Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société SAS Vendée Biogaz 2 a demandé au tribunal administratif de Nantes d’annuler l’arrêté du 31 juillet 2024, rectifié par un arrêté du 9 août 2024, par lequel le préfet de la Vendée a refusé de lui délivrer un permis de construire pour la construction d’une unité de méthanisation à Saint-Martin-de-Fraigneau et d’enjoindre au préfet de lui délivrer le permis sollicité ou, à titre subsidiaire, de se prononcer à nouveau sur sa demande de permis de construire.
Par un jugement n° 2415205 du 18 mars 2025, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 19 mai et 1er septembre 2025, la SAS Vendée Biogaz 2, représentée par Me Guiheux, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement du 18 mars 2025 du tribunal administratif de Nantes ;
2°) d’annuler les arrêtés des 31 juillet et 9 août 2024 du préfet de la Vendée ;
3°) d’enjoindre au préfet de la Vendée, de lui délivrer le permis de construire sollicité, ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande, le tout dans le délai d’un mois à compter de l’arrêt à intervenir ;
4°) de mettre à la charge de l’État une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la minute du jugement attaqué n’est pas signée conformément aux dispositions de l’article R. 741-7 du code de justice administrative ;
- le projet est conforme aux dispositions de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme issues de l’article 78 de la loi du 10 mars 2023, à l’article R. 151-23 du même code et à l’article 1A du règlement du plan local d’urbanisme (PLU) de Saint-Martin-de-Fraigneau ;
- conformément à l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme dès lors qu’une unité de méthanisation répond aux conditions posées par les articles L. 311-1 et D. 311-18 du code rural, elle est une installation nécessaire à l’exploitation agricole au sens des dispositions du code de l’urbanisme et, partant, du règlement du PLU applicable en l’espèce ;
- l’article 1A du règlement du PLU de Saint-Martin-de-Fraigneau, antérieur à l’article 41 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique n’a pas pu avoir pour effet d’interdire le projet ;
- l’installation sera effectivement exploitée par une structure détenue majoritairement par des exploitants agricoles, conformément aux articles L. 311-1 et D. 311-18 du code rural et de la pêche maritime ;
- les premiers juges ont ajouté à la loi une double condition, incidemment irréalisable, d’une part, que d’autres exploitants ayant conclu des contrats de fourniture d’intrants, requerraient l’existence de cette unité de méthanisation et, d’autre part, que l’unité de méthanisation ait pour activité principale la valorisation du digestat et non la production de biogaz ;
- son méthaniseur est une installation d’intérêt collectif ne compromettant pas le caractère de la zone, au sens de l’article 1 A du règlement du PLU de Saint-Martin-de-Fraigneau ;
- le projet ne méconnait pas les dispositions de l’article 10 A du règlement du PLU de Saint-Martin-de-Fraigneau.
Par un mémoire en défense, enregistré le 21 juillet 2025, le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Derlange,
- les conclusions de M. Brasnu, rapporteur public,
- et les observations de Me Bonnin substituant Me Guiheux, représentant la SAS Vendée Biogaz 2.
Considérant ce qui suit :
Par un arrêté du 31 juillet 2024, rectifié par un arrêté du 9 août 2024, le préfet de la Vendée a refusé d’autoriser la société Vendée Biogaz 2 à construire une unité de méthanisation à Saint-Martin-de-Fraigneau. La SAS Vendée Biogaz 2 fait appel du jugement du 18 mars 2025 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande d’annulation de ces décisions du préfet de la Vendée.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
Il ressort de la rédaction de l’arrêté du 31 juillet 2024 que pour refuser le permis de construire sollicité par la société Vendée Biogaz 2, le préfet de la Vendée a considéré que le projet est implanté en zone A du plan local d'urbanisme (PLU) de Saint-Martin-de-Fraigneau, où toutes les constructions non agricoles sont par principe interdites, que le projet ne répondait pas aux conditions d’exploitation prévues aux articles L. 311-1 et D. 311-18 du code rural et de la pêche maritime, en termes de détention des parts de la société et d’origine des intrants, qu’il est de nature industrielle et non nécessaire à l’activité agricole, au sens de l’article R. 151- 23 du code de l'urbanisme, compte tenu de ses caractéristiques et qu’il ne respecte pas les conditions de hauteur définie à l’article 10 A du règlement du PLU.
Aux termes de l’article L. 151-1 du code de l’urbanisme : « I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; (…) / II.- Dans les zones agricoles ou forestières, le règlement peut autoriser les constructions et installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles, lorsque ces activités constituent le prolongement de l'acte de production, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. / III.- Lorsque le règlement n'interdit pas les constructions ou les installations mentionnées au II du présent article, les installations de méthanisation mentionnées à l'article L. 111-4 sont considérées comme de telles constructions ou de telles installations. (…) ». Aux termes de l’article R. 151-23 du même code : « Peuvent être autorisées, en zone A : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole (…) ». Aux termes de l’article 1 A du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Martin-de-Fraigneau : « Sont interdites les occupations et utilisations du sol autres que celles liées et nécessaires : - à l’exploitation agricole, / - aux services publics ou d’intérêt collectif dans la mesure où ils ne compromettent pas le caractère de la zone (…) ».
