Cour Administrative d'Appel de Nantes — Décision N° CAA44-23NT00550

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Dagon Service LTD a demandé au tribunal administratif de Nantes, tout d'abord, d'annuler la décision du 21 décembre 2018 par laquelle le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi des Pays de la Loire lui a infligé une amende d'un montant global de 6 000 euros, ensuite, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1902509 du 29 décembre 2022, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 28 février et 30 mai 2023, la société Dagon Service LTD, représenté par Me Grix demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 29 décembre 2022 ;

2°) d'annuler la décision du 21 décembre 2018 du directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi des Pays de la Loire ;

3°) d'enjoindre au directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi des Pays de la Loire de produire le document démontrant la compétence de l'auteur de la décision du 21 décembre 2018 ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 2000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête qui est suffisamment motivée est recevable ;

- la décision a été prise par une autorité incompétente ; il n'est pas justifié que son signataire, le directeur du Pôle travail disposait d'une délégation de compétence du Direccte des pays de la Loire, la décision du 4 septembre 2017 n°2017/DIRECCTE/Pôle T/UR/n°13, qui vaudrait délégation et est invoquée par l'administration n'ayant pas été produite ;

- elle est entachée d'un vice de procédure dès lors que le rapport de contrôle - constatant les manquements - ne lui a pas été communiqué ; il est inexact de prétendre qu'elle n'a jamais fait une demande de communication de ce rapport auprès des services de la DIRECCTE ;

- elle n'est pas suffisamment motivée ; les faits sur lesquels repose la sanction ne sont pas clairement établis ; la motivation est viciée en ce qu'elle interprète de manière erronée les observations qu'elle a présentées par courrier du 14 décembre 2018 et qu'elle se réfère à une précédente amende qui est sans rapport avec les faits reprochés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 avril 2023, le ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion conclut au rejet de la requête.

Il soutient que la requête, qui n'est pas motivée, est irrecevable et que ses moyens ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code du travail ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Coiffet,

- les conclusions de Mme Bougrine, rapporteure publique,

- et les observations de Mme C pour le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi des Pays de la Loire.

Considérant ce qui suit :

1. Lors d'un contrôle effectué le 16 mai 2018 au sein de l'exploitation agricole dénommée la société " Pépinières de l'Evre ", qui exerce son activité sur le territoire de la commune déléguée de Le Fief-Sauvin (Maine-et-Loire), membre de la commune nouvelle de Montrevault-sur-Evre, l'agent de contrôle de l'Unité régionale d'appui et de contrôle Travail illégal des Pays de la Loire a constaté la présence de huit salariés de nationalité polonaise détachés par la société Dagon Servi de Maine-et-Loire et a alors contrôlé les conditions d'intervention de ce personnel détaché. A la suite de ses demandes adressées les 17 mai et 22 juin 2018 à cette société, l'agent de contrôle a constaté que l'entreprise n'avait pas intégralement et valablement présenté les documents requis. Par une décision du 21 décembre 2018, le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECTE) des Pays de la Loire a infligé à la société Dagon Service LTD, sur le fondement des articles L. 1264-1 et L. 1264-3 du code du travail, une amende d'un montant total de 6 000 euros.

2. La société Dagon Service LTD a, le 8 mars 2019, saisi le tribunal administratif de Nantes d'une demande tendant à l'annulation de la décision du 21 décembre 2018 du DIRECCTE des Pays de la Loire. Elle relève appel du jugement du 29 décembre 2022 par lequel cette juridiction a rejeté sa demande.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

3. En premier lieu, la société Dagon Service LTD soutient que la décision du 21 décembre 2018 a été prise par une autorité incompétente dès lors qu'il n'est pas justifié que son signataire, le directeur du Pôle travail disposait, par une décision qui n'a pas été produite par l'administration, d'une délégation de compétence du Direccte des pays de la Loire.

4. En vertu des dispositions combinées des articles R. 8115-1 et R. 8115-5 du code du travail, le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi est compétent pour prononcer une amende administrative à raison d'un manquement, par un employeur détachant temporairement des salariés sur le territoire national, à l'article L. 1263-7 du même code.

5. Aux termes de l'article R. 8122-2 de ce code, dans sa rédaction alors applicable : " Pour l'exercice des compétences en matière d'actions d'inspection de la législation du travail, le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi peut déléguer sa signature au chef du pôle en charge des questions de travail () ".

