Cour Administrative d'Appel de Nantes — Décision N° CAA44-22NT03523

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Vitry-sur-Seine a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler l'arrêté du 16 novembre 2021 du maire de la B retirant son arrêté du 5 août 2021 portant nomination par voie de mutation de M. A en qualité de gardien brigadier à temps complet et d'enjoindre au maire de cette commune de le réintégrer dans ses effectifs.

Par une requête distincte, M. a également sollicité l'annulation de cet arrêté du 16 novembre 2021 ainsi que sa réintégration pour la période allant du 19 novembre 2021 au 31 janvier 2022 et la reconstitution de sa carrière. Il a en outre demandé au tribunal d'enjoindre au maire de la B de le placer en congé pour invalidité imputable au service provisoire dans l'attente de la saisine de la commission de réforme ou du comité médical et enfin, à titre subsidiaire d'ordonner au maire de Vitry-sur-Seine de le réintégrer.

Par une troisième requête, M. a demandé l'annulation de la décision du maire de Vitry-sur-Seine refusant de le réintégrer pour la période allant du 19 novembre 2021 au 31 janvier 2022 et d'enjoindre à cette commune de le réintégrer dans ses effectifs.

Par un jugement commun nos 2200098, 2200135, 2200902 du 16 septembre 2022, le tribunal administratif de Rennes a annulé l'arrêté du 16 novembre 2021 du maire de la B. Il a en outre enjoint à cette commune, dans un délai de 2 mois à compter de la notification du jugement de :

- placer M. en congé de maladie ordinaire,

- lui verser son traitement selon les conditions prévues à l'article L. 822-3 du code général de la fonction publique,

- reconstituer ses droits sociaux, et notamment les droits à pension de retraite qu'il aurait acquis en l'absence de retrait de sa demande de mutation et, par suite, de verser les cotisations nécessaires à cette reconstitution en prenant à sa charge, sauf à ce que l'agent ait bénéficié d'une indemnité destinée à réparer le préjudice matériel subi incluant les sommes correspondantes, le versement de la part salariale de ces cotisations, au même titre que de la part patronale.

Par ce même jugement le tribunal administratif de Rennes a rejeté le surplus des conclusions dont il était saisi.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 14 novembre 2022, 12 mai 2023, et 26 octobre 2023, la commune de la B, représentée par Me Collet demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 16 septembre 2022 ;

2°) de rejeter les requêtes présentées devant le tribunal administratif de Rennes par la commune de Vitry-sur-Seine et M. ;

3°) d'enjoindre à la commune de Vitry-sur-Seine de réintégrer M. dans ses effectifs et de régulariser la situation de cet agent au regard de sa carrière et de ses droits tant à l'égard de l'intéressé que de la commune de la B, qui a exécuté les mesures ordonnées par le tribunal administratif ;

4°) de rejeter l'appel " incident " de M. ainsi que les conclusions présentées en appel par la commune de Vitry-sur-Seine ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Vitry-sur-Seine et de M. le versement de la somme de 5 000 euros chacun au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le tribunal a omis de se prononcer sur ces conclusions tendant à la suppression de passages injurieux et à ce que la somme de 1 euro soit mise à la charge de M. à titre de dommages-intérêts ;

- le tribunal a omis de répondre au moyen tiré de ce que la situation de cet agent, qui n'a exercé aucune mission correspondant à son grade depuis plusieurs années faisait obstacle à sa mutation ;

- l'arrêté du 5 août 2021 était illégal en raison de la situation de M. et pouvait par suite être retiré ; la mutation de l'intéressé, qui a été condamné pénalement et mis en cause pour des faits graves, a été obtenue par des manœuvres frauduleuses ; les mentions au fichier du TAJ ont été effacées le 22 juin 2022, soit après la décision contestée ; la commune de Vitry-sur-Seine aurait dû solliciter le retrait de son agrément de policier municipal ;

- la situation administrative et médicale de M. , qui n'a exercé aucune mission relevant de son grade depuis 2016, faisait obstacle à sa mutation ; les faits à l'origine du refus d'agrément pour port d'armes remettent en cause son honorabilité et attestent de son incapacité à exercer les fonctions de policier municipal ;

- la situation médicale de M. faisait obstacle à sa mutation ; le comité médical aurait dû être saisi dès lors que l'intéressé, atteint d'une incapacité permanente consécutive à un accident de service intervenu le 15 avril 2016, a été placé en congés de maladie durant plus de six mois consécutifs entre le 8 août 2020 et le 2 août 2021.

