Cour Administrative d'Appel de Nantes — Décision N° CAA44-24NT00074

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A C a demandé au tribunal administratif de B, d'une part, d'annuler la décision du 22 décembre 2022, par laquelle la commune de B a pris à son encontre une sanction d'exclusion temporaire de fonctions de 12 mois dont 3 mois avec sursis, d'autre part, de mettre à la charge de la commune une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n°2301109 du 10 novembre 2023, le tribunal administratif de B a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés le 11 janvier 2024 et le 26 décembre 2024, M. C, représenté par Me Dubourg, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 10 novembre 2023 ;

2°) d'annuler la décision de la commune de B du 22 décembre 2022 le sanctionnant d'une exclusion temporaire de fonctions de de 12 mois dont 3 mois avec sursis ;

3°) de mettre à la charge de la commune de B une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Il soutient que :

- la décision contestée est entachée d'incompétence de son auteur, la commune de B n'ayant pas apporté la preuve de l'affichage de la décision de délégation accordée à M. D ;

- la sanction contestée est intervenue alors qu'il n'a jamais été informé du droit de se taire ;

- la décision contestée est entachée d'une erreur de qualification juridique des faits ; les faits retenus afin de le sanctionner ne sont pas constitués ou ne constituent pas une faute susceptible d'être sanctionnée ;

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 mars 2024, la commune de B, représentée par Me Guillon-Coudray conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 ;

- la décision n° 2024-1105 QPC du 4 octobre 2024 du Conseil constitutionnel ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Coiffet,

- les conclusions de Mme Bailleul, rapporteure publique,

- et les observations de Me Dubourg, représentant M. C, et de Me Saulnier représentant la commune de B.

Considérant ce qui suit :

1. M. C, adjoint du patrimoine de 2ème classe au sein de la commune de B a été affecté aux fonctions d'agent d'accueil et de surveillance au Musée E de B le 13 mars 2002. Par une décision du 22 décembre 2022 notifiée le 26 décembre suivant, la maire de B a pris à son encontre une sanction d'exclusion temporaire de fonctions de 12 mois dont 3 mois avec sursis.

2. M. C relève appel du jugement du 10 novembre 2023 par lequel le tribunal administratif de B a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

3. La décision contestée du 22 décembre 2022 portant exclusion temporaire de fonctions de M. C d'une durée de 12 mois dont 3 avec sursis, a été prise, après avis du conseil de discipline du 30 novembre 2022, aux motifs précisément détaillés, d'une part, " d'une attitude générale inadaptée dans ses fonctions, et ce depuis sa prise de fonction en mars 2021 ", d'autre part, " d'un comportement intimidant et menaçant à l'égard de ses collègues ", étant également précisé que " les différents manquements relevés ont des conséquences sur l'ambiance de travail, sur la santé de son supérieur hiérarchique et celle d'un autre collègue et sur l'image de l'institution " et qu'il est retenu " l'absence de remise en cause de M. C et la persistance de son comportement malgré des alertes et l'application d'une sanction disciplinaire en 2021 ". Enfin, la décision contestée indiquait que " M. C se trouvait en situation de récidive " s'agissant " de son attitude critique et dénigrante à l'égard de la hiérarchie et du fonctionnement institutionnel " et " qu'il a méconnu ses obligations professionnelles ". M. C soutient au contraire que les faits retenus afin de le sanctionner ne sont pas constitués ou ne constituent pas une faute susceptible d'être sanctionnée.

En ce qui concerne la régularité de la procédure suivie,

4. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 22 mars 2022 de la maire de B, M. D, directeur des ressources humaines et signataire de la décision attaquée, a reçu délégation à fin de signer, en lieu et place de la maire, des décisions relatives à la gestion du personnel, notamment celles relatives à la discipline. Cet arrêté qui a été transmis en préfecture le 28 mars 2022 et affiché le 29 mars 2022 a été, contrairement à ce qui est allégué, régulièrement publié. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte, qui manque en fait, doit être écarté.

5. En deuxième lieu, par un arrêt rendu ce jour, la cour juge que la décision du 14 janvier 2021 du maire de B portant mutation d'office de M. C vers un poste d'agent de surveillance des parcs et jardins dans la même commune, uniquement fondée sur l'intérêt du service et destinée à apaiser les tensions internes résultant du comportement inadapté de cet agent n'est pas une sanction déguisée. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance par la décision contestée du 16 août 2021 du principe non bis in idem doit être écarté.

