Cour Administrative d'Appel de Nantes — Décision N° CAA44-23NT03748

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A C a demandé au tribunal administratif de B, d'une part, d'annuler la décision de la commune de B du 14 janvier 2021, portant mutation sur des missions de surveillant des E ainsi celle du 21 juin 2021, portant rejet de son recours gracieux, d'autre part, de mettre à la charge de la collectivité une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n°2104250 du 20 octobre 2023, le tribunal administratif de B a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés le 19 décembre 2023 et le 26 décembre 2024, M. C, représenté par Me Dubourg, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 20 octobre 2023 ;

2°) d'annuler la décision de la commune de B du 14 janvier 2021 ainsi que le refus du 21 juin 2021 de faire droit à son recours gracieux ;

3°) de mettre à la charge de la commune de B une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Il soutient que :

- si, comme l'a jugé à bon droit le tribunal, la décision litigieuse qui a pour objet de le muter d'office de la surveillance du F de B à celle des E qui repose sur les difficultés relationnelles de l'intéressé avec ses collègues et la direction du musée, ainsi que des problèmes de comportement qui se sont manifestés notamment au cours de l'année 2018 ne constitue pas une mesure d'ordre intérieur et que la fin de non-recevoir opposée en défense par la commune de B a été justement écartée, elle porte également atteinte à sa rémunération et à ses droits statutaires ;

- la décision contestée constitue " une sanction déguisée " ;

- la décision contestée qui constitue " une sanction déguisée " est, en conséquence, entachée de plusieurs vices de procédure ; le conseil de discipline n'a jamais été réuni et il n'a pas été invité à consulter son dossier administratif et n'a pas eu connaissance des faits qui lui étaient reprochés ; il n'a pas davantage eu la possibilité de présenter des observations écrites ou orales ;

- la décision de le muter aux E est une mesure prise en considération de la personne et qu'il n'a jamais été informé du droit de se taire ;

- la décision contestée est, entachée d'une inexactitude matérielle des faits ; c'est à tort que le tribunal n'a pas tenu compte des attestations produites, de l'enquête menée par FO, de ses évaluations, ou encore des avis internet dont la commune entendait se prévaloir après avoir tronqué une partie du texte ;

- la décision contestée est, entachée d'une erreur d'appréciation s'agissant de l'intérêt du service qui lui servirait de fondement ;

- la décision contestée méconnait l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 applicable au moment des faits ; la mesure de mutation a sanctionné le fait qu'il a témoigné et relaté l'existence de faits de harcèlement et lui-même a été victime d'agressions physiques et verbales et de brimades ; l'existence d'une situation difficile et de souffrance au travail qui régnait au sein du F est avérée ;

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 mars 2024, et un mémoire enregistré le non communiqué la commune de B, représentée par Me Guillon-Coudray conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Coiffet,

- les conclusions de Mme Bailleul, rapporteure publique,

- et les observations de Me Dubourg, représentant M. C et de Me Saulnier, représentant la commune de B ;

Considérant ce qui suit :

1. M. C, adjoint du patrimoine de 2ème classe au sein de la commune de B a été affecté aux fonctions d'agent d'accueil et de surveillance au F de B le 13 mars 2002. Par une décision du 14 janvier 2021, la commune de B a ensuite affecté cet agent au service " E " de la commune sur des missions de surveillance. Estimant que cette décision constituait une " sanction déguisée " qui, au surplus, portait atteinte à ses droits statutaires et à sa rémunération, M. C en a sollicité le retrait par un courrier du 13 mars 2021, complété le 25 mars suivant. Sa demande a été expressément rejetée le 21 juin 2021. M. C a, alors le 20 août 2021, saisi le tribunal administratif de B d'une demande tendant à l'annulation de la décision du 14 janvier 2021 ainsi que de celle rejetant son recours gracieux.

2. M. C relève appel du jugement du 4 mars 2022 par lequel cette juridiction, après avoir écarté la fin de non-recevoir opposée par la commune de B tirée de ce que la décision d'affectation contestée serait une mesure d'ordre intérieur, a rejeté sa demande.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

3. En premier lieu, M. C, adjoint du patrimoine de 2ème classe qui a exercé pendant dix-neuf ans les fonctions d'accueil et de surveillance, soutient que la décision contestée constitue une sanction déguisée dès lors, d'une part, qu'elle entraîne une dégradation de sa situation professionnelle, a des conséquences sur son statut, sa rémunération, sur ses horaires de travail et, d'autre part, qu'elle a des répercussions sur ses missions, qui sont dorénavant parfaitement étrangères à l'art et à la culture. Il fait par ailleurs valoir que la volonté de le sanctionner est très claire de la part de la commune de B ainsi que les motifs retenus dans la décision de mutation du 14 janvier 2021 et le courrier du 21 juin 2021 rejetant son recours gracieux l'attesteraient.