6. Il ressort des termes de la décision contestée qu'elle a été signée par M. B D, qu'elle comporte, au-dessus de la signature de cette autorité, la mention "P/ Le Directeur régional et par délégation, Le Directeur du Pôle Travail" et qu'elle vise la décision du 4 septembre 2017 par laquelle M. E A, directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi des Pays de la Loire, a délégué sa signature concernant ses pouvoirs propres dans le domaine de l'inspection de la législation du travail. Contrairement, d'une part, à ce que soutient la société requérante, le défendeur n'était pas tenu de produire cette décision du 4 septembre 2017 dès lors qu'il s'agit d'un acte à caractère réglementaire ayant fait l'objet d'une publication officielle au recueil des actes administratifs de la préfecture de la région Pays de la Loire du 8 septembre 2017, accessible librement par internet. Ainsi, la circonstance que le défendeur n'a pas produit cette décision ne faisait pas obstacle à ce que le juge, ainsi que l'a fait le tribunal, puisse se fonder sur cet acte. La société requérante ne peut, donc en tout état de cause, demander qu'il soit enjoint à l'administration de produire la décision du 4 septembre 2017, laquelle a été versée aux débats en appel par l'intimé. D'autre part, il résulte de l'instruction qu'en vertu de cette décision, M. B D, nommé, par un arrêté interministériel du 19 août 2015, sur l'emploi de directeur régional adjoint, chargé des fonctions de responsable du Pôle "Politique du travail" de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi des Pays de la Loire, bénéficie d'une délégation à l'effet de signer les décisions relatives aux amendes infligées sur le fondement des articles L. 1264-3 et R. 8115-2 du code du travail. Par suite, la société Dagon Service LTD n'est pas fondée à soutenir que le signataire de la décision contestée du 21 décembre 2018 n'aurait pas été régulièrement habilité. Le moyen, tiré de l'incompétence, qui manque en fait, ne peut, dès lors, qu'être écarté.

7. En deuxième lieu, la société Dagon Service LTD soutient que la décision du 21 décembre 2018 est entachée d'un vice de procédure dès lors que le rapport de contrôle, qui constate les manquements qui lui sont reprochés, ne lui a pas été communiqué.

8. Aux termes de l'article L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration énonce : " Les mesures mentionnées à l'article L. 121-1 à caractère de sanction ne peuvent intervenir qu'après que la personne en cause a été informée des griefs formulés à son encontre et a été mise à même de demander la communication du dossier la concernant ". Aux termes de l'article R. 8115-1 du code du travail : " Lorsqu'un agent de contrôle de l'inspection du travail constate l'un des manquements aux obligations mentionnées à la section 2 du présent chapitre, il transmet au directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi un rapport sur le fondement duquel ce dernier peut décider de prononcer une amende administrative ". Le premier alinéa de l'article R. 8115-2 de ce code dispose : " Lorsque le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi décide de prononcer une amende administrative, il indique à l'intéressé () le montant de l'amende envisagée et l'invite à présenter ses observations dans un délai de quinze jours ".

9. Ni les dispositions précitées, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire n'imposent à l'administration de transmettre d'office à l'auteur des manquements invoqués le rapport de l'agent de contrôle de l'inspection du travail mentionné à l'article R. 8115-1 du code du travail. Si l'article L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration oblige l'administration à mettre à même la personne susceptible d'être sanctionnée de demander la communication du dossier la concernant, une telle communication suppose cependant qu'une demande en ce sens soit expressément présentée par la personne. Il ressort des pièces du dossier qu'en réponse au courrier du 21 août 2018 adressé à la société Dagon Service LTD qui comportait la mention "le dossier peut () vous être communiqué sur demande (article L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration)", la société, évoquant le rapport, s'est bornée à relever qu'elle "souhaite faire valoir qu'elle n'a pas connaissance de ce rapport qui ne lui a jamais été adressé". Une telle mention ne peut, comme l'ont justement estimé les premiers juges, être regardée comme formulant une demande expresse et claire tendant à la communication du rapport en cause. Par suite, le moyen tiré de l'absence d'une telle communication ne peut qu'être écarté.