6. En troisième lieu, M. C soutient, dans son mémoire présenté le 26 décembre 2024, la sanction contestée est intervenue alors qu'il n'a jamais été informé du droit de se taire.

7. D'une part, aux termes de l'article 9 de la Déclaration de 1789 : " Tout homme étant présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable, s'il est jugé indispensable de l'arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s'assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi. " Il en résulte le principe selon lequel nul n'est tenu de s'accuser, dont découle le droit de se taire. Ces exigences s'appliquent non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère d'une punition. En vertu de la décision n° 2024-1105 QPC du 4 octobre 2024 du Conseil constitutionnel, à compter de la publication de cette décision et jusqu'à l'entrée en vigueur d'une nouvelle loi ou jusqu'à la date de l'abrogation des dispositions précitées de la deuxième phrase du troisième alinéa de l'article 19 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et du deuxième alinéa de l'article L. 532-4 du code général de la fonction publique, le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée doit être informé de son droit de se taire devant le conseil de discipline et peut invoquer ce droit dans les instances introduites à la date de cette décision et non jugées définitivement.

8. De telles exigences impliquent que l'agent public faisant l'objet d'une procédure disciplinaire ne puisse être entendu sur les manquements qui lui sont reprochés sans qu'il soit préalablement informé du droit qu'il a de se taire. A ce titre, il doit être avisé, avant d'être entendu pour la première fois, qu'il dispose de ce droit pour l'ensemble de la procédure disciplinaire. Dans le cas où l'autorité disciplinaire a déjà engagé une procédure disciplinaire à l'encontre d'un agent et que ce dernier est ensuite entendu dans le cadre d'une enquête administrative diligentée à son endroit, il incombe aux enquêteurs de l'informer du droit qu'il a de se taire. En revanche, sauf détournement de procédure, le droit de se taire ne s'applique ni aux échanges ordinaires avec les agents dans le cadre de l'exercice du pouvoir hiérarchique, ni aux enquêtes et inspections diligentées par l'autorité hiérarchique et par les services d'inspection ou de contrôle, quand bien même ceux-ci sont susceptibles de révéler des manquements commis par un agent.

9. Dans le cas où un agent sanctionné n'a pas été informé du droit qu'il a de se taire alors que cette information était requise en vertu des principes énoncés aux points 7 et 8, cette irrégularité n'est susceptible d'entraîner l'annulation de la sanction prononcée que lorsque, eu égard à la teneur des déclarations de l'agent public et aux autres éléments fondant la sanction, il ressort des pièces du dossier que la sanction infligée repose de manière déterminante sur des propos tenus alors que l'intéressé n'avait pas été informé de ce droit.

10. Il est constant que la commune de B n'a pas informé M. C du droit de se taire lorsqu'elle a engagé la procédure disciplinaire à son encontre. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les griefs retenus dans la décision contestée du 22 décembre 2022 à l'encontre de M. C, rappelés au point 3, reposent sur les déclarations de son encadrant et plusieurs témoignages de ses collègues de travail du service des parcs et jardins, éléments recueillis notamment pendant leur audition lors de l'enquête administrative préalable à la saisine du conseil de discipline, sur des éléments factuels et des constats opérés par le responsable du service sur son attitude dans l'exercice de ses fonctions, sur des courriers de ses collègues, sur les éléments contenus dans le rapport établi le 30 mai 2022 par le responsable du pôle visiteur du Musée E ou recueillis après l'audition d'une agente de cet établissement dans lequel le requérant s'est rendu à plusieurs reprises le week-end après le 7 mai 2022. Il ressort des termes de la synthèse de ses propos reproduite dans le rapport de l'enquête administrative que M. C s'est borné, sur les points en litige, à déclarer qu'il ne reconnaissait aucun de griefs reprochés et il ne ressort d'aucun des termes du compte rendu de l'entretien conduit le 24 juin 2022 pour les besoins de l'enquête administrative qu'il aurait tenus des propos fondant de manière déterminante la sanction infligée. Dans ces conditions, M. C, à qui il est loisible de mettre en cause la réalité de chacun des manquements retenus contre lui, n'est cependant pas fondé à soutenir que le vice de procédure relevé entache d'illégalité la décision contestée du 22 décembre 2022.

