Cour Administrative d'Appel de Nantes — Décision N° CAA44-22NT01647

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le GAEC la Barbière a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la décision du 18 avril 2019 portant déchéance partielle de ses droits et réduction à hauteur de la somme globale de 52 177 euros des aides octroyées ou à octroyer au titre de mesures agro-environnementales territorialisées contractualisées.

Par un jugement n° 1906498 du 31 mars 2022, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 30 mai 2022 et 21 décembre 2022, le GAEC la Barbière, représenté par Me Tertrais, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 31 mars 2022 ;

2°) d'annuler la décision du 18 avril 2019 portant déchéance partielle de ses droits et réduction à hauteur de 52 177,98 euros des aides perçues ou à percevoir dans le cadre des mesures agro-environnementales territorialisées ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

-l'avis émis par la commission départementale d'orientation de l'agriculture est irrégulier, dès lors que la circonstance qu'elle a été présidée par le chef du service de l'agriculture, qui est à l'origine de la procédure contradictoire ayant donné lieu à l'intervention de la décision litigieuse, est contraire au principe d'impartialité et l'a privé de la garantie que constitue la consultation de la commission ;

-la décision litigieuse est insuffisamment motivée ;

-elle est entachée d'erreurs de fait :

* le manquement à son obligation de consignation des pratiques de pâturage et des interventions mécaniques (M90 et M91) sur chacune des parcelles engagées n'est pas établi ;

* le manquement relatif au non-respect des périodes de pâturage allant du 15 décembre au 15 mars (M90) ne l'est pas davantage ;

* le non-respect des périodes de fauche (M99) n'est pas caractérisé ;

* le fauchage n'ayant pas été entrepris en 2014 sur le secteur des Mizottes au regard des mauvaises conditions météorologiques, il ne peut lui être reproché le non-respect des périodes d'interdiction au titre de la MAET PL-MAPO_HI2 pour 2014 ;

-la décision litigieuse est entachée d'erreur de droit, le préfet s'étant cru en situation de compétence liée pour déterminer le quantum des pénalités et du retrait des aides qui lui a été infligé ;

-elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, en ce qu'elle apparaît disproportionnée aux manquements reprochés au regard de ses conséquences sur l'exploitation et que les pénalités ont été appliquées de manière aléatoire.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 décembre 2022, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par le GAEC la Barbière ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (CE, Euratom) n°2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes ;

- le règlement (CE) n°1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) ;

- le règlement (UE) n ° 65/2011 de la Commission du 27 janvier 2011 portant modalités d'application du règlement (CE) n ° 1698/2005 du Conseil en ce qui concerne l'application de procédures de contrôle et de conditionnalité pour les mesures de soutien au développement rural ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le décret n° 2017-1286 du 21 août 2017 ;

- l'arrêté du 12 septembre 2007 relatif aux engagements agroenvironnementaux ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Berthon, rapporteur public,

- et les observations de Me Capul, représentant le GAEC La Barbière.

Considérant ce qui suit :

1. L'EARL La Barbière, exploitation agricole, a sollicité le 14 mai 2012, le bénéfice d'aides au titre des mesures agro-environnementales territorialisées (MAET), financées majoritairement par des crédits de l'Union européenne. Par deux décisions du 7 août 2013, cette aide lui a été accordée, pour une durée de cinq ans, avec une prise d'effet au 15 mai 2012 en contrepartie des engagements qu'elle a souscrits de respecter les conditions prévues pour les mesures codifiées "PL_MAPO_HE2 ", "PL_MAPO_HE3 " et "PL_MAPO_MI2 ", qui ont pour objet, s'agissant des deux premières, de renforcer le caractère extensif des pratiques agricoles sur des parcelles présentant un intérêt environnemental spécifique et, s'agissant de la troisième, de maintenir et d'entretenir les Mizottes (prés-salés) bordant la baie de l'Aiguillon. Un contrôle sur place, réalisé le 27 janvier 2015 par des agents de l'Agence de Services et de Paiement (ASP), a conduit l'administration à considérer que l'EARL La Barbière avait commis un certain nombre de manquements portant sur le défaut d'enregistrement d'opérations relatives aux interventions mécaniques et aux pratiques de pâturage, sur la réalisation d'opérations de pâturage et de fauchage lors de périodes d'interdiction ainsi que sur des écarts de surface affectant certaines parcelles. Par une décision du 18 mars 2016, le préfet de la Vendée a prononcé la déchéance partielle définitive des droits de l'EARL La Barbière au titre des trois MAET contractualisées. A la suite de l'annulation partielle pour vice de procédure de cette décision par un jugement du tribunal administratif de Nantes du 7 mars 2019, l'administration a engagé une nouvelle procédure de déchéance des droits fondée sur les manquements constatés lors du contrôle du 27 janvier 2015. Malgré l'avis défavorable de la commission départementale d'orientation de l'agriculture (CDOA), le préfet de la Vendée, par une décision du 18 avril 2019, a prononcé la déchéance partielle définitive des droits de l'EARL La Barbière à bénéficier des aides au titre des MAET en cause. Le GAEC la Barbière, qui vient aux droits de l'EARL du même nom, relève appel du jugement du 31 mars 2022 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; () 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; ". La décision litigieuse vise le règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 et le décret n° 2017-1342 du 12 septembre 2007. Elle précise pour chaque mesure, la nature de l'anomalie constatée, son étendue, la période impactée et, en fonction de la surface engagée et du nombre d'années concernées, le caractère et le niveau de gravité de l'anomalie qu'elle qualifie de réversible ou de définitive, de secondaire ou de principale et de soumise à un seuil plafond ou de totale. Elle mentionne que, sur la base de ces éléments, l'aide sera réduite de 3 942,54 euros correspondant au montant des indus pour les années précédentes, de 30 059,62 euros correspondant au montant de l'indu pour l'annuité en cours et de 18 175,82 euros correspondant à l'estimation des pénalités dont elle rappelle les modalités de calcul. Elle ajoute qu'au regard des anomalies constatées, l'engagement contracté au titre de la mesure PL_MAPO_MI2 est résilié. Le groupement requérant ne peut utilement soutenir que l'administration n'a pas précisé le détail de la liquidation des sommes dues, dès lors que la décision en litige, qui précise que le recouvrement des sommes indûment perçues incombe à l'agent comptable de l'ASP, n'a pas pour objet de fixer le montant exact de la créance publique envers le groupement requérant. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit être écarté.

