Cour Administrative d'Appel de Nantes — Décision N° CAA44-22NT01640

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société à responsabilité limitée Les Lotissements Normands a demandé au tribunal administratif de Caen de condamner la commune d'Agon-Coutainville à lui verser la somme de 551 781,89 euros en réparation du préjudice résultant pour elle de l'illégalité fautive de permis de construire délivrés par le maire de la commune les 4 septembre 2012 et 21 mai 2013 pour la construction d'une maison sur la parcelle cadastrée à la section AS sous le n° 397 et les 8 octobre 2012, 21 mai 2013 et 24 février 2016 pour la construction d'une maison sur la parcelle cadastrée à la section AS sous le n° 398.

Par un jugement n° 1902945 du 31 mars 2022, le tribunal administratif de Caen a condamné la commune d'Agon-Coutainville à verser à la société Les Lotissements Normands la somme de 971,26 euros.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 24 mai 2022 et 19 décembre 2022, la société Les Lotissements Normands, représentée par Me Enguehard, demande à la cour :

1°) de réformer ce jugement en tant que le tribunal administratif de Caen a limité à la somme de 971,26 euros l'indemnité au versement de laquelle il a condamné la commune d'Agon-Coutainville en réparation des préjudices qu'elle a subis ;

2°) de porter à la somme de 551 781,89 euros le montant de l'indemnité due ;

3°) de mettre à la charge de la commune d'Agon-Coutainville le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'illégalité des permis de construire des 4 septembre 2012, 8 octobre 2012, 21 mai 2013 et 24 février 2016 constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune d'Agon-Coutainville ;

- elle n'a pas commis de faute de nature à dégager ou atténuer la responsabilité de la commune ;

- elle n'a pas commis d'imprudence fautive en réalisant les constructions autorisées avant que ne soient jugés les recours contentieux formés à l'encontre de ces autorisations d'urbanisme ;

- elle justifie de la réalité et de l'imputabilité de ses préjudices.

Par un mémoire en défense et un mémoire, enregistrés les 18 octobre 2022 et 9 février 2023, la commune d'Agon-Coutainville, représentée par la SELARL Cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la requérante sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la société Les Lotissements Normands a commis une faute en sollicitant la délivrance d'autorisations d'urbanisme illégales ; elle a également eu un comportement imprudent en réalisant les constructions alors que les autorisations d'urbanisme faisaient l'objet de recours contentieux ; ces fautes de la victime sont de nature à dégager ou atténuer sa responsabilité ;

- la réalité et l'imputabilité des préjudices allégués ne sont pas établies.

Par une ordonnance du 13 octobre 2023, l'instruction a été close à effet immédiat en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Par une lettre du 25 juin 2024, la cour a, sur le fondement des dispositions de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, invité la société Les Lotissements Normands à produire des pièces en vue de compléter l'instruction.

Par un mémoire enregistré le 26 juin 2024, la société Les Lotissements Normands a, en réponse à cette mesure d'instruction, produit des pièces qui ont été communiquées le 27 juin 2024 à la commune d'Agon-Coutainville.

En réponse à la communication de ces pièces, la commune d'Agon-Coutainville, représentée par la SELARL Cabinet Coudray, a présenté des observations le 28 juin 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Mas,

- les conclusions de M. Bréchot, rapporteur public,

- et les observations de Me Lapprand, pour la SELARL Cabinet Coudray, représentant la commune d'Agon-Coutainville.

Considérant ce qui suit :