En ce qui concerne le bien-fondé de la sanction,

11. En quatrième lieu, aux termes de l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, alors en vigueur : " Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes : () Troisième groupe : / la rétrogradation au grade immédiatement inférieur et à un échelon correspondant à un indice égal ou immédiatement inférieur à celui détenu par l'agent ; / l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans ; (). ". Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

S'agissant du grief relatif à une " attitude générale inadaptée dans l'exercice de ses fonctions et ce, depuis sa prise de fonction en mars 2021 ",

12. Il ressort tout d'abord des pièces versées au dossier, notamment de l'audition de son encadrant réalisée lors de la rédaction du rapport d'enquête administrative, que M. C, après la réunion de " briefing " matinal, peut " prendre entre 20 minutes et 45 minutes avant de partir sur le terrain ", les responsables du service indiquant également qu'" il passait beaucoup de temps à contrôler ses pneus, à vérifier son équipement ". Plusieurs témoignages émanant de son encadrant et de ses collègues ayant travaillé avec lui sur le terrain relèvent également une attitude lente, voire contemplative, assez fréquente, qui réduit en conséquence le temps effectivement consacré à l'accomplissement des tâches qui lui sont confiées. De la même manière, la consultation de sa boite mail professionnelle du Musée E, non relevée depuis longtemps et réalisée sur son temps de travail au mois de juillet 2021, devait l'occuper deux heures, au lieu des quinze minutes prévues.

13. Les circonstances avancées par le requérant qu'il ne serait pas le seul à présenter des retards au départ, qu'on ne saurait lui reprocher une certaine lenteur faute d'avoir été formé ou d'être en binôme avec quelqu'un de plus aguerri ou encore qui met en cause les conditions de son accueil dans le service des parcs et jardins, circonstances au demeurant non établies ou peu sérieuses, demeurent à cet égard sans incidence sur la réalité des retards et comportements qui lui sont imputés. Si M. C fait valoir qu'on ne saurait lui reprocher non plus de rouler très en deçà de la vitesse autorisée avec son scooteur professionnel, il ressort cependant des auditions précitées de ses collègues que la lenteur que tous observent dans l'exécution de sa mission n'est pas limitée au trajet entre les parcs mais concerne également la surveillance même des jardins, au point que son encadrant a estimé qu'il était impossible de travailler avec lui. Si M. C ajoute qu'il s'astreint à un grand sérieux dans la préparation de son matériel pour des raisons de sécurité, cette circonstance ne permet pas d'expliquer des retards de départ sur le terrain allant jusqu'à trois quarts d'heure, à tel point que ses coéquipiers ont dû renoncer à l'attendre, ce qui nuit à la sécurité des équipes. Il résulte de ce qui précède que les retards et lenteurs dans l'exécution des tâches qui lui sont confiées sont matériellement établis et constituent, compte tenu de leur répétition, un manquement à l'obligation de servir constitutif d'une faute.

14. Ensuite, l'élément de grief tenant au " recours abusif par cet agent aux procédures de signalement de dysfonctionnements de nature irritante à l'égard de ses collègues et de sa hiérarchie " est également matériellement établi par les pièces du dossier, en particulier par les résultats des synthèses d'auditions de son encadrant et de ses collègues permettant de retenir " un zèle excessif " de sa part sur les " alertes itératives ", comportement d'ailleurs exacerbé lorsqu'il est en présence de son supérieur. Ce comportement qui ne saurait être sérieusement considéré comme " une attitude de critique constructive " portant notamment sur le respect des consignes de sécurité, ainsi que le requérant persiste à le soutenir, caractérise à tout le moins une mauvaise exécution des tâches qui lui sont confiées, constitutive d'une faute.

15. Enfin, il ressort des pièces du dossier, notamment des synthèses d'auditions des collègues de M. C et des courriers de ceux-ci, que le requérant est également très fréquemment critique envers ces derniers et que certains en ont souffert, comme une vacataire ou un collègue titulaire ont pu l'exprimer. A cette attitude fréquemment critique à l'égard de ses collègues, dont " il remet toujours en question les actions ", s'ajoute un comportement négatif à l'égard de sa hiérarchie durant les réunions d'information et de concertation sur la conduite du service. Ces faits constatés sur la période courant de l'affectation de M. C au service de surveillance de parcs et jardins le 16 mars 2021 jusqu'au 2 juin 2022, date du début de l'enquête administrative, ont pesé sur l'ambiance de travail et ont été très mal vécus par ses collègues de travail et son responsable, dont la santé en a été affectée. Ils peuvent être regardés comme une attitude de dénigrement systématique de l'institution et des méthodes de travail de ses collègues, constitutive d'une faute.

