Cour Administrative d'Appel de Nantes — Décision N° CAA44-24NT01689

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société par actions simplifiée (SAS) La compagnie des crématoriums, devenue entretemps la société Generys concessions, a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la décision du 18 janvier 2021 par laquelle la commune de Blain a refusé de faire droit à sa demande de réparation à hauteur de 2 729 046 euros hors taxe (HT) au titre des préjudices qu'elle estime avoir subis en raison de l'abandon de la procédure de concession de la construction et de l'exploitation d'un crématorium communal, et de condamner la commune de Blain à lui verser cette somme, assortie des intérêts au taux légal à compter du 27 novembre 2020 et de leur capitalisation et, le cas échéant, de désigner un expert avec pour mission de déterminer le montant du bénéfice correspondant à l'exécution de la concession auquel elle aurait pu prétendre si le contrat avait été signé.

Par un jugement n° 2102520 du 10 avril 2024, le tribunal administratif de Nantes a condamné la commune de Blain à verser à la société Generys concessions une indemnité de 12 000 euros, avec intérêts au taux légal à compter du 27 novembre 2020, les intérêts échus étant capitalisés au 27 novembre 2021 ainsi qu'à chaque échéance annuelle ultérieure et a rejeté le surplus des conclusions de la demande de la société Generys concessions.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 7 juin 2024, la société Generys concessions, représentée par Me Donval, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 10 avril 2024 en tant qu'il a rejeté le surplus de ses conclusions ;

2°) de faire droit à l'intégralité de sa demande de première instance présentée devant le tribunal administratif de Nantes ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Blain la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision du maire du 26 juin 2020, sans avoir recueilli la validation préalable du conseil municipal, a été prise par une autorité incompétente ;

- la délibération du 16 juillet 2020 n'est pas motivée en droit ;

- la délibération du 16 juillet 2020 a été adoptée à la suite d'une procédure irrégulière en l'absence de transmission aux conseillers municipaux d'une note de synthèse cinq jours francs avant la réunion du conseil municipal ;

- l'assemblée délibérante ne pouvait déclarer la procédure sans suite une fois la procédure de passation terminée car elle disposait d'un droit à la signature du contrat du fait de la délibération du 26 mai 2020 qui lui attribuait ce contrat et autorisait le maire à le signer ;

- il n'y a aucun motif d'intérêt général fondant la décision de déclaration sans suite de la procédure, qui est, dès lors, entachée d'un détournement de procédure ;

- la décision de déclaration sans suite de la procédure méconnait les dispositions de

l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- à titre subsidiaire, elle peut obtenir la réparation de son préjudice sur le fondement de la responsabilité sans faute de la commune de Blain pour rupture d'égalité devant les charges publiques ;

- elle a subi un préjudice composé du manque à gagner et du préjudice commercial pour un montant total de 2 729 046 euros HT.

Par un mémoire, enregistré le 29 novembre 2024, la commune de Blain, représentée par Me Caradeux, conclut :

1°) à titre principal, au rejet de la requête ;

2°) à titre subsidiaire, à ce que soit désigné un expert aux fins d'établir le montant de l'indemnisation du manque à gagner et du préjudice commercial de la société Generys concessions s'il devait être fait droit à l'intégralité des conclusions indemnitaires de la requérante ;

3°) à ce qu'il soit mis à la charge de la société Generys concessions la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par la société Generys concessions n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code civil ;

- le code de la commande publique ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Picquet,

- les conclusions de Mme Rosemberg, rapporteure publique,

- et les observations de Me Barthelemy, substituant Me Caradeux, pour la commune de Blain.

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Blain a publié, le 1er octobre 2019, un avis d'appel public à la concurrence pour concéder la construction et l'exploitation d'un crématorium communal. Après des négociations qui ont duré de décembre 2019 à avril 2020, le conseil municipal de la commune a retenu, par une délibération du 26 mai 2020, la SAS La compagnie des crématoriums comme délégataire et autorisé le maire à signer le contrat pour une durée de trente ans, avec un minimum de vingt-huit ans d'exploitation. Toutefois, par un courrier du 26 juin 2020, le maire de la commune de Blain a informé la SAS La compagnie des crématoriums qu'il déclarait la consultation sans suite. Par une délibération du 16 juillet 2020, le conseil municipal de la commune a approuvé la décision du maire " de déclarer ladite procédure sans suite pour motif d'intérêt général ". Par un courrier du 26 novembre 2020, reçu le lendemain par l'administration, la SAS La compagnie des crématoriums a demandé à la commune de Blain la réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis en raison de la décision de classement sans suite, pour un montant de 2 729 046 euros HT. Le 15 janvier 2021, le maire de la commune de Blain a rejeté sa demande. La SAS La compagnie des crématoriums, devenue entretemps la société Generys concessions, a demandé au tribunal administratif de Nantes d'une part l'annulation de cette dernière décision et d'autre part la condamnation de la commune à lui verser la somme de 2 729 046 euros HT, assortie des intérêts et de leur capitalisation, en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis. Par un jugement du 10 avril 2024, le tribunal a condamné la commune de Blain à verser à la société Generys concessions une indemnité de 12 000 euros, avec intérêts au taux légal à compter du 27 novembre 2020, les intérêts échus étant capitalisés au 27 novembre 2021 ainsi qu'à chaque échéance annuelle ultérieure, et a rejeté le surplus des conclusions de la demande de la société Generys concessions. Cette dernière fait appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté le surplus de ses conclusions.

