Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler l’arrêté du 31 mars 2023 par lequel le maire de Saint-Renan (Finistère) a refusé de lui délivrer un permis de construire un immeuble de cinq logements et un commerce sur la parcelle cadastrée section BO n° 198 située 4 place Léon Cheminant.
Par un jugement n° 2303006 du 13 mai 2024, le tribunal administratif de Rennes a annulé l’arrêté du 31 mars 2023 du maire de Saint-Renan et lui a enjoint de délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de deux mois.
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires enregistrés les 10 juillet et 21 octobre 2024 et le 12 mars 2025, ce dernier n’ayant pas été communiqué, la commune de Saint-Renan, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec Prieur, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 13 mai 2024 ;
2°) de rejeter la demande présentée par M. A... devant le tribunal administratif de Rennes ;
3°) de mettre à la charge de M. A... le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
La commune de Saint-Renan soutient que :
- le projet contesté n’est pas conforme à la destination de l’emplacement réservé n° 24 du plan local d’urbanisme ; il ne comporte pas de logements sociaux ni de services ; il fait obstacle à la réalisation de son projet global d’aménagement de l’îlot Cheminant ; aucune servitude de passage, permettant la desserte du périmètre de l’emplacement réservé, n’est acquise sur la parcelle cadastrée section BO n° 198 ;
- les motifs tirés de ce que le projet méconnait les dispositions des articles UH 6, UH 9 et UH 11 ainsi que de l’annexe 2 du règlement du plan local d’urbanisme, substitués au motif de la décision contestée sont de nature à légalement la fonder.
Par un mémoire en défense, enregistré le 14 février 2025, M. B... A... représenté par Me Saout conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la commune de Saint-Renan une somme de 4 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que les moyens soulevés par la commune de Saint-Renan ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Dubost,
- les conclusions de Mme Ody, rapporteure publique,
- et les observations de Me Cousin-Lescarmure, représentant la commune de Saint-Renan et celles de Me Le Baron, substituant Me Saout, représentant M. A....
Une note en délibéré, présentée par M. A..., a été enregistrée le 22 octobre 2025.
Considérant ce qui suit :
M. A... a déposé deux demandes de permis de construire les 11 avril et 29 juillet 2022 pour la réalisation d’un immeuble sur la parcelle cadastrée section BO n° 198 située 4 place Léon Cheminant à Saint-Renan (Finistère). Cette parcelle étant incluse dans le périmètre d’un emplacement réservé n° 24, le maire de Saint-Renan a refusé de lui délivrer les autorisations d’urbanisme sollicitées par deux arrêtés des 28 juin et 27 septembre 2022. Le 6 décembre 2022, M. A... a déposé une nouvelle demande de permis de construire pour la réalisation d’un immeuble de cinq logements et d’un commerce sur ce terrain. Par un arrêté du 31 mars 2023, le maire de Saint-Renan a refusé de lui délivrer cette autorisation. M. A... a alors demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler cette décision. La commune de Saint-Renan relève appel du jugement du 13 mai 2024 par lequel ce tribunal a annulé l’arrêté du 31 mars 2023 et lui a enjoint de délivrer le permis de construire sollicité.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
Pour s’opposer à la demande de permis de construire déposée par M. A..., le maire de Saint-Renan s’est fondé sur ce que, d’une part, le projet contesté n’est pas conforme à la destination de l’emplacement réservé n° 24 inscrit au plan local d’urbanisme (PLU) et d’autre part, le numéro de récépissé de déclaration de permis de construire est erroné. Le tribunal administratif de Rennes, pour annuler l’arrêté du maire du 31 mars 2023, a censuré ces deux motifs. La commune de Saint-Renan soutient que le motif tiré de l’absence de conformité du projet en cause à la destination de l’emplacement réservé n° 24 est de nature à légalement fonder cette décision.