10. En troisième lieu, la société Dagon Service LTD soutient que la décision du 21 décembre 2018 est entachée d'un défaut de motivation.

11. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration dispose : " Les personnes () morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / À cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 2° Infligent une sanction ; () ". Selon l'article L. 211-5 du même code : " La motivation () doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

12. La décision contestée du 21 décembre 2018 se réfère, d'une part, aux articles L.1263-7, L.1264-1 à 3, R.1263-1, R.8115-1 à 5 du code du travail et aux articles L.121-1, L.122-1, L.122-2 et L.211-2 du code des relations entre le public et l'administration, d'autre part, vise la décision précitée portant délégation du 4 septembre 2017, le rapport du contrôleur du travail du 27 juillet 2018 et le courrier d'information qui lui est adressé en date du 19 novembre 2018. Enfin, elle rappelle les circonstances des contrôles sur place et sur pièces effectués par l'inspecteur du travail et la nature et les termes des échanges avec la société s'agissant des documents requis par la législation. Elle constate que les manquements relevés par l'agent de contrôle sont établis, retient l'absence de certaines informations non transmises par la société, et précise les circonstances prises en compte pour déterminer le montant de l'amende prononcée. La décision relève également " que la non présentation de certains documents ", qu'elle identifie, " a déjà été constatée en Centre Val de Loire et a fait l'objet d'une décision d'amende de la DIRECCTE le 9 juillet 2018 " et que, notamment " à la suite du courrier du 14 décembre 2018, () aucune demande de la société sur la communication du rapport de contrôle n'a été transmise à l'administration ". Si la société requérante remet en cause ces deux derniers éléments en pointant également une présentation " tendancieuse " de ses écritures ou encore la circonstance que " la DIRECCTE aurait au cours de la procédure varié dans sa lecture des faits ", ces critiques sont cependant étrangères à la motivation de la décision en cause. Ainsi, la décision contestée du 21 décembre 2018, qui comporte de façon précise et circonstanciée l'énoncé des motifs de droit et des considérations de fait qui en constituent le fondement, est suffisamment motivée. Le moyen sera écarté.

13. En quatrième et dernier lieu, la société Dagon Service LTD, qui estime que " les faits sur lesquels repose la sanction ne sont pas clairement établis ", peut être regardée comme remettant en cause le bien-fondé de la décision contestée du 21 décembre 2018.

14. Aux termes de l'article L. 1261-3 du code du travail, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Est un salarié détaché au sens du présent titre tout salarié d'un employeur régulièrement établi et exerçant son activité hors de France et qui, travaillant habituellement pour le compte de celui-ci, exécute son travail à la demande de cet employeur pendant une durée limitée sur le territoire national dans les conditions définies aux articles L. 1262-1 et L. 1262-2. ".

15. Aux termes de l'article L. 1264-1 du code du travail, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " La méconnaissance par l'employeur qui détache un ou plusieurs salariés d'une des obligations mentionnées à l'article L. 1262-2-1, à l'article L. 1262-4-4 ou à l'article L. 1263-7 est passible d'une amende administrative, dans les conditions prévues à l'article L. 1264-3. ". Selon l'article L. 1264-3 du même code : " L'amende administrative mentionnée aux articles L. 1264-1 et L. 1264-2 est prononcée par l'autorité administrative compétente, après constatation par un des agents de contrôle de l'inspection du travail mentionnés aux articles L. 8112-1 et L. 8112-5. / Le montant de l'amende est d'au plus 2 000 € par salarié détaché et d'au plus 4 000 € en cas de réitération dans un délai d'un an à compter du jour de la notification de la première amende. Le montant total de l'amende ne peut être supérieur à 500 000 €. / Pour fixer le montant de l'amende, l'autorité administrative prend en compte les circonstances et la gravité du manquement, le comportement de son auteur, notamment sa bonne foi, ainsi que ses ressources et ses charges. / () ".

