Cour Administrative d'Appel de Nantes — Décision N° CAA44-22NT00196

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B H, Mme M H, Mme F H J de Fombelle, M. I H, Mme G D, M. A H, M. L H et Mme C K ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler l'arrêté du 24 juin 2019 par lequel le préfet du Morbihan a délimité le domaine public maritime naturel au droit de la propriété cadastrée AB 842 et AB 884 située au lieu-dit " la Pierre Jaune " à La Trinité-sur-Mer.

Par un jugement n° 1904347 du 22 novembre 2021, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 21 janvier, 21 et 28 octobre 2022, M. B H, Mme M E épouse H, Mme F H épouse J de Fombelle, M. I H, Mme G H épouse D, M. A H, M. L H et Mme C H épouse K, représentés par Me Le Prado, demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 22 novembre 2021 ;

2°) d'annuler l'arrêté du préfet du Morbihan du 24 juin 2019 ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l'arrêté contesté est entaché d'un vice de procédure en méconnaissance de l'article R. 2111-9 du code général de la propriété des personnes publiques, Mme C K et M. L H n'ayant pas reçu notification individuelle du dossier de consultation et du dépôt du dossier à la mairie ainsi qu'une convocation aux réunions prévues sur les lieux ;

- il est entaché d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation au regard des dispositions de l'article L. 2111-5 du code général de la propriété des personnes publiques faute pour le préfet du Morbihan d'avoir déterminé les limites du domaine public maritime en fonction des " observations opérées sur les lieux à délimiter ou des informations fournies par des procédés scientifiques " alors que de telles observations étaient disponibles et que l'effet du terre-plein litigieux sur les marées n'est pas établi ;

- il est entaché d'une erreur de droit et d'appréciation, au regard des dispositions de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques, de la limite du domaine public maritime naturel s'agissant de la prise en compte de l'artificialisation de ce domaine pour être fondé sur des éléments imprécis, contradictoires et erronés en faisant prévaloir le cadastre napoléonien, document imprécis et entaché d'erreurs, et l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public de 1954 et pas celle de 1972, ni de l'acte de vente et des permis de construire délivrés ;

- le préfet du Morbihan a méconnu le droit au respect de leurs biens, garanti par l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, du fait de cette délimitation du domaine public arbitraire, sans but légitime et manifestement disproportionnée.

Par un mémoire enregistré le 18 novembre 2022, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et le premier protocole additionnel à cette convention ;

- l'ordonnance sur la marine d'août 1681 ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Derlange, président assesseur,

- et les conclusions de M. Pons, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M. et Mme H et leurs six enfants sont propriétaires indivis de deux parcelles cadastrées AB 842 et AB 884 au lieu-dit " la Pierre Jaune " à La Trinité-sur-Mer, acquises en 1982 auprès d'un ostréiculteur. La parcelle AB 842 supporte une construction constituée d'un bâtiment ostréicole édifié en 1937 auquel a été adjoint une maison d'habitation en 1964, qui a fait l'objet d'extensions autorisées en 1972 et 1998. A la demande de M. H, une procédure de délimitation formelle du domaine public maritime au droit de cette propriété a été engagée par le préfet du Morbihan. A l'issue d'une enquête publique organisée du 29 octobre 2018 au 16 novembre 2018, le commissaire-enquêteur a rendu, le 14 décembre 2018, un avis favorable au projet de délimitation, sous réserve que la délimitation soit contigüe à l'extension réalisée en 1964. Par arrêté du 24 juin 2019, le préfet du Morbihan a procédé à une délimitation tenant compte de l'avis émis par le commissaire-enquêteur. Les consorts H ont contesté cet arrêté devant le tribunal administratif de Rennes. Par un jugement du 22 novembre 2021, le tribunal a rejeté leur requête. Ils relèvent appel de ce jugement.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la légalité externe de l'arrêté contesté :

2. Aux termes de l'article R. 2111-6 du code général de la propriété des personnes publiques, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté contesté : " Le service de l'Etat chargé du domaine public maritime établit le dossier de délimitation qui comprend : / () / 6° En cas de délimitation du rivage de la mer et de lais et relais de la mer, la liste des propriétaires riverains établie notamment à l'aide d'extraits des documents cadastraux délivrés par le service du cadastre ou à l'aide de renseignements délivrés par le conservateur des hypothèques au vu du fichier immobilier. ". Aux termes de l'article R. 2111-9 du code général de la propriété des personnes publiques, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté contesté : " () En cas de délimitation du rivage de la mer et de lais et relais de la mer, le préfet adresse à chacun des propriétaires mentionnés dans le dossier une notification individuelle de l'arrêté d'ouverture de l'enquête publique, du dépôt du dossier à la mairie ainsi qu'une convocation aux réunions prévues au premier alinéa du présent article. ".

3. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

4. Il est constant que deux des enfants de M. et Mme H, bien que copropriétaires des parcelles litigieuses n'ont pas reçu une notification individuelle de l'arrêté d'ouverture de l'enquête publique, du dépôt du dossier à la mairie ainsi qu'une convocation aux réunions prévues sur les lieux, en application de l'article R. 2111-9 du code général de la propriété des personnes publiques. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, en particulier de l'acte notarié de donation-partage du 26 novembre 2013 par lequel M. et Mme H ont donné à parts égales à leurs six enfants " les six huitièmes indivis d'un ensemble immobilier situé à La Trinité-sur-Mer (Morbihan) Port Pesquet, Kériolet ", que les requérants sont copropriétaires indivis du terrain et de la maison d'habitation qui y est édifiée. Or, il est constant que les autres propriétaires de cette indivision familiale se sont vu notifier l'arrêté d'ouverture de l'enquête publique, le dépôt du dossier à la mairie ainsi qu'une convocation à la réunion sur les lieux du 7 novembre 2018. Dans ces conditions, ils pouvaient représenter M. L H et Mme C K dès lors qu'ils ont, dans la procédure en cause de délimitation du domaine public maritime, les mêmes intérêts, notamment formalisés par le dépôt de requêtes en commun, que ces derniers, qui doivent ainsi être regardés comme ayant été nécessairement informés de la procédure de délimitation en cours. Ainsi, dans les circonstances particulières de l'espèce, la garantie que constitue la notification aux propriétaires riverains des trois éléments susmentionnés n'a donc pas été méconnue. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que le défaut de notification de ces éléments à deux des membres de l'indivision aurait eu une quelconque influence sur le sens de la décision contestée. Dès lors, doit être écarté le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions combinées des articles R. 2111-6 et R. 2111-9 du code général de la propriété des personnes publiques.

En ce qui concerne la légalité interne de l'arrêté contesté :

5. Aux termes de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques : " Le domaine public maritime naturel de L'Etat comprend : / 1° Le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer. / Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu'elle couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles / () Les terrains soustraits artificiellement à l'action du flot demeurent compris dans le domaine public maritime naturel sous réserve des dispositions contraires d'actes de concession translatifs de propriété légalement pris et régulièrement exécutés. ". Aux termes de l'article L. 2111-5 du même code : " Les limites du rivage sont constatées par l'Etat en fonction des observations opérées sur les lieux à délimiter ou des informations fournies par des procédés scientifiques () ". Aux termes de l'article R. 2111-5 du même code : " () Les procédés scientifiques auxquels il est recouru pour la délimitation sont les traitements de données topographiques, météorologiques, marégraphiques, houlographiques, morpho-sédimentaires, botaniques, zoologiques, bathymétriques, photographiques, géographiques, satellitaires ou historiques. ".

6. Il ressort des pièces du dossier que le préfet du Morbihan, pour délimiter le domaine public maritime au droit de la propriété des consorts H avant l'enquête publique, après avoir considéré que la méthode par radar de sondage atmosphérique n'était pas pertinente compte tenu de l'existence d'un terre-plein faisant obstacle au mouvement naturel des marées sur leur propriété, s'est fondé sur les limites issues du cadastre napoléonien de 1864, qu'il a rapproché d'une photographie aérienne prise en 1951 de l'exploitation ostréicole qui occupait initialement les lieux et de la délimitation effectuée par les services de l'Etat en 1954 pour accorder à l'exploitant une autorisation d'occupation temporaire (AOT).

7. En premier lieu, si les consorts H contestent que la méthode par radar de sondage atmosphérique ait été écartée, ils ne remettent pas sérieusement en cause le fait que le terre-plein, issu de l'ancienne exploitation ostréicole, qui occupe la plage devant leur propriété, fait obstacle au mouvement des marées et qu'il s'agit donc d'un terrain soustrait artificiellement à l'action du flot, au sens du dernier alinéa précité de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques, qui demeure compris dans le domaine public maritime naturel en l'absence de dispositions contraires d'actes de concession translatifs de propriété légalement pris et régulièrement exécutés. Cette circonstance a d'ailleurs été relevée par le commissaire-enquêteur lors de l'enquête publique et ressort manifestement de la partie la plus à l'est de la carte établie sur le fondement de la méthode par radar de sondage atmosphérique. Dans ces conditions, le préfet du Morbihan n'a pas commis d'erreur d'appréciation, ni d'erreur de droit en ne se fondant pas sur les limites résultant des seules courbes " LIDAR ", ou cotes de télédétection par radar.

