Cour Administrative d'Appel de Nantes — Décision N° CAA44-22NT01072

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La SAS A Constructions a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler l'arrêté du 10 janvier 2018 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique l'a mise en demeure de cesser son activité de stockage de déchets dans une ancienne carrière située sur le territoire de la commune de Saint-Lyphard, de mettre en sécurité le site et de le remettre en état en évacuant l'ensemble des déchets.

Par un jugement n° 1802038 du 10 février 2022, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 avril et 14 novembre 2022, la SAS A Constructions, représentée par Me Siebert, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler cet arrêté ou, à titre subsidiaire, l'obligation de remise en état du site ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article

L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué est insuffisamment motivé dès lors que le tribunal administratif a repris le raisonnement du préfet de la Loire-Atlantique, que la rubrique de la nomenclature des ICPE n'a pas été citée par le tribunal et que celui-ci n'a pas étayé sa réponse sur la qualification juridique de remblaiement ; le jugement n'est pas ainsi régulier ;

- elle n'est pas propriétaire du site sur lequel se trouvent les déchets inertes qu'elle déverse ; l'ancienne propriétaire de la carrière avait pu déposer une demande d'autorisation en 1996, lui permettant de poursuivre son activité ;

- le préfet a commis une erreur dans la qualification juridique des faits ;

- le plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Lyphard ne fait pas obstacle à la poursuite de son activité de déversement de déchets inertes ; le règlement du plan autorise dans les zones N les exhaussements du sol nécessaires à la réalisation des ouvrages autorisés dans de telles zones ;

- elle est dans l'impossibilité technique d'évacuer les déchets déversés dans le fond immergé de la carrière ;

- l'obligation de remise en état du site est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation quant à ses conséquences sur l'environnement.

Par un mémoire en défense, enregistrés le 19 septembre 2022, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la société A Constructions ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Geffray,

- les conclusions de M. Brasnu, rapporteur public,

- et les observations de Me Turpin, substituant Me Siebert représentant la société A Constructions.

Une note en délibéré, présentée pour la société Gouraud constructions, a été enregistrée le 7 juin 2024.

Considérant ce qui suit :

1. La société A constructions a bénéficié, le 22 janvier 1997, sur le site dit de l'ancienne carrière de Kerlo correspondant à la parcelle cadastrée YD 69 située au lieu-dit les Caillies sur le territoire de la commune de Saint-Lyphard, d'une autorisation municipale afin de procéder à son remblaiement par des déchets inertes issus des activités de bâtiments et travaux publics. A la suite d'une visite de l'inspection des installations classées intervenue le 7 avril 2017, qui a estimé notamment que l'autorisation municipale ne suffit pas à elle seule à justifier de l'utilité de l'aménagement autorisé et que la valorisation des déchets dans le cadre de ces travaux de remblaiement n'est pas démontrée, le préfet de la Loire-Atlantique a, par un arrêté du 10 janvier 2018, mis en demeure la société de cesser son activité de stockage de déchets exercée sans l'enregistrement requis, de mettre ce site en sécurité conformément à l'article R. 512-46-25 du code de l'environnement et de le remettre en état en évacuant l'ensemble des déchets entreposés sur ce terrain. La société relève appel du jugement du 10 février 2022 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Il résulte des termes du jugement attaqué que celui-ci n'est pas insuffisamment motivé alors même que la société requérante soutient que le tribunal administratif a repris le raisonnement du préfet de la Loire-Atlantique pour rejeter sa demande. En outre, si la société se plaint, dans son second mémoire, de ce que la rubrique de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) n'a pas été citée par le tribunal, celui-ci, qui a précisé dans son jugement que l'exploitation relevait du régime de l'enregistrement prévu à l'article L. 512-7 du code de l'environnement, n'était pas tenu de le faire.