1. La société Les Lotissements Normands a acquis deux parcelles, aujourd'hui cadastrées à la section AS sous les n°s 397 et 398 sur le territoire de la commune d'Agon-Coutainville, en vue d'y édifier deux maisons d'habitation destinées à la revente. Par un arrêté du 4 septembre 2012, le maire de la commune lui a délivré un permis de construire pour une maison d'habitation sur la parcelle aujourd'hui cadastrée à la section AS sous le n° 397, modifié par un arrêté portant permis de construire modificatif du 21 mai 2013. Par ailleurs, un permis de construire tacite autorisant la société Les lotissements Normands à construire une maison d'habitation sur la parcelle aujourd'hui cadastrée à la section AS sous le n° 398 est né le 8 octobre 2012. Ce permis de construire a été modifié par un arrêté du 21 mai 2013 portant permis de construire modificatif. L'ensemble des permis de construire ainsi accordés ont été annulés par un arrêt, devenu définitif, du 6 octobre 2015 de la cour administrative d'appel de Nantes. Les travaux de construction des deux maisons initialement autorisés étant achevés à la date d'intervention de cet arrêt, la société Les lotissements Normands a sollicité de nouveaux permis de construire afin de régulariser ces constructions. Un permis de construire régularisant la construction, réalisée sur la parcelle cadastrée à la section AS sous le n° 397, lui a été accordé par un arrêté du 26 février 2016, modifié par deux arrêtés portant permis de construire modificatifs des 28 avril 2016 et 10 novembre 2016. Les recours formés contre ces trois arrêtés ont été rejetés, en dernier lieu, par un arrêt du 15 février 2019, devenu définitif, de la cour administrative d'appel de Nantes. Un permis de construire régularisant la construction réalisée sur la parcelle cadastrée à la section AS sous le n° 398 a été délivré à la société Les Lotissements Normands par un arrêté du 24 février 2016, modifié par un arrêté du 2 mai 2016 portant permis de construire modificatif. Cet arrêté du 24 février 2016 a été annulé par un jugement du 18 octobre 2017, devenu définitif, du tribunal administratif de Caen. Enfin, les travaux réalisés sur la parcelle cadastrée à la section AS sous le n° 398 ont été régularisés par un permis de construire accordé par un arrêté du 14 novembre 2017 du maire d'Agon-Coutainville.

2. La société Les Lotissements Normands a demandé à la commune d'Agon-Coutainville l'indemnisation, pour un montant de 551 781,89 euros, des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de l'illégalité fautive des permis de construire délivrés les 4 septembre 2012 et 21 mai 2013 pour la construction d'une maison à usage d'habitation sur la parcelle cadastrée à la section AS sous le n° 397 et les 8 octobre 2012, 21 mai 2013 et 24 février 2016 pour la réalisation d'une maison à usage d'habitation sur la parcelle cadastrée à la section AS sous le n° 398. Par un jugement du 31 mars 2022, le tribunal administratif de Caen a condamné la commune d'Agon-Coutainville à verser à ce titre à la société Les Lotissements Normands une somme de 971,26 euros. La société Les Lotissements Normands relève appel de ce jugement en tant qu'il n'a pas totalement fait droit à sa demande indemnitaire.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la responsabilité de la commune d'Agon-Coutainville :

3. Les permis de construire des 4 septembre 2012 et 21 mai 2013 pour la construction d'une maison sur la parcelle cadastrée à la section AS sous le n° 397 et des 8 octobre 2012, 21 mai 2013 et 24 février 2016 pour la construction d'une maison sur la parcelle cadastrée à la section AS sous le n° 398 ont été annulés par des décisions définitives du juge de l'excès de pouvoir. Leur illégalité est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de la commune d'Agon-Coutainville, au nom de laquelle ils ont été délivrés, pour autant qu'il en soit résulté un préjudice direct et certain.

4. Cette responsabilité est toutefois susceptible d'être atténuée par la faute que commet le demandeur en présentant une demande tendant à la délivrance d'un permis de construire dont il ne peut ignorer le caractère irrégulier. Il ressort des pièces du dossier que les permis de construire en cause ont été annulés pour méconnaissance des dispositions d'urbanisme applicables régissant la hauteur des constructions et leur implantation en retrait par rapport aux limites séparatives, qui ne présentaient ni ambiguïté, ni complexité particulière. En outre, la société Les Lotissements Normands a commis une imprudence fautive en commençant les travaux dès l'obtention des permis de construire, sans attendre l'issue définitive des recours pour excès de pouvoir engagés contre ces autorisations. Enfin, la société requérante ne saurait soutenir ne pas avoir été préalablement informée de l'approbation, par délibération du 15 décembre 2014, du plan local d'urbanisme de la commune, dès lors que l'illégalité des permis de construire des 4 septembre 2012, 8 octobre 2012 et 21 mai 2013, délivrés sur le seul fondement des dispositions du plan d'occupation des sols alors en vigueur, ne résulte pas de l'approbation du plan local d'urbanisme. Dans ces conditions, en sollicitant la délivrance d'autorisations d'urbanisme dont elle aurait dû reconnaître le caractère illégal, en sa qualité de professionnelle de l'immobilier, la société pétitionnaire a commis une faute de nature à atténuer celle de la commune d'Agon-Coutainville. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de procéder à un partage de responsabilité à hauteur de 50 % et de ne tenir la commune responsable que pour la moitié des dommages causés à la société Les Lotissements Normands.