4. L'existence d'une mesure disciplinaire déguisée se caractérise à la fois par l'intention de sanctionner un agent et par la dégradation objective de sa situation professionnelle en conséquence de cette mesure.

5. La décision du 14 janvier 2021 qui a pour objet de déplacer d'office M. C de la surveillance du F de B à celle des E a été prise aux motifs, outre un refus de réaffectation temporaire en mai-juin 2020 à l'école D et d'application des consignes sanitaires en juin 2020 lors de la réouverture du musée et de l'existence de difficultés relationnelles de l'intéressé avec ses collègues et la direction du musée, de problèmes de comportement qui se sont manifestés notamment au cours de l'année 2018. Il ressort des éléments du dossier qu'à la suite d'agressions verbales à l'endroit de collègues à la fin du mois d'octobre 2018, une enquête administrative a été diligentée et M. C a été reçu en entretien par l'encadrement le 3 décembre suivant. Après avoir de nouveau agressé verbalement une collègue à la fin du mois de février 2019, cet agent a été de nouveau reçu par sa hiérarchie. Dans les suites de la réorganisation du musée, avec la mise en place d'un pôle visiteurs et d'un encadrement de proximité des agents d'accueil du public, et de la réouverture de l'établissement à la mi-juin 2020, sa hiérarchie indique qu'elle a constaté que M. C conservait un comportement et une posture inadaptés, suscitant des tensions avec ses collègues, dont certains ont demandé à ne plus travailler aux mêmes horaires ou dans les mêmes zones du musée que cet agent. Les faits ainsi reprochés à M. C ont effectivement conduit son employeur à lui adresser le 6 décembre 2018 un courrier émanant de la direction des ressources humaines et le 14 mai 2019 une feuille de route élaborée à son intention par sa hiérarchie relevant sa tendance à manifester, de façon virulente et récurrente, un fort mécontentement voire une opposition à l'égard de l'organisation et de la direction du service, en l'accompagnant de violences verbales subies également par ses collègues. Le rapport établi le 25 septembre 2020 à l'issue de l'enquête administrative, dont aucun élément n'établit qu'elle n'aurait pas été conduite de façon impartiale, retient, en autres, " des attitudes méprisantes, agressives et déstabilisantes à l'égard de ses collègues et notamment des nouveaux arrivants, des propos disqualifiant à l'égard de l'institution et un manque de loyauté, des propos sexistes, agressifs et déstabilisants vis-à-vis de plusieurs collègues, des propos et attitudes déplacés, sexistes et racistes vis-à-vis de visiteurs, et des propos inquiétants vis-à-vis d'une fascination pour les armes à feu et référence à une organisation terroriste ". Au vu de ce rapport d'enquête administrative, la maire de B a déposé un signalement au Parquet sur le fondement de l'article 40 du code de procédure pénale. Les consultants du cabinet extérieur intervenu en qualité d'animateur d'ateliers au sein du service ont, quant à eux, relevé dans leurs conclusions adressées à la commune dans le courriel du 14 septembre 2020, " des propos incorrects et dénigrants vis-à-vis de la collectivité et une attitude négative de nature à perturber la sérénité des échanges ". Enfin, le procureur de la République dans son courrier de classement sans suite reçu par la maire de B le 29 juin 2021 a indiqué que " les attitudes manifestement inadaptées de M. C () ont été confirmées par l'enquête judiciaire ". Dans ces conditions, s'il est exact que la décision de mutation contestée sur un poste correspondant à ses grade et cadre d'emploi a effectivement eu pour effet d'entraîner pour M. C la perte d'une prime de travail le dimanche, de modifier profondément les conditions, lieux de travail et horaires de cet agent ainsi que la nature du travail qui lui était demandé, il est également établi, comme il vient d'être rappelé, que son attitude caractérisée par les accès de colère relevés, les menaces et violences verbales n'étaient, indépendamment de la question du refus de réaffectation de cet agent le 23 mai et 3 juin à l'école D, compatibles ni avec un bon fonctionnement du service, ni avec une mission d'accueil du public. Les circonstances invoquées par M. C qu'il se serait trouvé en sureffectif au service des E, que la commune aurait tardé à lui attribuer une case courrier à son nom comme les autres adjoints techniques, qu'il devait dans ce service porter une tenue de couleur verte, comme les contractuels ou vacataires et non la tenue bleue des titulaires et que l'emploi qu'il a quitté au musée n'aurait pas été immédiatement remplacé demeurent sans incidence sur cette appréciation. Ainsi, la décision contestée, qui ne relève pas d'une intention de sanctionner l'agent et présente des éléments objectifs en faveur d'un déplacement interne d'office destinée à apaiser les tensions au sein d'un service, ne saurait être regardée comme une sanction déguisée.