3. Eu égard à l'office du juge d'appel, qui est appelé à statuer, d'une part, sur la régularité de la décision des premiers juges et, d'autre part, sur le litige qui a été porté devant eux, dans l'hypothèse où le tribunal administratif aurait commis, comme le soutient la société, une erreur de qualification juridique susceptible d'affecter la validité de la motivation du jugement dont le contrôle est opéré par l'effet dévolutif de l'appel, cette erreur resterait, en tout état de cause, sans incidence sur la régularité du jugement. Ainsi, si la société requérante estime que le tribunal n'a pas étayé sa réponse sur la qualification de remblaiement, cette critique relève du bien-fondé du jugement et non de sa régularité.

4. Il résulte des points 2 et 3 que les moyens de la requête relatifs à l'irrégularité du jugement attaqué ne peuvent qu'être écartés

Sur la légalité de l'arrêté contesté :

En ce qui concerne le moyen commun dirigé contre l'ensemble des décisions contenues dans l'arrêté :

5. Aux termes de l'article L. 171-7 du code de l'environnement, dans sa version applicable au litige : " I.- Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, lorsque des installations ou ouvrages sont exploités, des objets et dispositifs sont utilisés ou des travaux, opérations, activités ou aménagements sont réalisés sans avoir fait l'objet de l'autorisation, de l'enregistrement, de l'agrément, de l'homologation, de la certification ou de la déclaration requis en application du présent code, ou sans avoir tenu compte d'une opposition à déclaration, l'autorité administrative compétente met l'intéressé en demeure de régulariser sa situation dans un délai qu'elle détermine, et qui ne peut excéder une durée d'un an. () / II. - S'il n'a pas été déféré à la mise en demeure à l'expiration du délai imparti, ou si la demande d'autorisation, d'enregistrement, d'agrément, d'homologation ou de certification est rejetée, ou s'il est fait opposition à la déclaration, l'autorité administrative ordonne la fermeture ou la suppression des installations ou ouvrages, la cessation de l'utilisation ou la destruction des objets ou dispositifs, la cessation définitive des travaux, opérations, activités ou aménagements et la remise des lieux dans un état ne portant pas préjudice aux intérêts protégés par le présent code. Elle peut faire application du II de l'article L. 171-8 aux fins d'obtenir l'exécution de cette décision. " D'autre part, aux termes de l'article L. 171-8 du code de l'environnement, dans sa version applicable au litige : " I.- Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, en cas d'inobservation des prescriptions applicables en vertu du présent code aux installations, ouvrages, travaux, aménagements, opérations, objets, dispositifs et activités, l'autorité administrative compétente met en demeure la personne à laquelle incombe l'obligation d'y satisfaire dans un délai qu'elle détermine. () / II. - Si, à l'expiration du délai imparti, il n'a pas été déféré à la mise en demeure, l'autorité administrative compétente peut arrêter une ou plusieurs des sanctions administratives suivantes : / 1° Obliger la personne mise en demeure à consigner entre les mains d'un comptable public avant une date déterminée par l'autorité administrative une somme correspondant au montant des travaux ou opérations à réaliser. () / 2° Faire procéder d'office, en lieu et place de la personne mise en demeure et à ses frais, à l'exécution des mesures prescrites. () / 3° Suspendre le fonctionnement des installations ou ouvrages, l'utilisation des objets et dispositifs, la réalisation des travaux, des opérations ou des aménagements ou l'exercice des activités jusqu'à l'exécution complète des conditions imposées et prendre les mesures conservatoires nécessaires, aux frais de la personne mise en demeure ; / 4° Ordonner le paiement d'une amende administrative au plus égale à 15 000 euros, recouvrée comme en matière de créances de l'Etat étrangères à l'impôt et au domaine, et une astreinte journalière au plus égale à

1 500 euros applicable à partir de la notification de la décision la fixant et jusqu'à satisfaction de la mise en demeure ou de la mesure ordonnée. () / Les amendes et les astreintes sont proportionnées à la gravité des manquements constatés et tiennent compte notamment de l'importance du trouble causé à l'environnement. ()".