En ce qui concerne les préjudices :

5. En premier lieu, si la société Les Lotissements Normands demande l'indemnisation du coût des travaux qu'elle a dû engager sur des constructions achevées afin de les rendre régulières, postérieurement à l'annulation contentieuse des permis de construire initialement délivrés, ces travaux " de mise en conformité " des constructions, qui correspondent aux obligations supplémentaires imposées par les nouveaux permis qui lui ont été accordés et qui, donc, étaient nécessaires à la réalisation de constructions régulières, ne peuvent être regardés comme résultant de la faute commise par la commune. Les dépenses afférentes à ces travaux n'ont donc pas été exposés en vain en raison de l'illégalité des permis de construire initiaux et ne constituent dès lors pas un préjudice indemnisable. En revanche, les travaux de démolition des parties irrégulières des constructions, qui avaient été édifiées conformément aux permis de construire illégaux, rendus nécessaires par l'annulation des permis de construire, doivent être regardés comme la conséquence directe de l'illégalité fautive des autorisations d'urbanisme en litige. La société Les Lotissements Normands justifie à ce titre de frais supportés pour le démontage d'une partie des acrotères de la toiture terrasse pour un montant hors taxe de 3 560 euros, qui constituent un préjudice indemnisable.

6. En deuxième lieu, la société Les Lotissements Normands demande l'indemnisation de frais d'étude. Elle se prévaut, d'une part, de frais supportés à l'occasion de l'établissement d'un plan de division des terrains par la société GEOMAT, géomètre-expert. Toutefois, ces frais, nécessaires à la réalisation des constructions finalement autorisées, ne résultent pas de l'illégalité fautive des arrêtés portant permis de construire initiaux et n'ont donc pas été inutilement exposés. D'autre part, la société Les Lotissements Normands se prévaut de frais d'architecte correspondant aux études nécessaires à l'établissement des permis de construire définitifs et légaux. Ces frais n'ont pas davantage été engagés en vain du fait de l'illégalité fautive des arrêtés portant permis de construire initiaux. L'ensemble des frais d'étude ne sauraient dès lors constituer un préjudice indemnisable.

7. En troisième lieu, au titre de frais de procédure, la société Les lotissements Normands demande l'indemnisation de frais supportés à raison de constats d'huissier de justice dressés dans le cadre des contentieux dirigés contre les permis de construire dont elle a bénéficié. D'une part, il résulte de l'instruction que les constats de l'affichage régulier de permis de construire, réalisés les 4 mai 2016, 16 juin 2016, 4 juillet 2016, 18 novembre 2016, 19 décembre 2016 et 29 janvier 2018 n'ont pas porté sur un permis de construire entaché d'illégalité fautive et n'ont dès lors pas été effectués en vain en raison d'une telle illégalité. D'autre part, il résulte de l'instruction que les constats de l'affichage régulier de permis de construire, réalisés les 2 mars 2016 et 4 avril 2016, ont porté à la fois sur l'affichage du permis de construire du 24 février 2016 accordé pour la construction édifiée sur la parcelle cadastrée à la section AS sous le n° 398 et entaché d'illégalité et sur l'affichage du permis de construire du 26 février 2016 délivré pour la construction implantée sur la parcelle cadastrée à la section AS sous le n° 397, qui n'a pas été annulé par la juridiction administrative. Il sera, dès lors, fait une juste appréciation du préjudice subi à ce titre en l'estimant à hauteur de la moitié du montant des notes d'honoraires correspondant à ces deux constats réalisés les 2 mars 2016 et 4 avril 2016, après déduction de la taxe sur la valeur ajoutée, soit 170,71 euros. Enfin, la société Les Lotissements Normands établit avoir fait réaliser deux procès-verbaux de constat d'huissier les 26 août 2014 et 7 octobre 2014, dans le cadre du contentieux relatif aux permis de construire illégaux des 8 octobre 2012 et 21 mai 2013. Les frais correspondants ont été engagés en vain en raison de l'illégalité fautive de ces arrêtés. Ils constituent, dès lors, un préjudice indemnisable à hauteur de leur coût, déduction faite de la taxe sur la valeur ajoutée donc la société Les Lotissements Normands peut obtenir la déduction, soit 971,26 euros.