Aux termes de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme : « Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : (…)2° Des emplacements réservés aux installations d'intérêt général à créer ou à modifier ; (…) 4° Dans les zones urbaines et à urbaniser, des emplacements réservés en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu'il définit ; (…) » et aux termes de l’article L. 152-2 du même code : « Le propriétaire d'un terrain bâti ou non bâti réservé par un plan local d'urbanisme en application de l'article L. 151-41 peut, dès que ce plan est opposable aux tiers, et même si une décision de sursis à statuer qui lui a été opposée est en cours de validité, exiger de la collectivité ou du service public au bénéfice duquel le terrain a été réservé qu'il soit procédé à son acquisition dans les conditions et délais mentionnés aux articles L. 230-1 et suivants. Lorsqu'une servitude mentionnée à l'article L. 151-41 est instituée, les propriétaires des terrains concernés peuvent mettre en demeure la commune de procéder à l'acquisition de leur terrain, dans les conditions et délais prévus aux articles L. 230-1 et suivants. »
D’une part, ces dispositions ont pour objet d’habiliter les auteurs des plans locaux d’urbanisme, d’une part, à définir dans les zones urbaines ou à urbaniser des programmes de logements répondant à des préoccupations de mixité sociale, dont les plans et les documents graphiques qui y sont annexés précisent la nature, et, d’autre part, à constituer, dans ces zones, des réserves foncières afin de permettre la mise en œuvre de ces programmes. Les plans locaux d’urbanisme peuvent, à cette fin, imposer des contraintes précises à ces terrains et fixer notamment un pourcentage minimum de surface hors œuvre nette affecté à la réalisation des logements prévus par ces programmes ou un nombre minimum de logements à édifier, éventuellement en indiquant les catégories de logements concernés. Les propriétaires peuvent, au demeurant, faire usage du droit de délaissement prévue par l’article L. 152-2 du code de l’urbanisme.
D’autre part, il résulte de ces dispositions que l’autorité administrative chargée de délivrer le permis de construire est tenue de refuser toute demande, même émanant de la personne bénéficiaire de la réserve, dont l’objet ne serait pas conforme à la destination de l’emplacement réservé, tant qu’aucune modification du plan local d’urbanisme emportant changement de la destination n’est intervenue. En revanche, un permis de construire portant à la fois sur l’opération en vue de laquelle l’emplacement a été réservé et sur un autre projet peut être légalement délivré, dès lors que ce dernier projet est compatible avec la destination assignée à l’emplacement réservé.
Le PLU de la commune de Saint-Renan, approuvé le 27 février 2017 et modifié le 10 juillet 2019, a délimité sur les parcelles cadastrées section nos 131, 135, 140, 141, 144p, 145, 197p, 198, 222 et 225, un emplacement réservé n° 24, au bénéfice de la commune, pour la réalisation de « logements, commerces et services ». En outre, les auteurs du PLU ont précisé que le terrain de l’opération fait l’objet d’une servitude de mixite sociale impliquant la production de logements sociaux sans définir plus précisément les caractéristiques de cet emplacement réservé ni imposer d’autres contraintes particulières. Le permis de construire sollicité par M. A... vise à la construction, sur la parcelle cadastrée section BO n° 198 qui est entièrement incluse au sein de l’emplacement réservé, d’un bâtiment collectif comportant cinq logements et un commerce. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que ce projet ne prévoit pas la construction de logements sociaux alors même qu’ils constituent une caractéristique essentielle de l’opération projetée sur l’emplacement réservé, lequel a été délimité au titre du 4° de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme précité. L’opération en litige ne comporte pas non plus la construction de locaux affectés à des services pourtant prévus par le règlement du PLU au titre de la destination de l’emplacement réservé, et qui comme il sera vu au point 14, participent à l’objectif de mixité sociale. Par suite, le projet de M. A..., en tant qu’il ne comporte ni la réalisation de logements sociaux ni de services permettant de satisfaire à l’objectif de mixité sociale, n’est pas conforme à la destination de l’emplacement réservé n° 24 de sorte que le maire de Saint-Renan pouvait légalement s’y opposer pour ce motif.
Par suite, la commune de Saint-Renan est fondée à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Rennes s’est fondé, pour annuler la décision contestée, sur ce que l’opération contestée était conforme à la destination de l’emplacement réservé n° 24.
Il appartient alors à la cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par M. A... tant devant le tribunal administratif de Rennes que devant la cour.
