Cour Administrative d'Appel de Nantes — Décision N° CAA44-22NT03778

Vu la procédure suivante :

Procédures contentieuses antérieure :

M. et Mme A E, M. C E, Mme G E et M. D E, ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 24 juin 2019 par laquelle le conseil municipal de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu (Loire-Atlantique) a approuvé la révision générale de son plan local d'urbanisme.

Par un jugement no1909351 du 4 octobre 2022, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 5 décembre 2022 et 15 août 2023, M. et Mme A E, M. C E, Mme G E et M. D E, représentés par Me Allioux, demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 4 octobre 2022 du tribunal administratif de Nantes ;

2°) d'annuler la délibération du 24 juin 2019 du conseil municipal de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu approuvant la révision générale du plan local d'urbanisme ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l'enquête publique était irrégulière ; les observations envoyées par voie postale et les propositions portées sur le registre papier n'étaient pas consultables sur le site internet de la commune, laquelle n'a pas non plus mis en place un registre dématérialisé, en méconnaissance de l'article R. 123-13 du code de l'environnement ;

- la fréquence et la durée des réunions entre les représentants de la commune et le commissaire-enquêteur pendant le déroulement de l'enquête publique révèlent un manque d'impartialité de ce dernier ;

- l'enquête publique a été prolongée sans que cette décision ait été portée à la connaissance du public, en méconnaissance de l'article L. 123-9 du code de l'environnement ;

- le classement en zone 2AUa des parcelles AR 124, 125 128 et 129 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; les parcelles ne sont pas couvertes par une zone humide ; la zone est équipée et desservie par la voirie ; un permis d'aménager a d'ailleurs été délivré sur ces parcelles, le 1er mars 2022 ;

- le classement en zone 1Au du secteur des Grenais, à moitié recouvert par une zone humide, révèle un détournement de pouvoir ;

- le classement en zone A des parcelles AR 122, 126 et 127 ainsi que des parcelles XC 12, 98 et 114 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 avril 2023, la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu, représentée par la Selarl ARES, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de M. et Mme E et autres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. et Mme E et autres ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- la code de l'environnement ;

- la code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Dias, rapporteur,

- les conclusions de M. Bréchot, rapporteur public,

- et les observations de Me Allioux, représentant M. et Mme E et autres et de Me Balloul, représentant la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 20 janvier 2014, le conseil municipal de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu a prescrit la révision générale de son plan local d'urbanisme et défini les modalités de la concertation. Les orientations du projet d'aménagement et de développement durables ont été délibérées en séance du 3 juillet 2017. Le conseil municipal a tiré le bilan de la concertation avec le public et arrêté le projet de plan local d'urbanisme, respectivement les 1er et 11 juin 2018. Par une délibération du 11 juin 2018, le conseil municipal a décidé que l'ensemble des dispositions contenues aux articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur au 1er janvier 2016, serait applicable au futur plan local d'urbanisme. L'enquête publique a eu lieu du 25 mars au 24 avril 2019. Le commissaire-enquêteur a remis ses conclusions et émis un avis favorable au projet de révision générale du plan local d'urbanisme, le 22 mai 2019. Par une délibération du 24 juin 2019, le conseil municipal de la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme. M. et Mme E et autres, propriétaires en indivision des parcelles cadastrées section AR nos 122, 126, 127 et section XC nos 12, 98 et 114, sises secteur dit de La Grue, relèvent appel du jugement du 4 octobre 2022 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal du 24 juin 2019 approuvant la révision générale du plan local d'urbanisme.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la régularité de l'enquête publique :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ". Aux termes de l'article L. 153-33 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " La révision est effectuée selon les modalités définies par la section 3 du présent chapitre relative à l'élaboration du plan local d'urbanisme. ".

3. Aux termes de l'article R. 123-13 du code de l'environnement dans sa rédaction applicable au litige : " I. - Pendant la durée de l'enquête, le public peut consigner ses observations et propositions sur le registre d'enquête, établi sur feuillets non mobiles, coté et paraphé par le commissaire enquêteur ou un membre de la commission d'enquête, tenu à sa disposition dans chaque lieu d'enquête ou sur le registre dématérialisé si celui-ci est mis en place. / En outre, les observations et propositions écrites et orales du public sont également reçues par le commissaire enquêteur ou par un membre de la commission d'enquête, aux lieux, jours et heures qui auront été fixés et annoncés dans les conditions prévues aux articles R. 123-9 à

R. 123-11. / Les observations et propositions du public peuvent également être adressées par voie postale ou par courrier électronique au commissaire enquêteur ou au président de la commission d'enquête. / II. - Les observations et propositions du public transmises par voie postale, ainsi que les observations écrites mentionnées au deuxième alinéa du I, sont consultables au siège de l'enquête. Pour les enquêtes publiques dont l'avis d'ouverture est publié à compter du 1er mars 2018, ces observations et propositions sont consultables sur le site internet mentionné au II de l'article R. 123-11. /Les observations et propositions du public transmises par voie électronique sont consultables sur le registre dématérialisé ou, s'il n'est pas mis en place, sur le site internet mentionné au II de l'article R. 123-11 dans les meilleurs délais (). ".

4. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une enquête publique n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. Tel est notamment le cas s'il a eu pour effet de nuire à l'information et à la participation de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête.

5. D'une part, les dispositions précitées de l'article R. 123-13 du code de l'environnement n'imposent pas que les observations et propositions du public consignées sur le registre d'enquête, mentionnées au premier alinéa du I de cet article, soient consultables sur le site internet mentionné au II de l'article R. 123-11 du même code, cette formalité ne s'appliquant, conformément aux dispositions du II de l'article R. 123-13 de ce code, qu'aux observations et propositions du public transmises par voie postale, aux observations écrites du public reçues par le commissaire enquêteur dans les conditions prévues au deuxième alinéa du I de l'article

R. 123-13 dudit code ainsi qu'aux observations et propositions du public transmises par voie électronique, lorsque le registre dématérialisé n'a pas été mis en place. D'autre part, s'il ressort des pièces du dossier que les observations adressées au commissaire enquêteur par voie postale et par courriel sur l'adresse mail dédiée, indiquée dans l'avis d'enquête publique, ont seulement été annexées au registre tenu au siège de l'enquête, elles pouvaient néanmoins être consultées en même temps que ce registre tenu à disposition du public, de sorte que l'absence de mise en ligne de ces observations sur le site internet de la commune, qui n'avait pas mis en place de registre dématérialisé, n'a pu, dans les circonstances de l'espèce, être de nature à nuire à l'information du public. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de l'enquête publique doit être écarté.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'environnement : " ()/ II. - Pendant l'enquête, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête reçoit le maître d'ouvrage de l'opération soumise à l'enquête publique à la demande de ce dernier. () ".

7. Il ressort des pièces du dossier qu'au cours de l'enquête publique, le commissaire enquêteur a rencontré, les 19 et 24 avril 2019, à la demande de la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu, les représentants de cette commune, lors de réunions de travail, ainsi que le permettent les dispositions du II de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme. La circonstance qu'au cours de ces réunions, ayant pour objet " le bilan sur la participation du public et sur les observations du public ", les observations du public ont été examinées en présence des représentants de la commune ne permet pas de caractériser une proximité anormale du commissaire enquêteur avec ces derniers, ni un défaut d'impartialité de la part de ce dernier.

8. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier qu'au terme du délai d'enquête, fixé le 24 avril 2012 à 12 heures, le commissaire enquêteur a clos le registre de l'enquête publique, le même jour, à 12 heures 30. S'il est vrai que pour parfaire son information sur le secteur du village de Port-Boissinot, objet d'une observation exprimée par le public, le commissaire enquêteur s'est déplacé sur les lieux, avec un représentant de la commune, le 24 avril 2019 après la clôture du registre, cette seule circonstance, qui ne visait pas à poursuivre la consultation du public mais à éclairer le commissaire enquêteur dans la phase d'élaboration de son rapport et de ses conclusions motivées, n'a eu ni pour objet ni pour effet de prolonger l'enquête publique. Par suite, et en l'absence de toute décision de prolongation de l'enquête, le moyen tiré de ce qu'une telle décision n'aurait pas été prise dans les conditions prévues à l'article L. 123-9 du code de l'environnement est inopérant et doit, par suite, être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

S'agissant du classement en zone 2 AUa des parcelles cadastrées section AR n°s 124, 125, 128 et 129 :

9. En premier lieu, en vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-20 du même code : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone. ".

10. Il résulte des dispositions citées au point précédent que les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation peuvent être ouverts à l'urbanisation selon des modalités différentes en fonction du caractère suffisant ou insuffisant des voies publiques et des réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate de la zone à urbaniser - dite zone AU - pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone. Lorsque les voies et réseaux existant à la périphérie immédiate des terrains ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de la zone, celle-ci est ouverte à l'urbanisation et les constructions y sont autorisées dans les conditions fixées par le deuxième alinéa de l'article R. 151-20. Au cas contraire, en application du troisième alinéa du même article, le plan local d'urbanisme peut soit subordonner l'ouverture à l'urbanisation de la zone à une modification ou à une révision de ce plan, soit fixer immédiatement les règles de constructibilité applicables dans la zone en subordonnant la possibilité d'autoriser des constructions à la réalisation des voies et réseaux nécessaires à la périphérie immédiate de la zone.