6. En deuxième lieu, la décision contestée du 14 janvier 2021 portant déplacement de M. C de la surveillance du F de B à celle des E ne constituant pas une sanction, les moyens tirés d'une méconnaissance de l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et de l'article 4 du décret du 18 septembre 1989 relatifs à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux doivent être écartés.

7. En troisième lieu, M. C soutient, dans son mémoire présenté le 26 décembre 2024, d'une part, qu'à supposer que la qualification de sanction déguisée ne soit pas retenue, la décision de le muter aux E est entachée d'illégalité dès lors qu'il n'a jamais été informé du droit de se taire. Toutefois, ce droit, qui découle du principe selon lequel nul n'est tenu de s'accuser résultant lui-même des termes de l'article 9 de la Déclaration de 1789, ne s'applique qu'aux décisions sanctionnant un agent public ou aux décisions intervenues après mise en œuvre d'une procédure disciplinaire. Or, ainsi qu'il a été dit aux points précédents, la décision affectant M. C F de B au Service des E de cette commune fondée sur l'intérêt du service ne revêt pas le caractère d'une sanction ni même d'une sanction déguisée. Par suite, le moyen, qui ne peut être utilement invoqué à l'encontre de la décision contestée, sera écarté.

8. En quatrième lieu, M. C soutient, également dans son mémoire présenté le 26 décembre 2024, que la décision de l'affecter aux E, prise en considération de la personne, est entachée d'irrégularité dès lors qu'il n'a pas été mis en mesure de consulter son dossier. Il ne ressort pas des pièces du dossier que cette garantie procédurale que M. C peut utilement invoquer contre la décision l'affectant, du fait de son comportement, dans un nouveau service, décision emportant pour lui notamment une perte de rémunération, a été respectée. M. C n'a, en effet, à aucun moment, ce que la commune ne conteste d'ailleurs pas, été mis à même de demander communication de son dossier préalablement à l'intervention de la décision contestée du 14 janvier 2021. La circonstance qu'il a pu le 9 mars 2021, soit postérieurement à la décision en cause, consulter son dossier lorsque lui ont été remis en mains propres les courriers du 14 janvier 2021 et du 2 février 2021 portant décision de mutation d'office et information de la prise de poste différée au Service des E, demeure à cet égard sans incidence sur la méconnaissance par son employeur de la garantie en cause. Le requérant est, par suite, fondé à soutenir que cette décision est intervenue à l'issue d'une procédure irrégulière.

9. En cinquième lieu, M. C, soutient, par ailleurs, dans son mémoire présenté le 26 décembre 2024, que la décision de l'affecter aux E, est également entachée d'irrégularité du fait qu'il n'a pu présenter des observations préalables. Il ressort des éléments du dossier que certains des faits sur lesquels s'est fondée la commune de B pour décider d'affecter dans l'intérêt du service M. C au Service des E sont par ailleurs susceptibles de justifier une sanction disciplinaire. Cette circonstance ne fait pas obstacle, par elle-même, à ce qu'une décision de changement d'affectation motivée par l'intérêt du service soit légalement prise, pourvu que l'intéressé ait alors été mis à même de faire valoir ses observations. Or, il ne ressort pas des éléments du dossier que M. C a été mis en mesure de présenter ses observations préalablement à la décision du 14 janvier 2021. Le requérant est, par suite, fondé à soutenir que cette décision est, pour ce motif également, intervenue sur une procédure irrégulière.

10. Il résulte de ce qui a été dit aux points 8 et 9 que la décision contestée du 14 janvier 2021 portant mutation de M. C de la surveillance du F de B à celle des E est intervenue doit être annulée.

11. Il résulte l'ensemble de ce qui précède que M. C est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de B a rejeté sa demande dirigée contre la décision du 14 janvier 2021 le mutant de la surveillance du F de B à celle des E ainsi que le refus de faire droit à son recours gracieux formé le 21 juin 2021.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de B, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. C demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. C la somme 1500 euros au titre des frais de même nature.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement n°2104250 du 20 octobre 2023 du tribunal administratif de B et la décision du 14 janvier 2021 sont annulés.

Article 2 : La commune de B versera à M. C la somme de 1 500 euros à la commune de B en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A C et à la commune de B.

Délibéré après l'audience du 28 février 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Gaspon, président,

- M. Coiffet, président-assesseur,

- M. Pons, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 mars 2025.

Le rapporteur,

O. COIFFETLe président,

O. GASPON

La greffière,

I. PETTON

La République mande et ordonne au préfet d'Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N°23NT037481