Cour Administrative d'Appel de Nantes — Décision N° CAA44-23NT01410

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme D A et M. C B ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler l'arrêté du 2 avril 2020 par lequel le maire de Crozon (Finistère) a rejeté leur demande de permis de construire une maison individuelle, sur une parcelle cadastrée section EV n° 193, située au lieudit Kérastrobel.

Par un jugement n° 2003404 du 21 mars 2023, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 15 mai 2023 et 5 mars 2024, Mme D A et M. C B, représentés par Me Blanquet, demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 21 mars 2023 du tribunal administratif de Rennes ;

2°) d'annuler l'arrêté du 2 avril 2020 du maire de Crozon ;

3°) d'enjoindre à la commune de Crozon de leur délivrer le permis de construire sollicité dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard passé ce délai et, subsidiairement, de procéder à une nouvelle instruction de leur demande dans les mêmes conditions ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Crozon la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- leur demande était bien recevable dès lors qu'ils n'étaient pas tenus d'attendre un délai de deux mois pour introduire leur demande par application de l'article R. 421-2 du code de justice administrative;

- la décision est illégale en raison de l'incompatibilité soulevée par la voie de l'exception du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Pays de Brest avec la loi littoral qui nécessitait de l'écarter ; il ne comporte pas de dispositions précises et compatibles avec cette législation ; le lieu-dit Kérastrobel devait être identifié comme un village au regard des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et leur projet, localisé dans une " dent creuse ", est donc en continuité de ce village ;

- le classement du terrain en zone Uht-i du plan local d'urbanisme intercommunal est illégal ; l'article 1 du règlement applicable à cette zone méconnait l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ;

- en tout état de cause, par application de l'article 42 III de la loi du 23 novembre 2018, le lieu-dit Kérastrobel constitue un secteur déjà urbanisé de la commune au sens du 2ème alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ;

- le règlement de la zone Uht-i du plan local d'urbanisme intercommunal est incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d'urbanisme intercommunal ; alors que ce dernier incite à la construction de logements dans les centralités, le règlement ne permet que l'extension de logements ;

- le classement du lieu-dit Kérastrobel et de leur parcelle en zone Uht-i est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; il méconnaît l'arrêt de la Cour administrative d'appel de Nantes du 29 août 2019, n°18NT02494 qui a notamment jugé que le lieu-dit Kérastrobel était un espace urbanisé au sens du 1er alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 15 janvier et 8 mars 2024, la commune de Crozon, représentée par Me Gourvennec et Me Riou, conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de Mme A et de M. B une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la demande de première instance était irrecevable dès lors qu'elle a été présentée dès avant l'intervention du rejet de leur recours gracieux ;

- les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 30 avril 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 28 mai 2024.

Un mémoire présenté pour Mme A et M. B a été enregistré le 24 septembre 2024, soit après la clôture d'instruction.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Rivas,

- les conclusions de M. Frank, rapporteur public,

- les observations de Me Blanquet, représentant Mme A et M. B, et de Me Delaunay, substituant Me Gourvennec, représentant la commune de Crozon.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A a sollicité un permis de construire une maison individuelle d'une surface de plancher de 148,29 m², sur une parcelle cadastrée section EV n° 193 située au lieudit Kérastrobel à Crozon (Finistère). Par un arrêté du 2 avril 2020, le maire de cette commune a rejeté sa demande puis, par une décision du 31 juillet 2020, le recours gracieux formé contre sa décision. Par un jugement du 21 mars 2023, dont Mme A et M. B relèvent appel, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande d'annulation de cet arrêté.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée à la demande de première instance :

2. Aux termes de l'article L. 411-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision administrative peut faire l'objet, dans le délai imparti pour l'introduction d'un recours contentieux, d'un recours gracieux ou hiérarchique qui interrompt le cours de ce délai./ Lorsque dans le délai initial du recours contentieux ouvert à l'encontre de la décision, sont exercés contre cette décision un recours gracieux et un recours hiérarchique, le délai du recours contentieux, prorogé par l'exercice de ces recours administratifs, ne recommence à courir à l'égard de la décision initiale que lorsqu'ils ont été l'un et l'autre rejetés. ". Aux termes de l'article R. 421-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours. () ".

