Cour Administrative d'Appel de Nantes — Décision N° CAA44-24NT00718

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme B E a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler l'arrêté du 12 septembre 2019 par lequel le président du syndicat intercommunal à vocation scolaire (SIVOS) de A a prononcé son licenciement pour insuffisance professionnelle.

Par un jugement n° 1912465 du 11 janvier 2024, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 7 mars 2024 et le 10 septembre 2024, Mme E, représentée par Me Boukheloua, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes du 11 janvier 2024 ;

2°) d'annuler l'arrêté contesté ;

3°) de mettre à la charge du SIVOS de A une somme de 3 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué n'est pas signé, en méconnaissance de l'article R. 741-7 du code de justice administrative ;

- l'arrêté prononçant son licenciement est insuffisamment motivé en fait ;

- il est entaché d'un vice de procédure dès lors que n'est pas mentionnée la qualité de la personne désignée comme chargée de son exécution ;

- il est irrégulier dès lors qu'elle n'a pas été informée de son droit de se taire ;

- il repose sur des faits inexacts ;

- il est entaché d'erreur d'appréciation ;

- il procède d'un détournement de pouvoir.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 16 juillet 2024 et le 12 septembre 2024, le SIVOS de A, représenté par Me Forcinal, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la requérante d'une somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens soulevés par Mme E ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 ;

- la décision n° 2024-1105 QPC du 4 octobre 2024 du Conseil constitutionnel ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Bougrine,

- et les conclusions de Mme Bailleul, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Mme E, adjointe technique territoriale, a été employée par le syndicat intercommunal à vocation scolaire (SIVOS) de A pour exercer les fonctions d'agent de restauration et d'agent d'entretien dans une école à D. Par un arrêté du 14 janvier 2017, le président du SIVOS de A a prononcé son licenciement pour insuffisance professionnelle. Postérieurement à l'annulation de cet arrêté par une décision de la présente cour du 19 mars 2019, le président du syndicat a, de nouveau, par un arrêté du 12 septembre 2019, prononcé son licenciement pour insuffisance professionnelle. Mme E relève appel du jugement du 11 janvier 2024 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 12 septembre 2019.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ". Il ressort de l'examen de la minute du jugement attaqué que celle-ci comporte les signatures de la présidente de la formation de jugement, de la rapporteure et de la greffière d'audience. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative manque en fait.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

3. En premier lieu et d'une part, aux termes du premier alinéa de l'article 93 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, alors en vigueur : " Le licenciement pour insuffisance professionnelle est prononcé après observation de la procédure prévue en matière disciplinaire. ". Aux termes de l'article 89 de la même loi : " () / Le pouvoir disciplinaire appartient à l'autorité territoriale après avis de la commission administrative paritaire siégeant en conseil de discipline. Ce pouvoir est exercé dans les conditions prévues à l'article 19 du titre Ier du statut général. / () ". Aux termes du troisième alinéa de l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983 portant droit et obligations des fonctionnaires : " Le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes et à l'assistance de défenseurs de son choix. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier. Aucune sanction disciplinaire autre que celles classées dans le premier groupe par les dispositions statutaires relatives aux fonctions publiques de l'Etat, territoriale et hospitalière ne peut être prononcée sans consultation préalable d'un organisme siégeant en conseil de discipline dans lequel le personnel est représenté. ". En vertu de l'article 6 du décret du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux, le fonctionnaire poursuivi est convoqué par le président du conseil de discipline. Aux termes de l'article 9 de ce décret : " Lorsque le conseil de discipline examine l'affaire au fond, son président porte à la connaissance des membres du conseil, en début de séance, les conditions dans lesquelles le fonctionnaire poursuivi et, le cas échéant, son ou ses conseils ont exercé leur droit à recevoir communication intégrale du dossier individuel et des documents annexés. / () / Les parties ou, le cas échéant, leurs conseils peuvent, à tout moment de la séance, demander au président l'autorisation d'intervenir afin de présenter des observations orales ; ils doivent être invités à présenter d'ultimes observations avant que le conseil ne commence à délibérer. ".

4. D'autre part, aux termes de l'article 9 de la Déclaration du 26 août 1789 des droits de l'homme et du citoyen : " Tout homme étant présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable, s'il est jugé indispensable de l'arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s'assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi. "

5. Il résulte de l'application des dispositions citées au point 4 le principe selon lequel nul n'est tenu de s'accuser, dont découle le droit de se taire. Ces exigences s'appliquent non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère d'une punition. De telles exigences impliquent que l'agent public faisant l'objet d'une procédure disciplinaire ne puisse être entendu personnellement sur les manquements qui lui sont reprochés sans qu'il soit préalablement informé du droit qu'il a de se taire. En vertu de la décision n° 2024-1105 QPC du 4 octobre 2024 du Conseil constitutionnel, à compter de la publication de cette décision et jusqu'à l'entrée en vigueur d'une nouvelle loi ou jusqu'à la date de l'abrogation des dispositions précitées de la deuxième phrase du troisième alinéa de l'article 19 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et du deuxième alinéa de l'article L. 532-4 du code général de la fonction publique, le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée doit être informé de son droit de se taire devant le conseil de discipline et peut invoquer ce droit dans les instances introduites à la date de cette décision et non jugées définitivement.