11. Il ressort des pièces du dossier que le règlement écrit du plan local d'urbanisme litigieux prévoit, dans ses dispositions générales, au chapitre 1 " présentation générale du règlement ", que " lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate de la zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de la zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du PLU comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone. Ces zones sont alors classées en zone 2AU. "

12. Il ressort des pièces du dossier que les auteurs du plan local d'urbanisme de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu, ont délimité, sur le secteur de La Grue, situé au sud-ouest de l'agglomération, une zone 2AUa, dont l'ouverture à l'urbanisation est subordonnée à la modification ou la révision du plan local d'urbanisme, d'une surface d'un peu plus d'un hectare, regroupant les parcelles des requérants, lesquelles forment un seul tènement, encadré au nord, à l'ouest et au sud par des habitations et qui ouvre, à l'est, sur un vaste espace de terres agricoles. Il ressort des pièces du dossier qu'à proximité de ce secteur, qui représente un potentiel de création de 20 logements nouveaux, il existe, d'une part, des réseaux d'assainissement offrant des possibilités de raccordement, et d'autre part, deux voies de desserte, à partir des lotissements voisins, par les rues Beau Soleil et du Cormier. Cependant, et alors que les auteurs du plan local d'urbanisme litigieux ont jugé nécessaire de délimiter, autour des deux accès précédemment mentionnés, deux emplacements réservés (ER n°5 et n°4) afin de permettre de " desservir le site pour les déplacements routiers et les déplacements doux ", les requérants qui se bornent à se prévaloir du précédent classement de ces terrains en zone AU1 et UB et de la délivrance, le 1er mars 2022, d'un permis d'aménager sur les parcelles cadastrées section AR n°s 125, 128 et 129 n'établissent pas que, dans leur configuration actuelle, les possibilités de raccordement aux voies existantes présenteraient des capacités de desserte suffisantes. Dans ces conditions, et en l'absence de voies d'une capacité de desserte suffisante à proximité des parcelles litigieuses, leur classement en zone 2AUa n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

13. En second lieu, la circonstance que le site voisin des Grenais, recouvert, sur la moitié de sa superficie par une zone humide, et dont l'aménagement, en vue de réaliser 15 logements collectifs, a été prévu dans le cadre d'une opération concédée par la commune, a été classé en zone 1AU ne permet pas de démontrer que le classement en zone 2AUa du secteur de La Grue serait entaché d'un détournement de pouvoir.

S'agissant du classement en zone A des parcelles cadastrées section AR n°s 122, 126 et 127 ainsi que section XC n°s 12, 98 et 114 :

14. L'article R. 151-22 du code de l'urbanisme prévoit que " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ".

15. D'une part, il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

16. D'autre part, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

17. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles litigieuses, situées à l'est du secteur de La Grue, et en continuité avec celui-ci, forment un seul tènement bordé sur trois de ses côtés par des terrains densément bâtis qui s'inscrit dans l'enveloppe urbaine de l'agglomération, à l'intérieur de la rocade. Toutefois, ces parcelles, d'une contenance totale de 5 hectares et recouvertes, pour l'essentiel, d'une zone humide repérée à l'inventaire des zones humides de la commune, ne supportent aucune construction et ouvrent sur une vaste étendue de terres agricoles, de l'autre côté de la rocade. Il ressort des pièces du dossier que ces parcelles, qui ont d'ailleurs déjà été affectées à la culture du maïs et des céréales, ainsi qu'il ressort de l'extrait du registre parcellaire graphique de 2018 produit par la commune, présentent un potentiel agricole. Dans ces circonstances, et au regard du parti d'aménagement des auteurs du plan local d'urbanisme de limiter l'emprise de l'urbanisation sur l'espace agricole, le classement en zone A des parcelles en litige n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

18. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme E et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande.

Sur les frais du litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme demandée par M. et Mme E et autres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. et Mme E et autres une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1 : La requête des consorts E est rejetée.

Article 2 : M. et Mme E et autres verseront à la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et à Mme A E, à M. C E, à Mme G E épouse B, à M. D E et à la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu.

Délibéré après l'audience du 20 février 2024, à laquelle siégeaient :

- Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure,

- M. Dias, premier conseiller,

- M. Mas, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 mars 2024.

Le rapporteur

R. DIAS

La présidente

I. MONTES-DEROUET

Le greffier

R. MAGEAU

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.