3. En deuxième lieu, aux termes de l'article D. 341-15 du code rural et de la pêche maritime, alors en vigueur : " Si, compte tenu de l'étendue des obligations non respectées, la cohérence d'un engagement agroenvironnemental est remise en cause, le préfet peut le résilier. Si la décision d'engagement a été prise après consultation de la commission départementale d'orientation de l'agriculture, l'avis de celle-ci est également requis avant que la décision de résiliation soit prise ". Aux termes de l'article R. 313-2 du code rural et de la pêche maritime : " la commission départementale d'orientation de l'agriculture est placée sous la présidence du préfet ou de son représentant () ".

4. La circonstance que la séance de la CDOA du 24 janvier 2019 au cours de laquelle la commission a émis un avis défavorable sur les mesures litigieuses a été présidée par M. B, chef du service Agriculture au sein de la direction départementale des territoires et de la mer de la Vendée, qui est à l'origine de l'engagement de la procédure contradictoire à l'issue de laquelle a été prise la décision litigieuse, n'est pas en soi contraire au principe d'impartialité. Bien qu'il se soit prononcé au cours de la séance en faveur de l'application des mesures de déchéance litigieuses, il ne ressort pas des pièces du dossier ni n'est allégué qu'il ait manifesté un quelconque parti pris défavorable envers le groupement. Le moyen tiré par le GAEC requérant de ce que la présidence de la commission par M. B a vicié la procédure doit dès lors être écarté.

5. En troisième lieu, d'une part, aux termes de l'article 36 du règlement (CE) n° 1698/2005 du 20 septembre 2005 : " L'aide prévue au titre de la présente section concerne : a) les mesures axées sur l'utilisation durable des terres agricoles grâce à : () iv) des paiements agroenvironnementaux, (). ". Aux termes de l'article 39 du même règlement : " () Les paiements agroenvironnementaux sont accordés aux agriculteurs qui prennent volontairement des engagements en faveur de l'agroenvironnement ; () Ces engagements sont pris en général pour une durée de cinq à sept ans. ". Aux termes de l'article 2 du décret du 21 août 2017 " relatif aux paiements agroenvironnementaux et climatiques, aux aides en faveur de l'agriculture biologique, aux paiements au titre de Natura 2000 et de la directive-cadre sur l'eau et modifiant le code rural et de la pêche maritime " : " () / II. - Les engagements souscrits au titre des mesures agroenvironnementales avant le 1er janvier 2015 demeurent régis par les articles D. 341-7 à D. 341-20 du code rural et de la pêche maritime dans leur rédaction en vigueur à la date de publication du présent décret. "