Par des mémoires, enregistrés les 7 avril et 13 octobre 2023, M. , représenté par Me Chanlair, conclut au rejet de la requête, à l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il a rejeté ses conclusions " aux fins de versement des intérêts ", ses conclusions tendant à sa réintégration au moins provisoire à Vitry-sur-Seine ainsi que celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il demande en outre à la cour à ce que la somme de 4 420,80 euros soit mise à la charge de commune de la B, sous astreinte de 500 euros par jour de retard passé un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Il soutient que les moyens soulevés par commune de la B ne sont pas fondés et que ses conclusions incidentes sont recevables.

Par un mémoire, enregistré le 27 octobre 2023, la commune de Vitry-sur-Seine, représentée par Me Seban, conclut au rejet de la requête de la commune de la B et des conclusions " incidentes " présentées par M. et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de la B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les moyens soulevés par commune de la B ne sont pas fondés ;

- les conclusions " incidentes " de M. sont irrecevables en ce qu'elles soulèvent un litige distinct de celui introduit par la commune de la B ;

Les mémoires enregistrés les 6 et 24 novembre 2023 présentés respectivement pour M. et la commune de la B n'ont pas été communiqués.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Gélard,

- les conclusions de Mme Bougrine, rapporteure publique,

- les observations de Me Marie, substituant Me Collet, représentant la commune de la B,

- et les observations de Me Cadoux, substituant Me Seban, représentant la commune de Vitry-sur-Seine.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 5 août 2021, le maire de la B a nommé M. , par voie de mutation, en qualité de gardien brigadier de police municipale à compter du 1er septembre 2021. Quelques jours après sa prise de fonctions, la commune a découvert que l'intéressé était affecté depuis 2016 sur un poste d'accueil du public et ne disposait d'aucune autorisation de port d'armes en raison des mentions le concernant figurant sur le fichier de traitement des antécédents judiciaires (TAJ). Le 16 novembre 2021, le maire de la B a retiré son arrêté du 5 août 2021. Par une ordonnance du 31 janvier 2022, la juge des référés du tribunal administratif de Rennes a suspendu l'exécution de cette décision, tout en précisant que son ordonnance avait pour effet de remettre en vigueur l'arrêté du 5 août 2021 et impliquait la réintégration automatique et immédiate de M. dans les effectifs de la commune de la B. Par une ordonnance du 24 février 2022, la requête en référé présentée par M. tendant à la suspension de la décision de la commune de Vitry-sur-Seine refusant de le réintégrer juridiquement dans ses effectifs durant la période du 19 novembre 2021 au 31 janvier 2022 a été rejetée. La commune de Vitry-sur-Seine a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler, au fond, l'arrêté du 16 novembre 2021. Par deux requêtes distinctes, M. a également sollicité l'annulation de cette décision ainsi que sa réintégration dans les effectifs de la commune de Vitry-sur-Seine pour la période allant du 19 novembre 2021 au 31 janvier 2022 et la reconstitution de sa carrière. Il a en outre demandé au tribunal d'enjoindre au maire de la B de le placer en congé pour invalidité temporaire imputable au service (CITIS). Par un jugement commun n° 2200098, 2200135, 2200902 du 16 septembre 2022, le tribunal administratif de Rennes a annulé l'arrêté du 16 novembre 2021 du maire de la B. Il a en outre enjoint à cette commune, dans un délai de 2 mois à compter de la notification du jugement, de placer M. en congé de maladie ordinaire, de lui verser son traitement et de reconstituer ses droits sociaux, notamment ses droits à pension de retraite. Le tribunal administratif de Rennes a rejeté le surplus des conclusions dont il était saisi. La commune de la B relève appel de ce jugement en tant notamment qu'il a annulé son arrêté du 16 novembre 2021. M. présente des conclusions " incidentes " tendant notamment ce qu'il soit enjoint au maire de Vitry-sur-Seine de le réintégrer juridiquement du 19 novembre 2021 au 31 janvier 2022.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. En premier lieu, contrairement à ce que soutient la commune de la B, le tribunal administratif a répondu de façon suffisante, aux points 12, 15 et 16, au moyen tiré de ce que la situation de M. , qui selon ses allégations n'avait exercé aucune mission correspondant à son grade depuis plusieurs années, faisait obstacle à sa mutation. Par suite, la commune requérante n'est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué serait irrégulier à raison de ce motif.