3. Il ressort des pièces du dossier que Mme A et M. B ont formé un recours gracieux, enregistré le 25 mai 2020 en mairie de Crozon, contre l'arrêté du 2 avril 2020 du maire de cette commune refusant le permis de construire sollicité par Mme A. Sans attendre l'intervention d'une décision implicite ou explicite du maire de Crozon en réponse à leur recours gracieux, Mme A et M. B ont saisi, le 17 juillet 2020, le tribunal administratif de Rennes d'une contestation de l'arrêté du 2 avril 2020. Si cette demande était ainsi, à la date à laquelle elle a été présentée, prématurée, cette irrecevabilité a été couverte, en cours d'instance, par l'intervention de la décision expresse du 31 juillet 2020 du maire de Crozon rejetant le recours gracieux. Par suite, la commune de Crozon n'est pas fondée à soutenir que leur demande présentée devant ce tribunal était irrecevable pour ce motif.

En ce qui concerne la légalité du refus de permis de construire :

4. Il ressort de l'arrêté contesté du 2 avril 2020 du maire de Crozon, ainsi que de son courrier du 31 juillet 2020 rejetant le recours gracieux formé par Mme A, que le refus qui a été opposé au projet de celle-ci de construction d'une maison individuelle est fondé sur le fait que les articles 1 et 2 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal de la Presqu'île de Crozon-Aulne Maritime, opposables à la commune littorale de Crozon, et applicables en zone Uht-i de ce plan, font obstacle à ce projet.

5. Il ressort des pièces du dossier que le règlement du plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes de la Presqu'île de Crozon - Aulne Maritime prévoit la création d'une zone Uht-i définie comme une " zone urbaine à vocation d'habitat et activités compatibles, à constructibilité limitée " dans laquelle sont seuls autorisés, en ses articles 1 et 2, sous conditions et s'agissant de la destination " habitation ", les extensions de constructions existantes et les changements de destination alors que la réalisation de nouvelles constructions est interdite.

6. D'une part, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / () ".

7. Il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais que, en revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages.

8. D'autre part, l'article L. 121-3 du même code précise que : " () Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, les modalités d'application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit la localisation. ". L'article L. 131-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige mentionne que : " Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec : / 1° Les dispositions particulières au littoral () ". Aux termes de l'article L. 131-4 du même code dans sa rédaction applicable au litige : " Les plans locaux d'urbanisme () sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 (). ". Enfin, aux termes de l'article L. 131-7 de ce code dans sa rédaction applicable au litige : " En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme () sont compatibles, s'il y a lieu, avec les documents énumérés aux 1° à 10° de l'article L. 131-1 et prennent en compte les documents énumérés à l'article L. 131-2. () ".

9. Ainsi il résulte du deuxième alinéa de l'article L. 121-3 et de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme qu'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, notamment celles de l'article L. 121-8 qui prévoient que l'extension de l'urbanisation ne peut se réaliser qu'en continuité avec les agglomérations et villages existants. A ce titre, l'autorité administrative s'assure de la conformité d'une autorisation d'urbanisme avec l'article L. 121-8 compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale (SCOT) applicable, déterminant les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors qu'elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral. Par ailleurs, il résulte des dispositions précitées que les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale et qu'en l'absence de schéma de cohérence territoriale, ils doivent être compatibles, s'il y a lieu, avec les dispositions particulières au littoral prévues aux articles L. 121-1 à L. 121-51 du code de l'urbanisme. Il en résulte également que les schémas de cohérence territoriale doivent être compatibles, s'il y a lieu, avec ces mêmes dispositions.

10. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ".

11. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

12. Il ressort des pièces du dossier que la commune littorale de Crozon, assujettie au plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes de la Presqu'île de Crozon - Aulne Maritime, est comprise dans le périmètre du SCOT du Pays de Brest. Ce document, dans sa version opposable au plan local d'urbanisme intercommunal, détermine, en application de l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme, les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit leur localisation. A ce titre, il précise que les " secteurs d'au moins 40 constructions densément groupées, structurées autour de voies publiques " sont des villages, ainsi que les " secteurs d'au moins 80 constructions groupées, implantées sans interruption dans le foncier bâti et présentant un potentiel constructible inférieur à l'existant ". Il donne une liste limitative de ces villages et secteurs urbanisés qui, pour la commune de Crozon, ne comprend pas le lieu-dit Kérastrobel.

13. Il résulte par ailleurs des divers documents du plan local d'urbanisme intercommunal, dont son rapport de présentation en son titre V " Articulation du plan avec la loi littoral " et de " la justification de la limitation des zones " en secteur Uht-i, ainsi que de son projet d'aménagement et de développement durables (PADD) au titre de l'axe 1 " Construire un territoire structuré, cohérent et lui assurer un développement équilibré ", que leurs auteurs ont entendu, en s'appropriant les dispositions du SCOT du Pays de Brest qui fixent des critères et des listes de lieux-dits, définir précisément les zones urbanisées au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal ont ainsi adopté la même liste de villages que celle figurant au SCOT, qui ne comprend pas le lieu-dit Kérastrobel. Par ailleurs, il résulte clairement du rapport de présentation du plan local d'urbanisme intercommunal que le zonage Uht-i, à " constructibilité limitée ", est opposable aux secteurs qui, bien qu'urbanisés au titre de l'article R.151-18 du code de l'urbanisme, n'ont pas été identifiés et localisés comme une agglomération, un village, ou un secteur déjà urbanisé au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme par le SCOT du Pays de Brest. En l'espèce, les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal, considérant que le lieu-dit Kérastrobel n'était pas identifié par le SCOT du Pays de Brest comme un espace urbanisé au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et qu'il ne remplissait pas les conditions pour être reconnu à ce titre, tout en relevant l'existence d'une certaine urbanisation sur ce site, ont classé ce secteur en zone Uht-i.

14. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le lieu-dit Kérastrobel, délimité au sud par la route de l'Aber, est constitué d'une quarantaine de constructions, dont certaines, situées au nord, sont en outre implantées de manière rapprochée sur des parcelles de petites tailles. Cette urbanisation est réalisée sur plusieurs rangs, y compris au sud de ce lieu-dit et autour de plusieurs voies de desserte. Ce site constitue ainsi une zone déjà urbanisée caractérisée par un nombre et une densité significatifs de constructions au sens du 1er alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Or, il résulte de ce qui a été exposé au point précédent que le classement en zone Uht-i qui a été appliqué à ce lieu-dit a été décidé par les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal au motif que ce site n'était pas constitutif d'une telle zone au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. A cet égard, si la commune de Crozon se réfère au SCOT du pays de Brest qui n'identifie pas davantage une telle zone déjà urbanisée à cet endroit, il résulte de ce qui a été exposé au point 9 qu'elle n'était pas tenue par les dispositions de ce document, auquel elle est liée par un rapport de compatibilité, dès lors que les dispositions de ce SCOT, en ce qu'elles n'identifient pas une telle zone urbanisée au sens du 1er alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme à cet endroit, devaient être écartées en raison de leur incompatibilité avec cette disposition issue de la loi littoral pour le motif qui vient d'être exposé, tenant au constat de l'existence d'une zone déjà urbanisée à cet endroit. En conséquence, Mme A et M. B sont fondés à soutenir que le plan local d'urbanisme intercommunal de la presqu'île de Crozon-Aulne Maritime, en tant qu'il classe le lieu-dit Kérastrobel, comprenant leur parcelle, en zone Uht-i est, en dépit du SCOT du Pays de Brest qui est incompatible sur ce point avec les dispositions du 1er alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme issu de la loi littoral, entaché d'une erreur d'appréciation. Ils sont fondés à soutenir en conséquence que le maire de Crozon ne pouvait leur opposer les dispositions applicables en zone Uht-i, opposables aux zones regardées comme n'appartenant pas un espace urbanisé au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, pour refuser le permis de construire sollicité au lieu-dit Kérastrobel.