6. Il résulte des dispositions de l'article L. 171-8 du code de l'environnement, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 19 juillet 1976, que lorsque l'inspecteur des installations classées a constaté, selon la procédure requise par le code de l'environnement, l'inobservation de conditions légalement imposées à l'exploitant d'une installation classée, le préfet, sans procéder à une nouvelle appréciation de la violation constatée, est tenu d'édicter une mise en demeure de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé, qui a pour objet, en tenant compte des intérêts qui s'attachent à la fois à la protection de l'environnement et à la continuité de l'exploitation, de permettre à l'exploitant de régulariser sa situation, en vue d'éviter une sanction, et notamment la suspension du fonctionnement de l'installation. Si l'article L.171-8 du code de l'environnement laisse au préfet un choix entre plusieurs catégories de sanctions en cas de non-exécution de son injonction, la mise en demeure qu'il édicte n'emporte pas par elle-même une de ces sanctions.

En cas de non-exécution de son injonction, le préfet peut ainsi arrêter une ou plusieurs des mesures que cet article prévoit, au regard de la nature des manquements constatés et de la nécessité de rétablir le fonctionnement régulier de l'installation.

7. Il résulte des points 5 et 6 que le préfet de la Loire-Atlantique était l'autorité administrative compétente pour prendre l'arrêté contesté et non, comme le soutient la société A Constructions, le maire de la commune de Saint-Lyphard.

En ce qui concerne les autres moyens :

S'agissant de la légalité de l'arrêté en tant qu'il met en demeure la société A Constructions de cesser son activité de stockage de déchets de mettre en sécurité le site :

8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 511-1 du code de l'environnement, dans sa version applicable : " Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique. () ". L'article L. 511-2 du même code précise que : " Les installations visées à l'article L. 511-1 sont définies dans la nomenclature des installations classées établie par décret en Conseil d'Etat, pris sur le rapport du ministre chargé des installations classées, après avis du Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques. Ce décret soumet les installations à autorisation, à enregistrement ou à déclaration suivant la gravité des dangers ou des inconvénients que peut présenter leur exploitation ". Selon la nomenclature des installations classées annexée à l'article R. 511-9 du code de l'environnement, est soumise à enregistrement : " rubrique 2760 - 3. Installation de stockage de déchets inertes ".

9. La société A Constructions réalisait sur la parcelle YD 69 située au lieu-dit les Caillies sur le territoire de la commune de Saint-Lyphard une activité de dépôt et de stockage de déchets inertes sans avoir fait enregistrer cette activité en application de la rubrique 2760 de la nomenclature des installations classées annexée à l'article R. 511-9 du code de l'environnement. Ainsi, cette circonstance suffit pour considérer que la société pouvait être regardée comme une personne " intéressée " au sens de l'article L. 171-7 du code de l'environnement, à la date de l'arrêté contesté, nonobstant la circonstance que le propriétaire de la parcelle était M. A à cette date. Ainsi, la société, qui ne conteste pas la qualification de déchets inertes au sens des dispositions de l'article L. 541-8 du code de l'environnement et qui au demeurant n'établit pas que le stockage des déchets ne devait pas être faire l'objet d'un enregistrement dans une perspective de remise en état d'une carrière ayant été régulièrement exploitée ou que le déversement des déchets constitue une opération de valorisation au sens de l'article L. 541-32 du code de l'environnement, n'est pas fondée à soutenir qu'elle ne saurait être la personne responsable des déchets compte tenu des circonstances qu'elle n'est pas la propriétaire du site et que l'ancienne propriétaire de la carrière avait pu déposer une demande d'autorisation en 1996. Dans ces conditions, le préfet de la Loire-Atlantique a pu, sans commettre une erreur dans la qualification juridique des faits, légalement regarder la société comme étant l'exploitante du site alors même que son activité n'a pas été enregistrée.