3. En second lieu, il ressort du jugement attaqué que, dans l'instance n° 2200135, relative au recours présenté devant le tribunal administratif de Rennes par M. et tendant notamment à l'annulation de l'arrêté du 16 novembre 2021, le mémoire en défense n° 4 présenté pour la commune de la B, enregistré au greffe du tribunal le 1er juillet 2022, n'a pas été visé. Alors qu'elle sollicitait expressément dans ce mémoire la suppression des passages " injurieux " figurant dans les mémoires du requérant, le tribunal a omis de répondre à ces conclusions. Par suite, le jugement attaqué est, dans cette mesure, entaché d'irrégularité et doit être annulé en ce qu'il a omis de statuer sur ces conclusions. En revanche, c'est sans entacher d'irrégularité l'ensemble du jugement contesté que le mémoire présenté par la commune de la B le 13 juillet 2022, qui ne comprenait aucun élément ou conclusions nouvelles par rapport à celui du 1er juillet 2022, n'a pas été communiqué alors même que la clôture de l'instruction n'est intervenue que le 15 juillet 2022 et que le tribunal administratif a indiqué par erreur qu'il avait été produit après la clôture.

4. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur les seules conclusions présentées devant le tribunal administratif de Rennes par la commune de la B sur le fondement de l'article L. 742-1 du code de justice administrative.

5. Aux termes de l'article L. 741-2 du code de justice administrative : " Sont également applicables les dispositions des alinéas 3 à 5 de l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881 ci-après reproduites : () Pourront néanmoins les juges, saisis de la cause et statuant sur le fond, prononcer la suppression des discours injurieux, outrageants ou diffamatoires, et condamner qui il appartiendra à des dommages et intérêts. () ".

6. La commune de la B, qui a déploré le ton employé par M. dans ses écritures, a demandé au tribunal de supprimer, sur le fondement de l'article L. 741- 2 du code de justice administrative, le passage du mémoire présenté par l'intéressé le 15 juin 2022 commençant par " Le requérant insiste " et se terminant par " calomnieusement ". Elle a sollicité la condamnation de M. à lui verser la somme d'un euro au titre de dommages et intérêts. En dépit des termes excessifs et parfois irrespectueux des écritures présentées pour M. , le passage dont la suppression est demandée par la commune n'excède pas le droit à la libre discussion entre les parties et ne présente pas un caractère injurieux ou diffamatoire au sens des dispositions précitées de l'article L. 741-2 du code de justice administrative. Par suite, les conclusions présentées à ce titre par la commune de la B doivent être rejetées ainsi que ses conclusions tendant au versement d'un euro au titre de dommages et intérêts.

Sur la légalité de l'arrêté du 16 novembre 2021 :

7. Sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l'administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. Toutefois, un acte administratif obtenu par fraude ne crée pas de droits et peut, par suite, être retiré ou abrogé par l'autorité compétente pour le prendre, alors même que le délai de retrait de droit commun est expiré.