16. Aux termes de l'article L. 1263-7 du code du travail : " L'employeur détachant temporairement des salariés sur le territoire national, ou son représentant mentionné au II de l'article L. 1262-2-1, présente sur le lieu de réalisation de la prestation à l'inspection du travail des documents traduits en langue française permettant de vérifier le respect des dispositions du présent titre. ". Selon l'article R. 1263-1 du même code, dans sa rédaction applicable : " I. - L'employeur établi hors de France conserve sur le lieu de travail du salarié détaché sur le territoire national ou, en cas d'impossibilité matérielle, dans tout autre lieu accessible à son représentant désigné en application de l'article L. 1262-2-1 et présente sans délai, à la demande de l'inspection du travail du lieu où est accomplie la prestation, les documents mentionnés au présent article. / II. - Les documents requis aux fins de vérifier les informations relatives aux salariés détachés sont les suivants : () 3° Lorsque la durée du détachement est supérieure ou égale à un mois, les bulletins de paie de chaque salarié détaché ou tout document équivalent attestant de la rémunération () 5° Tout document attestant du paiement effectif du salaire ; 6° Un relevé d'heures indiquant le début, la fin et la durée du temps de travail journalier de chaque salarié ; () III. - Les documents requis aux fins de s'assurer de l'exercice d'une activité réelle et substantielle de cet employeur dans son pays d'établissement sont les suivants : () 4° Tout document attestant du nombre de contrats exécutés et du montant du chiffre d'affaires réalisé par l'employeur dans son pays d'établissement et sur le territoire national ". L'article R. 1263-2 de ce code énonce que " les documents mentionnés à l'article R. 1263-1 sont traduits en langue française. () ".

17. L'amende en litige a été infligée au motif que la société Dagon Service LTD avait méconnu les dispositions de l'article L. 1263-7 du code du travail imposant à un employeur détachant temporairement des salariés sur le territoire national de présenter sur le lieu de réalisation de la prestation à l'inspection du travail des documents, traduits en langue française, permettant de vérifier le respect de la législation du travail applicable en France. Le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi des Pays de la Loire a ainsi relevé que la société requérante n'avait pas produit les documents traduits en français apportant la preuve du paiement effectif des salaires et attestant, d'une part, du nombre de contrats exécutés, d'autre part, du montant du chiffre d'affaires réalisé par l'employeur dans son pays d'établissement et sur le territoire national.

18. Contrairement à ce qu'avance la société Dagon Service LTD, il résulte de l'instruction, d'une part, que les manquements qui lui sont reprochés, en particulier celui tenant à l'absence de traduction en français des documents produits, sont bien mentionnés dans le courrier du 27 juillet 2018 adressé par l'inspectrice du travail, d'autre part, des termes du courrier de réponse du 14 décembre 2018 adressé à la DIRECCTE, qu'elle a admis qu'une partie des documents dont la production avait été exigée par l'inspectrice du travail n'était pas traduite en français. Le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi des Pays de la Loire n'a pas, dès lors, commis d'erreur de fait en indiquant dans sa décision que la société avait reconnu que les documents produits n'avaient pas été traduits.

19. Enfin, il résulte des dispositions citées au point 15 de l'article L. 1264-1 du code du travail que, pour déterminer le montant de l'amende susceptible d'être infligée à l'employeur qui détache des salariés, le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi doit prendre en compte différents critères au nombre desquels figure le comportement de l'auteur du manquement. Dans ces conditions, la société Dagon Service LTD n'est pas fondée à critiquer la décision contestée en ce qu'elle se réfère à une précédente amende prononcée le 9 juillet 2018 à son encontre pour défaut de présentation des documents attestant tant du nombre de contrats exécutés que du montant du chiffre d'affaires réalisé par l'employeur dans son pays d'établissement et sur le territoire national.

20. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre, que Dagon Service LTD n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 21 décembre 2018 par laquelle le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi des Pays de la Loire a prononcé à son encontre une amende pour un montant total de 6 000 euros.

Sur les frais liés au litige :

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat le versement à la société Dagon Service LTD qui succombe dans la présente espèce de la somme qu'elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête présentée par la société Dagon Service LTD est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Dagon Service LTD et au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion.

Une copie en sera adressée à la directrice régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités des Pays de la Loire.

Délibéré après l'audience du 3 mai 2024, à laquelle siégeaient :

- M. Gaspon, président de chambre,

- M. Coiffet, président-assesseur,

- Mme Gélard, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 mai 2024.

Le rapporteur,

O. COIFFETLe président,

O. GASPON

La greffière,

C. VILLEROT

La République mande et ordonne au ministre travail en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

23NT00550