10. En second lieu, et en vertu du premier alinéa de l'article L. 152-1 du code de l'urbanisme, le règlement et les documents graphiques d'un plan local d'urbanisme sont opposables à l'ouverture des installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan. Il en résulte que les prescriptions de celui-ci qui déterminent les conditions d'utilisation et d'occupation des sols et les natures d'activités interdites ou limitées s'imposent aux autorisations d'exploiter délivrées au titre de la législation des installations classées.

11. Il ressort des pièces du dossier et, il n'est pas contesté que la parcelle cadastrale 69 de la section YD relève d'une zone N du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Lyphard. En vertu de l'article N1 du titre relatif aux dispositions applicables aux zones N du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Lyphard, toute occupation ou utilisation du sol ainsi que tout aménagement susceptible de compromettre l'existence, la qualité, l'équilibre hydraulique et biologique des zones humides reportées au plan de zonage est strictement interdite, notamment pour les remblais sauf mesures compensatoires autorisées par le préfet de la Loire-Atlantique.

12. Le remblaiement effectué par la société requérante par déversement de déchets inertes n'est pas compatible avec l'affectation de la parcelle classée en zone naturelle. Dès lors, la société n'est pas fondée à soutenir que le plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Lyphard ne fait pas obstacle à la poursuite de son activité de déversement de déchets inertes et que le règlement du plan autorise dans les zones N les exhaussements du sol nécessaires à la réalisation des ouvrages autorisés dans de telles zones.

S'agissant de la légalité de l'arrêté en tant qu'il oblige la société A Constructions à remettre en état le site en évacuant l'ensemble des déchets :

13. Il est constant que la société A Constructions procède depuis plus de vingt ans à des opérations de déversement de déchets inertes dans la carrière dont il s'agit. Il ne ressort pas des pièces du dossier que cette opération a porté atteinte à l'environnement pendant cette durée. Compte tenu de ces éléments, ainsi que de la quantité de déchets ainsi accumulés durant une longue période, de la difficulté de trouver un autre site et de la probabilité de polluer un autre site dans les plus brefs délais, l'intérêt que présente l'opération consistant à remettre en état le site en évacuant l'ensemble des déchets apparaît, dans les circonstances de l'espèce, comme limité. Dans ces conditions, la société est fondée à soutenir qu'elle est dans l'impossibilité technique d'évacuer les déchets déversés dans le fond immergé de la carrière et que c'est à tort que le préfet de la

Loire-Atlantique l'a obligée à remettre en état le site en évacuant l'ensemble des déchets au regard des conséquences sur l'environnement. Dès lors, il y a lieu d'annuler l'arrêté dans cette mesure.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS A Constructions est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande en tant qu'elle est relative à la légalité de l'arrêté contesté en tant qu'il lui fait obligation à remettre en état le site en évacuant l'ensemble des déchets.

Sur les conclusions relatives aux frais liés au litige :

15. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Le jugement n° 1802038 du tribunal administratif de Nantes du 10 février 2022 en tant qu'il rejette la demande de la société A Constructions en tant qu'elle est relative à la légalité de l'arrêté du préfet de la Loire-Atlantique du 10 janvier 2018 en tant qu'il lui fait obligation à remettre en état le site situé à Saint-Lyphard en évacuant l'ensemble des déchets et l'arrêté dans cette mesure sont annulés.

Article 2 : Le surplus de la requête de la SAS A Constructions est rejeté.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS A Constructions et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée, pour information, au préfet de la Loire-Atlantique.

Délibéré après l'audience du 24 mai 2024 à laquelle siégeaient :

- M. Quillévéré, président de chambre,

- M. Geffray, président-assesseur,

- M. Viéville, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juin 2024.

Le rapporteur

J.E. GEFFRAYLe président de chambre

G. QUILLÉVÉRÉLa greffière

A. MARCHAIS

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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