alors même que cette procédure n'a apparemment pas été connue de ses collègues ou subordonnés. Mme A est par suite fondée à soutenir que la commune a ainsi commis une faute de nature à engager sa responsabilité.

6. Il résulte de ce qui vient d'être dit aux points 4 et 5, que Mme A a droit à l'indemnisation préjudices résultant des fautes commises à son encontre par la commune de .

Sur la responsabilité sans faute :

7. S'il est constant que Mme A a été licenciée pour insuffisance professionnelle à l'âge de 54 ans et a éprouvé des difficultés à retrouver un emploi, ces circonstances ne suffisent pas à établir qu'elle aurait subi, même sans faute de la commune, un préjudice anormal et spécial dont elle serait fondée à demander la réparation sur ce fondement, alors qu'il est constant que la requête dirigée contre cette décision a été rejeté par la cour ainsi qu'il a été dit ci-dessus.

Sur les préjudices :

8. Les dispositions des articles L. 27 et L. 28 du code des pensions civiles et militaires de retraite et de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale qui instituent, en faveur des fonctionnaires victimes d'accidents de service ou de maladies professionnelles, une rente viagère d'invalidité en cas de mise à la retraite et une allocation temporaire d'invalidité en cas de maintien en activité doivent être regardées comme ayant pour objet de réparer les pertes de revenus et l'incidence professionnelle résultant de l'incapacité physique causée par un accident de service ou une maladie professionnelle. Les dispositions instituant ces prestations déterminent forfaitairement la réparation à laquelle les fonctionnaires concernés peuvent prétendre, au titre de ces chefs de préjudice, dans le cadre de l'obligation qui incombe aux collectivités publiques de garantir leurs agents contre les risques qu'ils peuvent courir dans l'exercice de leurs fonctions. Ces dispositions ne font en revanche obstacle ni à ce que le fonctionnaire qui subit, du fait de l'invalidité ou de la maladie, des préjudices patrimoniaux d'une autre nature ou des préjudices personnels, obtienne de la personne publique qui l'emploie, même en l'absence de faute de celle-ci, une indemnité complémentaire réparant ces chefs de préjudice ni à ce qu'une action de droit commun pouvant aboutir à la réparation intégrale de l'ensemble du dommage soit engagée contre la collectivité, dans le cas notamment où l'accident ou la maladie serait imputable à une faute de nature à engager la responsabilité de cette collectivité.

9. La circonstance que le fonctionnaire victime d'un accident de service ou d'une maladie professionnelle ne remplit pas les conditions auxquelles les dispositions mentionnées ci-dessus subordonnent l'obtention d'une rente ou d'une allocation temporaire d'invalidité fait obstacle à ce qu'il prétende, au titre de l'obligation de la collectivité qui l'emploie de le garantir contre les risques courus dans l'exercice de ses fonctions, à une indemnité réparant des pertes de revenus ou une incidence professionnelle. En revanche, elle ne saurait le priver de la possibilité d'obtenir de cette collectivité la réparation de préjudices d'une autre nature, dès lors qu'ils sont directement liés à l'accident ou à la maladie.

10. Il ressort des pièces du dossier que lors de l'expertise réalisée le 18 octobre 2018, le médecin qui a examinée Mme A a constaté son aspect longiligne. S'il indique sur la base des informations communiquées par l'intéressée qu'elle a perdu jusqu'à 7 kg en un an, il a reconnu qu'elle présentait une perturbation psychoaffective " avec perte de poids ". Mme A, dont la pathologie a été reconnue imputable au service, doit ainsi être regardée comme justifiant du préjudice esthétique dont elle sollicite la réparation. Dans les circonstances de l'espèce, il sera fait une juste appréciation de son ampleur en fixant la réparation à la somme de 1 000 euros.