8. En deuxième lieu, en s'appuyant sur des éléments issus du cadastre napoléonien, des photographies et le périmètre de l'autorisation d'occupation temporaire (AOT) accordée pour les besoins de l'exploitation ostréicole, le préfet du Morbihan n'a pas excédé le champ des prescriptions des articles L. 2111-5 et R. 2111-5 du code général de la propriété des personnes publiques. Si les requérants contestent le fait que l'administration ait fait prévaloir les limites issues du cadastre napoléonien au motif que celui-ci serait ancien, imprécis et comporterait des erreurs, ils n'apportent aucun élément justificatif établissant la réalité de telles imprécisions ou erreurs qui n'auraient pas correspondu à l'action effective des marées sur le site en cause. De même, ils n'apportent aucun élément suffisamment probant à l'appui de leur affirmation selon laquelle l'AOT accordée en 1972 serait plus pertinente que celle délivrée en 1954, alors qu'en raison de la construction d'une maison d'habitation en 1964, la configuration et l'usage du terre-plein ont été modifiés et, en l'état du dossier, c'est le cadastre napoléonien et la vérification de l'évolution des limites du terre-plein qui ont, de fait, permis de délimiter le domaine public maritime. Par ailleurs, les consorts H ne peuvent utilement se prévaloir des permis de construire qui ont été délivrés sur leur propriété, ces autorisations d'urbanisme n'ayant pas pour objet la délimitation du domaine public maritime et n'étant pas susceptibles de faire obstacle à l'application des dispositions légales précitées du code général de la propriété des personnes publiques. Il en va de même de leur acte de propriété, l'invocation de leur droit de propriété étant sans influence sur la délimitation du domaine public naturel. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le préfet du Morbihan aurait commis une erreur de droit ou une erreur d'appréciation dans la détermination des limites du domaine public maritime.

9. En troisième et dernier lieu, dès lors que la loi fixe, de manière continue depuis l'entrée en vigueur de l'article 2 du titre VII du Livre IV de l'ordonnance royale d'août 1681, une limite entre le domaine public maritime et les propriétés privées en se fondant sur un critère physique objectif indépendant de la volonté de la puissance publique, tiré de la seule reconnaissance, sous le contrôle du juge, de la progression naturelle des flots de la mer, un propriétaire riverain du rivage ne dispose d'aucune espérance légitime de pouvoir conserver son titre de propriété sur les terrains qui sont incorporés au domaine public maritime par la progression du rivage de la mer. La préoccupation de s'assurer de la conformité de l'affectation du domaine public ainsi constitué à l'utilité publique ou à d'autres objectifs légitimes, tirés notamment du libre accès au rivage de la mer, de la protection de l'environnement ou de l'aménagement du territoire justifie que la puissance publique interdise à un tel propriétaire de conserver la propriété d'une parcelle incorporée au domaine public maritime naturel par l'effet de la progression du rivage de la mer et d'y procéder à des travaux, fût-ce d'endiguement, sans autorisation préalable. Par ailleurs, si le législateur n'a prévu aucun droit à indemnisation au profit des propriétaires dont tout ou partie de la propriété s'est trouvée incorporée au domaine public maritime naturel du fait de la progression du rivage de la mer, les dispositions du 1° de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques ne font pas obstacle à ce que des propriétaires obtiennent une réparation dans le cas exceptionnel où le transfert de propriété entraînerait pour eux une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi par ces dispositions. Ces mêmes propriétaires sont également fondés, le cas échéant, en vertu d'une jurisprudence constante, à se prévaloir d'un droit à indemnisation dans l'hypothèse où ils justifient que l'incorporation au domaine public maritime de leur propriété résulte de l'absence d'entretien ou de la destruction d'ouvrages de protection construits par la puissance publique ou de la construction de tels ouvrages. Dans ces conditions, dans le cadre d'un recours en annulation, les consorts H ne sont fondés à soutenir ni que les dispositions du 1° et du dernier alinéa de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques seraient incompatibles avec les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ni, par voie de conséquence, que les emprises délimitées par l'arrêté contesté n'auraient pas été régulièrement incorporées au domaine public maritime par l'effet de ces dispositions.

10. Il ressort de tout ce qui précède que les consorts H ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, lequel est suffisamment motivé, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande.

Sur les frais liés au litige :

11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que les consorts H demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de MM. H, Mme H, Mme J de Fombelle, Mme D et Mme K est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B H, représentant unique, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la ministre de la mer.

Délibéré après l'audience du 31 janvier 2023, à laquelle siégeaient :

- M. Lainé, président de chambre,

- M. Derlange, président assesseur,

- Mme Chollet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 février 2023.

Le rapporteur,

S. DERLANGE

Le président,

L. LAINÉ

La greffière,

S. LEVANT

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concernent, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.