6. Il en va de même, en vertu des dispositions combinées de l'article 9 de la Déclaration de 1789 et de l'article 93 de la loi du 26 janvier 1984, aujourd'hui repris à l'article L. 553-2 du code général de la fonction publique, du fonctionnaire dont le licenciement pour insuffisance professionnelle est envisagé, dès lors que ces dispositions législatives prévoient qu'une telle mesure ne peut être prononcée qu'après observation de la procédure prévue en matière disciplinaire.

7. A ce titre, le fonctionnaire doit être informé, avant d'être entendu pour la première fois, qu'il dispose de ce droit pour l'ensemble de la procédure de licenciement pour insuffisance professionnelle. Dans le cas où l'autorité disciplinaire a déjà engagé une procédure disciplinaire à l'encontre d'un agent et que ce dernier est ensuite entendu dans le cadre d'une enquête administrative diligentée à son endroit, il incombe aux enquêteurs de l'informer du droit qu'il a de se taire. En revanche, sauf détournement de procédure, le droit de se taire ne s'applique ni aux échanges ordinaires avec les agents dans le cadre de l'exercice du pouvoir hiérarchique, ni aux enquêtes et inspections diligentées par l'autorité hiérarchique et par les services d'inspection ou de contrôle, quand bien même ceux-ci sont susceptibles de révéler des manquements commis par un agent.

8. Dans le cas où un agent licencié pour insuffisance professionnelle n'a pas été informé du droit qu'il a de se taire alors que cette information était requise en vertu des principes énoncés aux points 5 et 6, cette irrégularité n'est susceptible d'entraîner l'annulation du licenciement prononcé que lorsque, eu égard à la teneur des déclarations de l'agent public et aux autres éléments fondant le licenciement, il ressort des pièces du dossier que le licenciement repose de manière déterminante sur des propos tenus alors que l'intéressé n'avait pas été informé de ce droit.

9. Il est constant que Mme E n'a pas été explicitement informée de son droit de se taire lors de son audition devant le conseil de discipline fixé le 6 septembre 2019. Si le SIVOS de A fait valoir que ce droit lui aurait été " tacitement " notifié dès lors que sa convocation devant cette instance faisait état d'une simple possibilité de présenter des observations, une telle mention, sans autre précision, pouvait, au contraire, lui laisser croire qu'elle ne disposait pas d'un tel droit ou que l'absence d'observation pouvait emporter des conséquences défavorables. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que Mme E ne s'est pas elle-même présentée devant le conseil de discipline mais était représentée par son conseil. Eu égard à la nature du droit considéré, qui découle du principe selon lequel nul n'est tenu de s'accuser personnellement, la requérante ne saurait utilement, quelle qu'ait pu être la teneur des observations formulées pour son compte par son conseil, invoquer sa méconnaissance.

10. En deuxième lieu, l'arrêté contesté est fondé sur les graves méconnaissances par Mme E des exigences en matière d'hygiène et de sécurité alimentaires s'étant, notamment, manifestées par l'utilisation de produits périmés, le non-respect des règles de conservation et de congélation des aliments, des carences dans le nettoyage des locaux et du matériel et diverses anomalies révélées par les analyses microbiologiques. Ni la circonstance que le SIVOS de A ne verse pas aux débats l'intégralité des résultats des contrôles sanitaires réalisés au restaurant scolaire de D, ni la production de trois analyses de laboratoire effectuées en 2014 et d'un rapport d'intervention de dératisation et de désinsectisation ne faisant état d'aucune difficulté ne démontrent l'inexactitude matérielle des faits mentionnés ci-dessus, dont la réalité est établie par d'autres pièces. Par ailleurs, les mentions portées en page 2 du procès-verbal de constat d'huissier dressé les 7 et 12 mai 2014, relatives au carton à usage d'étiquette inséré dans le sac de steaks hachés, ne sont pas contredites par la photographie qui les accompagne. Le moyen tiré de l'erreur de fait doit être écarté.

11. En troisième lieu, le licenciement pour inaptitude professionnelle d'un agent public ne peut être fondé que sur des éléments révélant l'inaptitude de l'agent à exercer normalement les fonctions pour lesquelles il a été engagé, s'agissant d'un agent contractuel, ou correspondant à son grade, s'agissant d'un fonctionnaire, et non sur une carence ponctuelle dans l'exercice de ces fonctions. Une évaluation portant sur la manière dont le fonctionnaire a exercé ses fonctions durant une période suffisante et révélant son inaptitude à un exercice normal de ses fonctions est de nature à justifier légalement son licenciement.