11. Mme A ne peut solliciter la réparation financière de sa perte de revenus et de l'incidence professionnelle résultant de sa maladie imputable au service dès lors qu'il n'est pas contesté qu'elle ne percevait ni une rente viagère d'invalidité, ni une allocation temporaire d'invalidité. La requérante n'est pas davantage fondée à solliciter la perte de revenus qu'elle aurait subie du fait de son licenciement pour insuffisance professionnelle, dont la légalité n'a pas été infirmée. En revanche, elle a droit à la réparation des préjudices financiers qui présentent un lien de causalité direct et certain avec les fautes commises par la commune de . Mme A soutient qu'elle n'a été indemnisée qu'à hauteur de 20 jours sur les 36,5 jours de congés non pris à la date de son licenciement. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du détail d'indemnisation produit par la commune le 13 juin 2023, non contesté par la requérante, qu'elle restait redevable à ce titre pour les années 2017 et 2018 d'une somme de 361,46 euros. Par ailleurs, en raison de la faute commise par son employeur, Mme A n'a pu cumuler de droits à pension de retraite pendant la période où elle percevait l'allocation d'aide au retour à l'emploi. Au vu des éléments produits par l'intéressée, ce défaut de cotisation représente une perte mensuelle de pension de retraite de plus de 60 euros par mois, qui compte tenu de l'espérance de vie d'une femme de son âge, sera capitalisée à hauteur de 1 700 euros. L'intéressée aurait également pu bénéficier d'un nombre de points plus élevé pour le calcul de la retraite additionnelle de la fonction publique qui lui sera versée. Son manque à gagner peut être fixé à 1 300 euros. Par suite, et compte tenu du fait que Mme A aurait dû percevoir la nouvelle bonification indiciaire attachée à son poste, l'intéressée est fondée à solliciter la condamnation de la commune de à lui verser la somme globale de 3 500 euros en réparation de l'ensemble des préjudices financiers rappelés ci-dessus résultant des fautes commises dans la gestion de sa carrière.

12. Il ressort du rapport d'expertise produit au dossier que Mme A a présenté des symptômes d'anxiété et de dépression, avec troubles du sommeil et perte de confiance en soi en lien direct avec son activité professionnelle et que des somnifères, des anxiolytiques et des anti-dépresseurs lui ont été prescrits. Si l'intéressée peut prétendre à l'indemnisation de son préjudice moral résultant de sa maladie imputable au service, il est constant que les fautes commises par la commune, rappelées aux points 4 et 5 du présent arrêt, ont été de nature à majorer son stress et sa souffrance psychologique. Par suite, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi par Mme A, qui ne constitue pas une demande nouvelle en appel ainsi qu'il ressort des termes du mémoire du 3 décembre 2019 de l'intéressée en première instance, en condamnant la commune de à lui verser la somme de 3 000 euros.

13. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A est fondée à soutenir, dans la limite de 7 500 euros, que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté le surplus de ses conclusions indemnitaires. Cette somme sera assortie des intérêts au taux légal à compter du 13 septembre 2018 et de leurs intérêts à compter du 13 septembre 2019, puis à chaque échéance annuelle. Par suite, et compte tenu de la somme de 7 500 euros mentionnée ci-dessus qui, ajoutée à la somme de 18 000 euros accordée par les premiers juges et non contestée en appel, n'excède pas le quantum total demandé en première instance, la fin de non-recevoir opposée par la commune de sur ce point doit être rejetée.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de Mme A, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à la commune de de la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de le versement à Mme A d'une somme de 1 500 euros sur le fondement des mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La somme de 18 000 euros que la commune de a été condamnée à verser à Mme A par le jugement n° 1805814 du 12 novembre 2021 du tribunal administratif de Rennes est portée à 25 500 euros.

Article 2 : Cette somme sera assortie des intérêts au taux légal à compter du 13 septembre 2018 et de leurs intérêts à compter du 13 septembre 2019, puis à chaque échéance annuelle.

Article 3 : Le jugement est réformé en ce qu'il est contraire au présent arrêt.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme A est rejeté.

Article 5 : La commune de versera à Mme A une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 6 : Les conclusions de la commune de tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B A et à la commune de .

Délibéré après l'audience du 15 septembre 2023, à laquelle siégeaient :

- M. Gaspon, président de chambre,

- M. Coiffet, président-assesseur,

- Mme Gélard, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 3 octobre 2023.

La rapporteure,

V. GELARDLe président,

O. GASPON

La greffière,

I. PETTON

La République mande et ordonne au ministre de la transformation et de la fonction publiques en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.