Si un permis de construire ne constitue pas un acte d'application de la réglementation d’urbanisme en vigueur et si, par suite, un requérant demandant son annulation ne saurait utilement se borner à soutenir, pour l’obtenir, qu'il a été délivré sous l'empire d'un document d'urbanisme illégal, mais doit faire valoir, en outre, que ce permis méconnaît les dispositions d’urbanisme pertinentes remises en vigueur, cette règle ne s’applique pas au refus de permis de construire, lorsqu’il trouve son fondement dans un document d’urbanisme. Dans ce cas, l’annulation ou l’illégalité de ce document d’urbanisme entraîne l’annulation du refus de permis de construire pris sur son fondement, sauf au juge à procéder à une substitution de base légale ou de motifs dans les conditions de droit commun.
D’une part, en vertu de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme, le règlement du PLU peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués des emplacements réservés aux installations d'intérêt général à créer ou à modifier ou dans les zones urbaines et à urbaniser, des emplacements réservés en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu'il définit. D’autre part, aux termes de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : « Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : (…) 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile ; (…) ».
L’intention d’une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu’emplacement réservé sans qu’il soit besoin pour la commune de faire état d’un projet précisément défini. Toutefois, le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur le caractère réel de l'intention de la commune. Enfin, il n’appartient pas au juge administratif d’apprécier l’opportunité du choix de la localisation d’un emplacement réservé par rapport à d’autres localisations possibles.
Comme il a été dit au point 6, les auteurs du PLU de Saint-Renan ont délimité sur les parcelles cadastrées section nos 131, 135, 140, 141, 144p, 145, 197p, 198, 222 et 225, un emplacement réservé n° 24, au bénéfice de la commune, pour la réalisation de « logements, commerces et services » en précisant qu’une telle opération devait comprendre des logements sociaux au titre de la servitude de mixité sociale.
En premier lieu, s’ils en ont la faculté, les auteurs d’un plan local d’urbanisme ne sont pas tenus d’imposer des prescriptions tenant notamment au nombre de logements concernés, à la surface hors œuvre nette des logements envisagés ou au pourcentage de logements sociaux pour les terrains qui font l’objet d’emplacements réservés destinés à la réalisation de logements aidés. Dans ces conditions, le règlement du PLU qui indique que l’emplacement réservé n° 24 est destiné à la réalisation de logements, de commerces et de services et qu’une fraction des logements créés devront être constitués de logements sociaux, en application de la servitude de mixité sociale qui figure sur le règlement graphique du PLU, lequel est opposable, est de nature à justifier de la destination de l’emplacement réservé n° 24.
En second lieu, il résulte des dispositions précitées de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme que la réalisation d’une opération comprenant à la fois de l’habitat, des commerces et des services se rattache à l’objectif de mixité sociale. Dans ces conditions, les auteurs du PLU pouvaient sans entacher leur décision d’erreur manifeste d’appréciation délimiter un emplacement réservé n° 24 aux fins de réaliser une opération comportant à la fois des logements, des commerces et des services au titre des dispositions du 4° de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme. Par ailleurs, la circonstance que l’opération envisagée ne constitue pas une installation d’intérêt général au sens des dispositions du 2° de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme est sans incidence, dès lors comme il vient d’être dit que l’emplacement réservé vise à la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, d’un programme de logements.
Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré, par la voie de l’exception, du plan local d’urbanisme de Saint-Renan doit être écarté.
Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les substitutions de motifs demandées, que la commune de Saint-Renan est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé, à la demande de M. A..., l’arrêté du 31 mars 2023 portant refus de permis de construire et lui a enjoint de délivrer le permis de construire sollicité.
Sur les frais liés au litige :
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Renan qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. A... au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. A... une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Saint-Renan au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
DÉCIDE :
Article 1 : Le jugement du 13 mai 2024 du tribunal administratif de Rennes est annulé.
Article 2 : La demande présentée par M. A... devant le tribunal administratif de Rennes ainsi que ses conclusions présentées devant la cour administrative d’appel de Nantes sont rejetées.
Article 3 : M. A... versera à la commune de Saint-Renan une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Renan et à M. B... A....
Copie en sera adressée au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Quimper en application de l’article R. 751-11 du code de justice administrative.
Délibéré après l'audience du 16 octobre 2025, à laquelle siégeaient :
- Mme Rimeu, présidente de chambre,
- Mme Dubost, première conseillère,
- M. Hannoyer, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 novembre 2025.
La rapporteure,
A.-M. DUBOST
La présidente,
S. RIMEU
Le greffier,
C. GOY
La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.