15. Enfin, si un permis de construire ne constitue pas un acte d'application de la réglementation d'urbanisme en vigueur et si, par suite, un requérant demandant son annulation ne saurait utilement se borner à soutenir, pour l'obtenir, qu'il a été délivré sous l'empire d'un document d'urbanisme illégal, mais doit faire valoir, en outre, que ce permis méconnaît les dispositions d'urbanisme pertinentes remises en vigueur en application de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, cette règle ne s'applique pas au refus de permis de construire, lorsqu'il trouve son fondement dans un document d'urbanisme. Dans ce cas, l'annulation ou l'illégalité de ce document d'urbanisme entraîne l'annulation du refus de permis de construire pris sur son fondement, sauf au juge à procéder à une substitution de base légale ou de motifs dans les conditions de droit commun.

16. La décision contestée du maire de Crozon étant un refus de permis de construire trouvant son unique fondement dans la méconnaissance erronée, pour le motif précédemment exposé, des articles 1 et 2 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal applicable en zone Uht-i, la commune de Crozon n'est pas fondée à soutenir qu'il appartiendrait aux appelants de faire valoir qu'une autorisation pouvait leur être délivrée sur le fondement des dispositions antérieures du plan local d'urbanisme.

17. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen invoqué par les requérants n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder l'annulation de la décision contestée.

18. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A et M. B sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 2 avril 2020 du maire de Crozon rejetant leur demande de permis de construire une maison individuelle, sur une parcelle cadastrée section EV n° 193, située au lieu-dit Kérastrobel. Il y a lieu en conséquence d'annuler cet arrêté.

Sur les conclusions aux fins d'injonction sous astreinte :

19. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public () prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. () ". Aux termes de l'article L. 911-2 du même code : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. () ". Et aux termes de l'article L. 911-3 de ce code : " La juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet. ".

20. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation d'urbanisme, y compris une décision de sursis à statuer, ou une opposition à une déclaration, après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément à l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard à l'article L 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.

21. Le motif énoncé par le maire de Crozon dans son arrêté du 2 avril 2020 refusant le permis de construire sollicité par Mme A n'est pas de nature à justifier ce refus et la commune n'a invoqué aucun autre motif en cours d'instance. Il ne résulte pas de l'instruction qu'une disposition d'urbanisme applicable sur le territoire de la commune de Crozon à la date de l'arrêté annulé ferait obstacle à la délivrance du permis de construire demandé. Il ne résulte pas non plus de l'instruction qu'un changement dans les circonstances de fait survenu à la date du prononcé du présent arrêt ferait obstacle à la délivrance de ce permis. Dès lors il y a lieu d'enjoindre au maire de Crozon de délivrer à Mme A le permis de construire sollicité conformément à sa demande, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais d'instance :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à l'octroi d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens à la partie perdante. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par la commune de Crozon. En revanche, il convient, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette dernière, sur le fondement des mêmes dispositions, la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Mme A et M. B.

D E C I D E :

Article 1er : Le jugement n° 2003404 du 21 mars 2023 du tribunal administratif de Rennes est annulé.

Article 2 : L'arrêté du 2 avril 2020 par lequel le maire de Crozon a refusé le permis de construire sollicité par Mme A est annulé.

Article 3 : Il est enjoint au maire de Crozon de délivrer à Mme A le permis de construire sollicité, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 4 : La commune de Crozon versera à Mme A et à M. B une somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme A et de M. B est rejeté.

Article 6 : Les conclusions présentées par la commune de Crozon sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D A, à M. C B et à la commune de Crozon.

Délibéré après l'audience du 13 mars 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Degommier, président de chambre,

- M. Rivas, président assesseur,

- Mme Ody, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er avril 2025.

Le rapporteur,

C. RIVAS

Le président,

S. DEGOMMIER

La greffière,

S. PIERODÉ

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

2