S'agissant du grief relatif à " un comportement menaçant et intimidant envers ses collègues ",

16. D'une part, il ressort de l'audition d'une agente du Musée E de B réalisée le 6 juillet 2022 dans le cadre de l'enquête administrative préalable à la saisine du conseil de discipline ainsi que du rapport de la responsable du pôle visiteur du 30 mai 2022, que M. C, qui a admis avoir eu connaissance des témoignages produits par ses collègues à son encontre lors de la consultation du dossier pénal, s'est rendu à plusieurs reprises au Musée depuis le 7 mai 2022 pour voir la même exposition et s'est rapproché d'une de ses anciennes collègues qui s'est alors sentie menacée. Si tous ses anciens collègues ne se sont pas sentis intimidés, il ressort toutefois des informations recueillies que plusieurs collègues ont ressenti une forme de pression du fait de ces passages fréquents au Musée et de l'obligation d'entrer en relation avec M. C dès lors qu'elles se trouvent à l'accueil du Musée. D'autre part, il ressort de l'audition du responsable du service des parcs et jardins que lorsque ce dernier a " reçu pour le recadrer " M. C, l'intéressé " a pris son carnet pour prendre des notes ", que des collègues de M. C lui ont rapporté " qu'il prend des notes après des remarques ", qu'ils se sentent surveillés et craignent des poursuites. Par ailleurs il ressort de l'audition d'un collègue de travail de M. C que ce dernier a menacé de procès ses collègues à la suite d'une plaisanterie. Ces différents faits commis lors de ses passages au Musée E ou alors qu'il était en activité, qui peuvent être regardés comme une tentative d'intimidation à l'égard des autres agents et ont pour effet de perturber le bon déroulement du service, sont matériellement établis et constitutifs d'une faute.

S'agissant de la proportionnalité de la sanction,

17. Il ressort des pièces du dossier que les différents faits fautifs rappelés aux points 12 à 16 ont eu un impact certain et des conséquences délétères sur ses collègues dans le service, sur leur mal être, le stress généré, l'inconfort et le malaise ressentis voire un sentiment d'insécurité quand ils sont en contact ou doivent travailler avec lui, plusieurs agents déclarant ne plus vouloir travailler avec l'intéressé, et, enfin, que son supérieur, qui a également extrêmement mal vécu la situation, a fait l'objet d'une prise en charge médicale. S'il n'est pas établi par les éléments du dossier que le comportement critique, inadapté voire déplacé et intimidant de M. C, tel qu'il a été rappelé, a pu porter atteinte à l'image de la commune ainsi qu'elle le fait valoir, il était cependant de nature à justifier une sanction disciplinaire. Si M. C soutient qu'il aurait été mis à l'écart du service des parcs et jardins à son arrivée, qu'on lui a donné une tenue de vacataire et un casque inadapté, qu'il n'a pas été formé, que les horaires du service ne lui permettent pas de rentrer chez lui à Saint-Malo le soir, et qu'il vit comme une sanction son déplacement dans un service où il n'a pas vocation à travailler en qualité d'adjoint du patrimoine, ces circonstances ne sont pas de nature à atténuer la gravité de l'ensemble des manquements précédemment exposés. Eu égard à la nature des faits reprochés et à leurs effets, l'autorité disciplinaire n'a pas pris à l'encontre de M. C qui avait, le 16 août 2021, fait l'objet d'une première sanction pour comportement et propos inappropriés et manquement au devoir de réserve à l'occasion de fonctions exercées dans un autre service, une sanction disproportionnée en décidant de l'exclure temporairement du service pendant une durée de 12 mois dont 3 avec sursis.

18. Il résulte l'ensemble de ce qui précède que M. C n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de B a rejeté sa demande dirigée contre la sanction d'exclusion de fonction pour une durée de 12 mois dont 3 avec sursis qui lui a été infligée le 22 décembre 2022.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de B, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande M. C au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il n'y pas lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de M. C la somme que demande cette collectivité au titre des frais de même nature.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentée par la commune de B tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A C et à la commune de B.

Délibéré après l'audience du 28 février 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Gaspon, président,

- M. Coiffet, président-assesseur,

- M. Pons, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 mars 2025.

Le rapporteur,

O. COIFFETLe président,

O. GASPON

La greffière,

I. PETTON

La République mande et ordonne au préfet d'Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N°24NT000741