12. Mme E a été recrutée en 2001 pour assurer la préparation et la distribution des repas au sein d'un restaurant scolaire, servant environ 70 couverts par jour, l'entretien du matériel et des locaux de restauration, le nettoyage des salles de classe et des sanitaires de l'école et, enfin, la surveillance des enfants. Elle a, à ce titre, suivi, entre le mois de novembre 2002 et le mois de février 2003, un stage de formation à l'hygiène en restauration scolaire et à la mise en place de la méthode dite " HACCP ".

13. Les audits effectués le 12 juin 2003 et le 5 décembre 2003 par l'organisme de formation ont néanmoins souligné quelques défaillances dans le contrôle des températures, l'observation des règles de congélation, le bon entretien du congélateur, l'identification des produits entamés avec la mention de leur date d'ouverture, le respect de dates limites de consommation ou encore le maintien d'un bon état propreté et le rangement des sanitaires. L'inspection sanitaire réalisée par les services de l'Etat le 17 octobre 2006 a mis en lumière des carences de même nature, liées aux règles de congélation, au respect de la chaine du froid et au relevé des températures. Cette inspection a, en outre, révélé des anomalies en matière de rangement et de stockage des denrées alimentaires ainsi que l'insuffisante mise en œuvre des procédures de contrôle. A l'occasion de l'inspection sanitaire menée le 7 mai 2012, il est apparu que la pratique professionnelle de Mme E présentait toujours de sérieuses lacunes en matière, notamment, de relevés et de respect des températures ainsi que de maintien d'un état de propreté tandis que l'absence d'analyse des dangers à chaque étape de la fabrication était relevée comme constituant une non-conformité majeure. Les mêmes défaillances ont de nouveau été soulignées à l'occasion des analyses effectuées par le laboratoire C au mois de novembre 2012, lesquelles ont, de surcroît, révélé la présence, dans le prélèvement, d'une bactérie en quantité trop élevée. Les divers constats faits par les membres du SIVOS de A en 2014 et portant, en particulier, sur l'état de saleté de la cuisine, la conservation d'aliments au-delà de la date limite et dans des conditions non conformes aux règles d'hygiène sont corroborés par la procès-verbal d'huissier des 7 et 12 mai 2014 faisant état, notamment, d'une odeur nauséabonde dans le congélateur, de la conservation d'aliments dans des sacs poubelle, de sols encrassés et d'un conteneur pour eaux grasses ni nettoyé ni utilisé conformément à sa destination.

14. La persistance des manquements constatés, alors pourtant que Mme E a bénéficié d'une seconde formation en 2012, est de nature à démontrer l'incapacité de Mme E à corriger sa pratique professionnelle. D'ailleurs, il ressort des pièces du dossier que, alertée sur ces dysfonctionnements, Mme E tend à en minimiser la gravité. Si la requérante soutient sans être contredite que son employeur n'a pas mis en place de plan de maîtrise sanitaire ni de plan d'hygiène et de sécurité, la majorité des carences mentionnées ci-dessus, à l'exception de l'analyse des dangers, ont trait à des règles d'hygiène élémentaires traitées en formation et à l'occasion des audits réalisés en 2003. Enfin, s'il ressort des pièces du dossier que les tâches confiées à Mme E étaient constitutives d'une charge de travail quotidienne relativement lourde, cette circonstance ne saurait, eu égard à la nature et l'étendue des insuffisances observées, expliquer à elle seule la manière de servir de l'intéressée.

15. Dès lors, en estimant que Mme E n'était pas capable d'exercer normalement ses fonctions et en prononçant, pour ce motif, son licenciement, le président du SIVOS de A n'a pas entaché sa décision d'erreur d'appréciation.

16. En quatrième lieu, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi.

17. En dernier lieu, Mme E réitère en appel les moyens soulevés en première instance et tirés, d'une part, de l'insuffisance de motivation de l'arrêté du 12 septembre 2019 en litige et, d'autre part, de l'absence de mention de la qualité de la personne chargée, en vertu de l'article 4 de l'arrêté contesté, de son exécution. Il y a lieu de les écarter par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges.

18. Il résulte de tout ce qui précède que Mme E n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge du SIVOS de A, lequel n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à Mme E d'une somme au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de cette dernière une somme que demande l'intimé au titre des frais de même nature qu'il a supportés.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de Mme E est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par le SIVOS de A sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B E et au syndicat intercommunal à vocation scolaire de A.

Délibéré après l'audience du 24 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Gaspon, président de chambre,

- M. Coiffet, président assesseur,

- Mme Bougrine, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 mars 2025.

La rapporteure,

K. BOUGRINELe président,

O. GASPON

La greffière,

I. PETTON

La République mande et ordonne au préfet de la Sarthe en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.