8. En quatrième lieu, lorsqu'une partie autre que l'administration ayant pris une décision illégale avait la qualité de défenderesse à l'instance à l'issue de laquelle cette décision est annulée, les frais de justice utilement exposés par elle, ainsi que, le cas échéant, les frais mis à sa charge par le juge au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont susceptibles d'être pris en compte dans le préjudice résultant de la faute imputable à l'administration. La société Les Lotissements Normands établit, par la production de son grand livre, avoir supporté des frais d'avocat en raison des contentieux dirigés contre les permis de construire illégaux qui lui ont été accordés en 2012 et 2013, pour un montant de 300 euros le 21 octobre 2015, 3 000 euros le 9 décembre 2014 et 2 000 euros le 16 mai 2014. Ces frais ont été engagés en vain en raison de l'illégalité fautive des permis de construire contestés devant la juridiction administrative. Ils constituent dès lors un préjudice indemnisable, d'un montant de 5 300 euros.

9. En cinquième lieu, la société Les Lotissements Normands demande l'indemnisation des cotisations d'assurance-habitation qu'elle a acquittées alors qu'elle ne pouvait procéder à la vente des maisons construites compte tenu des contentieux en cours sur les permis de construire dont elle était titulaire. Alors même que la souscription d'une assurance-habitation n'est pas une obligation pour le propriétaire, cette dépense, tendant à la conservation de sa propriété pendant la période au cours de laquelle la vente de ces maisons a été impossible en raison de fautes commises par la commune, est imputable à ces fautes pour la période courant entre la date de délivrance d'un permis de construire illégal et celle d'un permis de construire légal, soit en l'espèce entre le 4 septembre 2012 et le 26 février 2016 pour la maison édifiée sur la parcelle cadastrée à la section AS sous le n° 397 et entre le 8 octobre 2012 et le 14 novembre 2017 pour la maison construite sur la parcelle cadastrée à la section AS sous le n° 398. Il y a dès lors lieu de prendre en compte le montant intégral de l'appel de cotisation d'assurance établi au titre de l'année 2015 pour les deux maisons et ceux établis au titre des années 2016 et 2017 qu'en tant qu'ils concernent la construction édifiée sur la parcelle cadastrée à la section AS sous le n° 398, soit la moitié de leur montant, pour un montant total justifié de 659 euros.

10. En sixième lieu, la perte de bénéfices ou le manque à gagner découlant de l'impossibilité de réaliser une opération immobilière revêt un caractère éventuel et ne peut, dès lors, en principe, ouvrir droit à réparation. Il en va toutefois autrement si le requérant justifie de circonstances particulières, tels que des engagements souscrits par de futurs acquéreurs ou l'état avancé de négociations commerciales avec ces derniers, permettant de faire regarder ce préjudice comme présentant un caractère direct et certain. Par la production d'une seule attestation faisant état de l'intérêt d'un acheteur pour l'une des deux maisons en 2018, soit postérieurement à la délivrance des permis de construire légaux pour les deux maisons, la société Les Lotissements Normands n'établit pas le caractère certain du préjudice qui résulterait du manque à gagner en raison du retard dans la vente des deux maisons. Le chef de préjudice lié au manque à gagner allégué ne peut, par suite, qu'être écarté.

11. Il résulte de tout ce qui précède que la société Les Lotissements Normands justifie de préjudices indemnisables à hauteur de 10 660,97 euros. Il sera fait une exacte appréciation des préjudices subis par cette dernière en condamnant la commune d'Agon-Coutainville, compte tenu du partage de responsabilité défini au point 4, à verser à la société Les Lotissements Normands la somme de 5 329,49 euros.

12. La société Les Lotissements Normands est, dès lors, seulement fondée à demander que l'indemnité, que le tribunal administratif de Caen a condamné la commune d'Agon-Coutainville à lui verser, soit portée à la somme de 5 329,49 euros.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la société Les Lotissements Normands, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme demandée par la commune d'Agon-Coutainville au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la commune d'Agon-Coutainville la somme demandée par la société Les Lotissements Normands sur le fondement des mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La somme que la commune d'Agon-Coutainville est condamnée à verser à la société Les Lotissements Normands est portée à 5 329,49 euros.

Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Caen du 31 mars 2022 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Les Lotissements Normands et à la commune d'Agon-Coutainville.

Délibéré après l'audience du 2 juillet 2024, à laquelle siégeaient :

- Mme Montes-Derouet, présidente,

- M. Dias, premier conseiller,

- M. Mas, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 juillet 2024.

Le rapporteur,

B. MASLa présidente,

I. MONTES-DEROUET

La greffière,

M. A

La République mande et ordonne au préfet de la Manche en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.