6. D'autre part, l'article 18 relatif aux réductions et exclusions en cas de non-respect d'autres critères d'admissibilité, engagements et obligations y afférentes du règlement (UE) n° 65/2011 visé ci-dessus dispose que : " 1. L'aide demandée est réduite ou refusée lorsque les obligations et critères suivants ne sont pas remplis : a) pour () les autres exigences appropriées visées à l'article 39, paragraphe 3 () / 2. L'État membre recouvre le montant de l'aide et/ou refuse cette dernière ou détermine le montant de la réduction de l'aide, en particulier en fonction de la gravité, de l'étendue et du caractère persistant du manquement constaté. La gravité du manquement dépend notamment de l'ampleur des conséquences qu'il entraîne eu égard à la finalité des critères non respectés. L'étendue du manquement dépend notamment de son effet sur l'ensemble de l'opération. Le caractère persistant ou non du manquement dépend en particulier de la durée pendant laquelle ses effets perdurent ou des possibilités d'y mettre un terme par la mobilisation de moyens raisonnables. () ". Aux termes des dispositions de l'article D. 341-15 du code rural et de la pêche maritime, restées applicables au contrat en litige en vertu du II de l'article 2 du décret du 21 août 2017 : " Lorsque le bénéficiaire ne respecte pas les obligations définies au 4° de l'article D. 341-10 [à savoir les obligations fixées dans le cahier des charges des différentes mesures environnementales], le préfet réduit le montant ou refuse les paiements annuels. / La réduction des paiements est déterminée en fonction de la gravité, de l'étendue et du caractère persistant du manquement constaté, tels que définis aux articles 16, paragraphes 2 à 7, 17 et 18 du règlement (UE) n° 65/2011 de la Commission du 27 janvier 2011 susmentionné, selon des modalités définies par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture, du budget et de l'écologie. / Si, compte tenu de l'étendue des obligations non respectées, la cohérence d'un engagement agroenvironnemental est remise en cause, le préfet peut le résilier. () ".

7. Le groupement requérant conteste les manquements aux engagements qu'il a souscrits qui lui sont reprochés tenant à l'absence d'enregistrement des interventions mécaniques sur les parcelles engagées et au non-respect de l'interdiction de pâturage et des fauches pendant certaines périodes.

8. Il ressort des cahiers des charges des trois MAET contractées par l'EARL La Barbière, qu'en contrepartie de la perception d'aides financières, l'EARL s'était engagée à tenir, au cours des cinq années d'application des mesures, un cahier d'enregistrement de ses interventions mécaniques (fauche, broyage) et de ses pratiques de pâturage menées sur chacune des parcelles engagées. Les enregistrements devaient indiquer notamment pour chaque parcelle, la date des interventions mécaniques, le matériel et les modalités utilisés, les dates d'entrée et de sortie des animaux, leur nombre et la quantité d'unités gros bovins correspondante. Enfin, les cahiers des charges indiquaient que la non-présentation, le jour du contrôle, ou la non-tenue d'un cahier de suivi des opérations était de nature à conduire à la suspension de l'aide pour l'année considérée. Ainsi, les documents de suivi des pratiques agroenvironnementales qui doivent être remplis annuellement et être produits lors d'un contrôle sont destinés à permettre d'établir la réalité du respect de ses engagements par l'exploitant et ne sont, par suite, pas dissociables de ces engagements.

9. Il est constant que l'EARL n'a pas tenu de cahiers d'enregistrement de ses pratiques agricoles, ainsi qu'elle s'y était pourtant engagée dans le cadre des trois MAET, et qu'elle s'est bornée à noter de façon succincte certaines de ses pratiques sur des calendriers. Il ressort, en outre, des copies de ces calendriers annotés qu'une partie seulement des informations prévues par les cahiers des charges y figurait. Il ressort au surplus des pièces du dossier que l'administration a bien pris en compte les informations exploitables que l'EARL La Barbière avait reportées sur les calendriers qui lui ont été présentés le jour du contrôle, ce qui l'a conduit à ne retenir certaines anomalies, relatives, au défaut d'enregistrement des interventions mécaniques et pratiques de pâturage que sur une partie des éléments engagés et pour certains de ces éléments, seulement pour les campagnes 2012 et 2013. Si le GAEC La Barbière relève que ces anomalies ont été relevées dans le compte-rendu du contrôle sur place uniquement pour les campagnes 2012 et 2013, il reconnaît ne pas avoir tenu de cahier d'enregistrement pour 2014 malgré ses engagements et avoir seulement renseigné les calendriers dans les conditions lacunaires qui viennent d'être rappelées. Il s'ensuit que les manquements constatés à l'obligation d'enregistrement des interventions mécaniques et des pratiques de pâturage sont bien établis. Les diverses attestations du conservateur de la réserve naturelle nationale de la baie de l'Aiguillon, ainsi que d'autres exploitants, les factures de travaux de fauche et de pressage réalisés et leurs carnets d'enregistrement des opérations, produits après le contrôle et ne comportant pas toutes les informations requises par le cahier des charges, ne suffisent pas à eux seuls à établir le respect des engagements souscrits, en l'absence de tenue des cahiers d'enregistrement et de présentation de ceux-ci le jour du contrôle. Par suite, compte tenu du principe énoncé au point précédent selon lequel la tenue et la présentation des documents de suivi ne sont pas dissociables des engagements, le GAEC La Barbière n'est pas fondé à soutenir que le préfet de la Vendée aurait entaché sa décision d'une erreur de fait ou d'une erreur d'appréciation en constatant le non-respect, au titre de la totalité ou d'une partie des campagnes, des obligations tenant à l'absence d'enregistrement des interventions mécaniques et des pratiques engagées sur les parcelles engagées et au non-respect de l'interdiction des pâturages et des fauches pendant certaines périodes.