8. Pour soutenir que l'arrêté du 5 août 2021 est entaché d'illégalité la commune de la B soutient en premier lieu que la mutation de M. a été obtenue à l'issue de manœuvres frauduleuses. Elle se prévaut des mentions qui, à cette date, figurait au fichier de traitement des antécédents judiciaires (TAJ). Il ressort en effet de la décision d'effacement des données personnelles inscrites au fichier TAJ prise par la substitute au procureur de Toulon le 22 avril 2022, que l'intéressé apparaissait jusqu'à cette date comme ayant été mis en cause ou mentionné dans deux procédures judiciaires au cours de l'année 1999, l'une pour des faits de violences volontaires ayant entraîné la mort et l'autre pour vol par domestique, employé, voiturier, postier. Ces mentions avaient d'ailleurs fondé la décision du 18 juillet 2016 par laquelle le préfet du Val-de-Marne avait refusé l'autorisation de port d'armes de catégorie D sollicitée pour M. par la commune de Vitry-sur-Seine. Si la commune de la B soutient que les faits à l'origine du refus d'agrément pour port d'armes remettent en cause l'honorabilité de cet agent et que la commune de Vitry-sur-Seine aurait dû solliciter le retrait de son agrément de policier municipal, il est constant que M. a été lauréat du concours de gardien de police municipale au titre de l'année 2011 et que les mentions du TAJ n'ont pas fait obstacle à la délivrance de son agrément en qualité de policier municipal, lequel restait valable sur l'ensemble du territoire français. Dans son courrier du 28 septembre 2021, le préfet du Val-de-Marne a d'ailleurs indiqué qu'aucune procédure de retrait ou de suspension de l'agrément accordé à M. n'avait été mise en œuvre, ni par ses services, ni par le procureur de la République. A cet égard, si au cours son entretien préalable d'embauche, M. a éludé la question du port d'armes en indiquant qu'il était plutôt partisan du dialogue, il ne peut être regardé comme ayant communiqué une information erronée à son futur employeur. De même, si le curriculum vitae adressé à la collectivité qui envisageait de le recruter ne mentionnait pas le fait qu'il n'était pas habilité à porter une arme de service, ce document se borne à indiquer qu'au cours des années 2014 à 2021 il a exercé les fonctions de brigadier de la police municipale et, en particulier, la gestion de l'accueil du public, la planification et la coordination des interventions avec les services de la police nationale, ce qui n'est pas contredit par les pièces du dossier. La seule mention " brigade motorisée et cyclo " ne permet pas de considérer qu'il détenait nécessairement l'autorisation de porter une arme. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que M. serait à l'origine de la lettre de recommandation élogieuse adressée le 27 juin 2021 à la directrice générale des services de la commune de la B par le responsable de la brigade de la police municipale de Vitry-sur-Seine. La commune de la B n'a d'ailleurs pas saisi l'opportunité qui lui était offerte dans ce courriel de contacter l'ancien supérieur hiérarchique de M. pour de plus amples renseignements. Elle n'établit pas davantage avoir sollicité auprès de la commune de Vitry-sur-Seine les comptes rendus d'évaluation professionnelle concernant les années 2015 à 2020. Par suite, la commune de la B ne peut être regardée comme apportant une preuve suffisante de ce que son arrêté du 5 août 2021 nommant M. en qualité de gardien brigadier aurait été pris sur la base d'informations frauduleuses fournies par l'intéressé en vue d'obtenir sa mutation.

9. En second lieu, il ressort des pièces du dossier qu'en dépit de l'absence d'autorisation de port d'armes, M. s'est vu confier par la commune de Vitry-sur-Seine des missions relevant de son grade. La fiche de vacance du poste de la commune de la B ne mentionne d'ailleurs pas expressément la nécessité pour cet agent de détenir une autorisation de port d'armes. Par ailleurs, la circonstance que, après sa nomination en qualité de gardien brigadier au sein de la commune de la B, M. n'aurait pas donné entière satisfaction est sans incidence sur la légalité de l'arrêté du 5 août 2021, laquelle s'apprécie à la date à laquelle il a été pris. Les éventuelles carences de cet agent sont seulement susceptibles de justifier soit un licenciement pour insuffisance professionnelle, soit une sanction disciplinaire, qui relèvent de procédures spécifiques. En outre, il est constant que l'intéressé a été victime, le 15 avril 2016 dans le cadre de ses fonctions alors qu'il était affecté à Vitry-sur-Seine, d'une agression sur la voie publique. Lors de sa séance du 30 mai 2022, le conseil médical interdépartemental de la petite couronne, réuni en formation plénière, a émis un avis favorable à la prise en charge de ses arrêts de travail du 18 janvier 2021 au 2 août 2021 au titre de cet accident de service. Si sa consolidation a été fixée au 20 décembre 2021 avec un taux d'IPP de 10 % pour un stress post-traumatique, ces éléments ne suffisent pas à établir que l'état de santé de l'intéressé faisait obstacle à l'exercice de ses fonctions ou à sa mutation. Par suite, la commune de la B n'est pas fondée à soutenir que sa décision du 5 août 2021 aurait été entachée d'illégalité à raison de ces motifs. Il s'ensuit, que par son arrêté du 16 novembre 2021 le maire de cette commune ne pouvait légalement prononcer le retrait de cette décision.

10. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de la B n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a annulé cette décision du 16 novembre 2021, portant retrait de l'arrêté du 5 août 2021. Pour les mêmes motifs ses conclusions à fin d'injonction tendant à ce qu'il soit ordonné à la commune de Vitry-sur-Seine de réintégrer M. dans ses effectifs et de régulariser la situation de cet agent au regard de sa carrière et de ses droits tant à l'égard de l'intéressé que de la commune de la B ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les conclusions présentées en appel par M. :

11. Il ressort des pièces du dossier que dans l'instance enregistrée sous le n° 2200902, M. demandait au tribunal administratif de Rennes d'enjoindre à la commune de Vitry-sur-Seine de le réintégrer dans ses effectifs pour la période du 19 novembre 2021 au 31 janvier 2022 et de lui verser la rémunération correspondante, assortie des intérêts de retard capitalisés. Dans son jugement du 16 septembre 2022 le tribunal a rejeté ces conclusions. Si dans son mémoire enregistré devant la cour le 7 avril 2013, après l'expiration du délai d'appel, l'intéressé sollicite de nouveau sa réintégration dans les effectifs de la commune de Vitry-sur-Seine durant cette courte période et le versement de la rémunération y afférente, de telles conclusions ne présentent pas un lien suffisant avec l'appel présentée par la commune de la B. N'ayant pas été formulées dans le délai d'appel, elles sont dès lors pas recevables. La fin de non-recevoir opposée par la commune de Vitry-sur-Seine doit en conséquence être accueillie.

Sur les frais liés au litige :

En ce qui concerne les frais exposés devant le tribunal administratif :

12. Par l'article 4 du jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté les conclusions présentées par M. sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Si dans le cadre de l'instance n° 2200135, le tribunal administratif, saisi par l'intéressé, a annulé l'arrêté pris à son encontre le 16 novembre 2021 par le maire de la B ainsi qu'il le demandait, les premiers juges ont estimé que " dans les circonstances de l'espèce " il n'y avait pas lieu de faire droit à ses conclusions tendant au remboursement des frais exposés et non compris dans les dépens. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le tribunal administratif ait fait une inexacte appréciation de la situation de M. en rejetant ces conclusions. Par suite, l'intéressé n'est pas fondé à demander l'annulation de l'article 4 du jugement attaqué.

En ce qui concerne les frais exposés devant la cour :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. , qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à la commune de la B de la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de la B le versement à M. d'une part et à la commune de Vitry-sur-Seine d'autre part d'une somme de 1 500 euros chacun au titre des mêmes frais.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement n° 2200098, 2200135, 2200902 du tribunal administratif de Rennes en date du 16 septembre 2022 est annulé en tant qu'il a omis de statuer sur les conclusions présentées par la commune de la B sur le fondement de l'article L. 741-2 du code de justice administrative, ainsi que sur celles tendant à la condamnation de M. à lui verser la somme d'un euro au titre de dommages et intérêts.

Article 2 : La requête d'appel présentée par la commune de la B ainsi que ses conclusions présentées devant le tribunal administratif de Rennes sur le fondement de l'article L. 741-2 du code de justice administrative et celles tendant à la condamnation de M. à lui verser la somme d'un euro au titre de dommages et intérêts sont rejetées.

Article 3 : Les conclusions présentées en appel par M. tendant à l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il a rejeté ses conclusions " aux fins de versement des intérêts ", ses conclusions tendant à sa réintégration au moins provisoire à Vitry-sur-Seine ainsi que ses conclusions présentées devant le tribunal administratif de Rennes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La commune de la B versera à M. d'une part et à la commune de Vitry-sur-Seine d'autre part une somme de 1 500 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de la B, à M. A et à la commune de Vitry-sur-Seine.

Délibéré après l'audience du 15 décembre 2023, à laquelle siégeaient :

- M. Gaspon, président de chambre,

- M. Coiffet, président-assesseur,

- Mme Gélard, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 9 janvier 2024.

La rapporteure,

V. GELARDLe président,

O. GASPON

La greffière,

I. PETTON

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.