Sur la responsabilité de la commune de Blain :

En ce qui concerne la responsabilité pour faute :

2. Aux termes de l'article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales : " Les collectivités territoriales, leurs groupements ou leurs établissements publics peuvent confier la gestion d'un service public dont elles ont la responsabilité à un ou plusieurs opérateurs économiques par une convention de délégation de service public définie à l'article L. 1121-3 du code de la commande publique préparée, passée et exécutée conformément à la

troisième partie de ce code ". L'article L. 1411-7 du même code dispose : " Deux mois au moins après la saisine de la commission prévue à l'article L. 1411-5, l'assemblée délibérante se prononce sur le choix du délégataire et la convention de délégation de service public. / () ".

3. En premier lieu, par une délibération du 26 mai 2020 le conseil municipal de la commune de Blain a approuvé la décision de retenir La compagnie des crématoriums pour la délégation de service public comprenant la construction et la gestion du crématorium et a autorisé le maire " à signer le contrat de délégation de service public, tous documents y afférents () et à accomplir les dernières formalités de la procédure de passation de ce contrat ". A supposer qu'en déclarant sans suite la procédure de passation, dans son courrier du 26 juin 2020, le maire de Blain puisse être regardé comme ne s'étant pas seulement borné à exécuter la délibération du 26 mai 2020 mais aurait pris une décision entachée d'incompétence, en ce qu'il appartient à l'assemblée délibérante de se prononcer sur le choix du délégataire, en tout état de cause ce vice ne peut plus être invoqué dès lors qu'il devrait être regardé comme régularisé du fait de l'intervention de la délibération postérieure du 16 juillet 2020, par laquelle le conseil municipal a lui-même également déclaré la procédure sans suite. L'incompétence alléguée ne saurait dès lors constituer une illégalité fautive susceptible d'engager la responsabilité de la commune.

4. En deuxième lieu, la délibération du 16 juillet 2020, retirant une décision créatrice de droits au profit du délégataire initialement choisi, devait être motivée. La délibération en litige se réfère au code général des collectivités territoriales, à la procédure de délégation de service public pour la construction et la gestion d'un crématorium et à la décision du maire du 26 juin 2020. La précédente délibération du 26 mai 2020, dont il n'est pas contesté que la société Generys concessions avait eu connaissance antérieurement à la notification de la délibération du 16 juillet 2020, mentionnait quant à elle les articles L. 1411-5 et L. 1411-7 du code général des collectivités territoriales. La société Generys concessions ne cite aucun texte qui aurait dû être mentionné dans la délibération en cause, alors que la possibilité d'une déclaration sans suite d'une procédure de passation d'une délégation de service public, admise par la jurisprudence, n'est pas prévue expressément par les textes législatifs ou réglementaires. Par conséquent, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que la délibération du 16 juillet 2020 serait illégale faute d'être motivée en droit.

5. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur. / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. / () ". Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

6. Il résulte de l'instruction que la note explicative de synthèse a été adressée aux membres du conseil municipal de Blain par courriel le 10 juillet 2020, soit dans le délai prévu par l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales. La société requérante ne conteste l'envoi effectif aux conseillers municipaux, dans le délai prévu, par aucun élément suffisamment étayé, alors que la commune produit, quant à elle, un tableau précis des convocations. Le document intitulé " note explicative de synthèse " comprenait notamment le rapport du maire, exposant les motifs pour lesquels la procédure de passation de la délégation de service public du crématorium devait être déclarée sans suite, et le projet de délibération. Ce document, au vu de son contenu, qui permet aux membres du conseil municipal d'appréhender le contexte et les motifs de la décision prise par cette délibération, peut être regardé comme une note explicative de synthèse, jointe aux convocations. Par conséquent, la société Generys concessions n'est pas fondée à soutenir que la délibération du 16 juillet 2020 a été prise en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales.

7. En quatrième lieu, une personne publique qui a engagé une procédure de passation d'un contrat de concession ne saurait être tenue de conclure le contrat. Elle peut décider, sous le contrôle du juge, de renoncer à le conclure pour un motif d'intérêt général. Il en résulte que,

contrairement à ce que soutient la société requérante, la commune de Blain pouvait à tout moment, en dépit des dispositions de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration, déclarer la procédure sans suite, avant la signature du contrat, et alors même que le conseil municipal de la commune de Blain avait déjà choisi la société La compagnie des crématoriums comme délégataire.