10. En quatrième lieu, aux termes du 5 de l'article 3 de l'arrêté du 12 septembre 2007, applicable au litige : " Le régime de sanctions est adapté en fonction du caractère définitif ou réversible du non-respect d'une obligation. Le non-respect d'une obligation a un caractère définitif si ses conséquences sur la cohérence et la globalité de mise en œuvre de la mesure agroenvironnementale dépassent la seule année du constat. / a) Si le non-respect d'une obligation a un caractère définitif, la quantité en anomalie est considérée comme l'étant depuis le début du contrat et jusqu'à son terme. Le remboursement des aides correspondant aux quantités en anomalie s'applique depuis la prise d'effet de l'engagement, et l'engagement est modifié pour la durée restante en enlevant la quantité en anomalie. Les pénalités prévues aux paragraphes 3 et 4 du présent article s'appliquent le cas échéant l'année du constat de l'anomalie. / b) Dans le cas de non-respect à caractère définitif, si le taux d'écart calculé pour l'ensemble des engagements agroenvironnementaux est inférieur ou égal à 50 % et supérieur à 30 %, la demande annuelle de paiement pour l'ensemble des engagements agroenvironnementaux souscrits est rejetée. Si le taux d'écart est supérieur à 50 %, un remboursement sur les paiements précédents ou une réduction sur les paiements ultérieurs sera en outre appliqué, pour un montant correspondant à la quantité en anomalie. / c) Dans le cas de non-respect à caractère réversible, les réductions et pénalités concernent uniquement l'année du constat de l'anomalie. Si ce non-respect est établi pour l'année antérieure au constat, le remboursement de l'aide est également demandé pour l'année antérieure. / Si le non-respect à caractère réversible est établi également pendant au moins deux années antérieures au constat, le non-respect de l'obligation prend alors un caractère définitif. ". Aux termes du 6 du même article : " Les anomalies constatées pour des obligations portant sur des surfaces ou des quantités non engagées sont prises en compte selon des modalités définies dans le cahier des charges de la mesure concernée. "

11. Le GAEC La Barbière soutient que le préfet de la Vendée se serait mépris sur l'étendue de ses compétences en s'appuyant sur les termes du courrier du 13 mai 2019 portant notification de la décision litigieuse, dont il déduit que le préfet se serait cru en situation de compétence liée, s'agissant du quantum des mesures financières prononcées, et aurait ainsi entaché sa décision d'une erreur de droit. Toutefois, alors que les termes de ce courrier traduisent l'application du principe communautaire selon lequel les Etats membres sont tenus de procéder à la récupération des aides agricoles indûment versées, issu du règlement n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, il ressort des motifs de la décision litigieuse que l'autorité administrative, après avoir constaté le non-respect par l'exploitant de certains des engagements qu'il avait pris dans le cadre des MAET, s'est attachée, pour décider des conséquences financières à tirer de l'écart constaté, à en apprécier l'importance et à en mesurer la portée en faisant application des modalités fixées par l'arrêté du 12 septembre 2007 cité au point 10. Le moyen tiré de ce que le préfet de la Vendée aurait méconnu l'étendue de sa compétence doit, par suite, être écarté.

12. En dernier lieu, le moyen tiré du caractère disproportionné de la décision litigieuse, que le GAEC de la Barbière reprend en appel sans apporter d'élément nouveau, doit être écarté par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges.

13. Il résulte de tout ce qui précède que le GAEC La Barbière n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. La demande présentée par le GAEC au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doit être rejetée par voie de conséquence.

DECIDE :

Article 1er : La requête du GAEC La Barbière est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au GAEC la Barbière, et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Une copie en sera transmise, pour information, au préfet de la Vendée

Délibéré après l'audience du 6 avril 2023, à laquelle siégeaient :

- M. Couvert-Castéra, président de la cour,

- Mme Brisson, présidente-assesseure,

- Mme Lellouch, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 mai 2023.

La rapporteure,

J. A

Le président,

O. Couvert-Castéra

Le greffier,

R. Mageau

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.