8. En cinquième lieu, il résulte de l'instruction que la commune de Blain a déclaré sans suite la procédure notamment pour des motifs liés à des risques juridiques, le maire ayant indiqué qu' " un référé précontractuel mettant en cause la procédure a été initié par le candidat classé en seconde position () ". Une requête en référé précontractuel avait en effet été enregistrée le 12 juin 2020 auprès du greffe du tribunal administratif de Nantes, soulevant des moyens tirés de la violation des obligations de publicité et de mise en concurrence. Il n'est pas établi que cette requête n'aurait eu manifestement aucune chance de prospérer. Ce seul motif d'intérêt général suffit à justifier la déclaration sans suite de la procédure. En outre, la commune a déclaré sans suite la procédure afin de pouvoir " réétudier l'opportunité de réaliser cet équipement, tout du moins dans la configuration envisagée, du fait de la possible évolution des besoins sur le territoire ". La commune fait valoir qu'elle se référait à l'ouverture d'un crématorium à Allaire (Morbihan) le 27 octobre 2022, à moins d'une cinquantaine de kilomètres, ce qui était de nature à remettre en cause la rentabilité de la concession envisagée, comme l'indiquait l'étude de faisabilité du 21 août 2019 réalisée par un assistant à maitrise d'ouvrage. Les négociations avec les candidats ont d'ailleurs porté notamment sur l'estimation du nombre de crémations et les projets en cours pris en compte dans celle-ci. Par conséquent, contrairement à ce que soutient la société Generys concessions, la déclaration sans suite de la procédure était justifiée par des motifs d'intérêt général.

9. En sixième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ".

10. S'il est vrai que la délibération du 26 mai 2020 avait créé des droits au profit de la SAS La compagnie des crématoriums, en interdisant à la commune de Blain d'attribuer le contrat de concession à un autre candidat, elle ne créait au profit de cette société aucun droit à ce que le contrat soit signé. Ainsi, la délibération du 26 mai 2020 ne faisait pas obstacle à ce que la procédure soit déclarée sans suite pour un motif d'intérêt général, les dispositions de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration n'étant pas opposables, dans un tel cas, à la commune dès lors que la société initialement attributaire ne pouvait se prévaloir d'un droit qui lui aurait été illégalement retiré dans la mesure où le contrat n'a pas été, dans le cadre de cette procédure de passation, attribué à une autre entreprise candidate. Aucune faute n'a ainsi été commise par la commune de Blain.

En ce qui concerne la responsabilité sans faute :

11. La responsabilité de la puissance publique peut se trouver engagée, même sans faute, sur le fondement du principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques, lorsqu'une mesure légalement prise a pour effet d'entraîner, au détriment d'une personne physique ou morale, un préjudice anormal et spécial, qui ne peut être regardé comme une charge lui incombant normalement.

12. L'abandon de la procédure de passation de la délégation de service public ne saurait à elle-seule conférer un caractère anormal au préjudice dont fait état la société requérante. Alors même qu'elle avait été choisie comme délégataire par le conseil municipal de Blain, la déclaration sans suite pour motif d'intérêt général fait partie des aléas auxquels peuvent s'attendre les candidats à l'attribution d'une délégation de service public. Par suite, la société Generys concessions n'a pas subi un préjudice anormal et spécial de nature à engager la responsabilité sans faute de la commune de Blain.

Sur les préjudices :

13. L'entreprise candidate à l'attribution d'une concession de service public demandant réparation du préjudice né de son éviction irrégulière de la procédure d'attribution a droit à être indemnisée de son manque à gagner, incluant nécessairement, puisqu'ils ont été intégrés dans ses charges, les frais de présentation de l'offre, lesquels n'ont donc pas à faire l'objet, sauf stipulation contraire du contrat, d'une indemnisation spécifique. En revanche, elle ne peut prétendre à une indemnisation de ce manque à gagner si la personne publique renonce à conclure le contrat pour un motif d'intérêt général.

14. Pour les motifs indiqués au point 8, la déclaration sans suite de la procédure était justifiée par des motifs d'intérêt général. Par conséquent, la société Generys concessions ne peut prétendre à une indemnisation du manque à gagner qu'elle invoque.

15. Enfin et en tout état de cause, le préjudice commercial allégué n'est pas établi.

16. Il résulte de tout ce qui précède que la société Generys concessions n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté le surplus de sa demande.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Blain, qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, le versement d'une somme au titre des frais exposés par la société Generys concessions et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de cette dernière une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Blain au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la société Generys concessions est rejetée.

Article 2 : La société Generys concessions versera une somme de 1 500 euros à la commune de Blain au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Generys concessions et à la commune de Blain.

Délibéré après l'audience du 27 mai 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Lainé, président de chambre,

- M. Derlange, président assesseur,

- Mme Picquet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juin 2025.

La rapporteure,

P. PICQUET

Le président,

L. LAINÉ

Le greffier,

C. WOLF

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.