Aux termes de l’article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime : « Sont réputées agricoles toutes les activités correspondant à la maîtrise et à l'exploitation d'un cycle biologique de caractère végétal ou animal et constituant une ou plusieurs étapes nécessaires au déroulement de ce cycle ainsi que les activités exercées par un exploitant agricole qui sont dans le prolongement de l'acte de production ou qui ont pour support l'exploitation. Les activités de cultures marines et d'exploitation de marais salants sont réputées agricoles, nonobstant le statut social dont relèvent ceux qui les pratiquent. Il en est de même des activités de préparation et d'entraînement des équidés domestiques en vue de leur exploitation, à l'exclusion des activités de spectacle. Il en est de même de la production et, le cas échéant, de la commercialisation, par un ou plusieurs exploitants agricoles, de biogaz, d'électricité et de chaleur par la méthanisation, lorsque cette production est issue pour au moins 50 % de matières provenant d'exploitations agricoles. Les revenus tirés de la commercialisation sont considérés comme des revenus agricoles, au prorata de la participation de l'exploitant agricole dans la structure exploitant et commercialisant l'énergie produite. Les modalités d'application du présent article sont déterminées par décret. (…) ». Aux termes de l’article D. 311-18 du même code : « Pour que la production et, le cas échéant, la commercialisation de biogaz, d'électricité et de chaleur par la méthanisation soient regardées comme activité agricole en application de l'article L. 311-1, l'unité de méthanisation doit être exploitée et l'énergie commercialisée par un exploitant agricole ou une structure détenue majoritairement par des exploitants agricoles. Ces exploitants agricoles sont, soit des personnes physiques inscrites au registre national des entreprises avec la qualité d'actif agricole mentionnée à l'article L. 311-2, soit des personnes morales dont le ou les associés détenant conjointement au moins 50 % des parts de la société, sont des exploitants agricoles inscrits à ce registre avec la qualité d'actif agricole mentionnée à l'article L. 311-2. / Le respect de la condition de provenance des matières premières à partir desquelles l'énergie est produite est apprécié, par exercice, au niveau de la structure gestionnaire de l'unité de méthanisation, et en masse de matières brutes présentées sous leur forme habituelle, sans transformation ni hydratation supplémentaires. Un registre permanent d'admission de ces matières est tenu par cette structure, tel que prévu par les dispositions relatives aux installations classées pour la protection de l'environnement aux articles L. 511-1 et suivants du code de l'environnement. Outre la désignation des matières, leur date de réception et leur tonnage, il indique le nom et l'adresse du producteur. ».
En premier lieu, afin de déterminer si le projet litigieux pouvait bénéficier de l’exception au principe d’interdiction des occupations et utilisations du sol prévue au deuxième alinéa de l’article 1 A du règlement du plan local d’urbanisme, il appartient à l'autorité administrative compétente, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de rechercher si le projet d’unité de méthanisation en cause peut être regardé comme relevant d’une activité agricole au regard des dispositions du règlement du plan local d’urbanisme de la commune Saint-Martin-de-Fraigneau, éclairées par celles du code rural et de la pêche maritime citées au point précédent, dans leur rédaction en vigueur à la date des arrêtés contestés, qu’elles n’ont pas entendu écarter notamment en interdisant l’implantation d’ouvrages tels que les méthaniseurs.
D’une part, il ressort des pièces du dossier, en particulier des statuts de la SAS Vendée Biogaz 2 et du registre des mouvements de ses titres que onze de ses vingt titres étaient détenus par des exploitants agricoles à la date des arrêtés contestés. En outre, il résulte en particulier de l’article 15, 26 31 et 35 de ces statuts que les droits et obligations attachés aux actions sont proportionnels à la quotité de capital détenue par chaque associé, notamment s’agissant des bénéfices, des pertes et des droits de vote. Enfin, en réponse à un questionnaire du préfet de la Vendée, le président de la société a indiqué que « Les associés agricoles resteront (en effet) majoritaires dans la structure gérant le méthaniseur ». Les seules circonstances avancées par le préfet de la Vendée tirées de l’absence d’informations et de justificatifs sur les engagements financiers de la part des associés exploitants agricoles s’agissant d’une projet évalué à 7,2 millions d’euros, sur leur pouvoir de décision et les revenus qu’ils seraient susceptibles de tirer de la commercialisation du biométhane ne permettent pas de démontrer que l’unité de méthanisation projetée ne sera pas exploitée ni que l'énergie ne sera pas commercialisée par un exploitant agricole ou une structure détenue majoritairement par des exploitants agricoles.
D’autre part, la SAS Vendée Biogaz 2 justifie être titulaire de dix contrats d’échange de matière contre du digestat avec des exploitants agricoles, conclus entre 2019 et 2021, pour un total de 13 392 tonnes de matière brute à fournir annuellement, cohérent avec la consommation annuelle de l’unité de méthanisation projetée de 20 800 tonnes, sur la base de 57 tonnes de déchets par jour. Les seules circonstances avancées par le préfet de la Vendée tirées du fait que seuls 19 % de ces intrants proviennent d’un des associés de la SAS Vendée Biogaz 2 et que le siège d’exploitation de certains des fournisseurs de déchets est très éloigné du terrain d’assiette du projet ne permettent pas de démontrer que la production et la commercialisation de biogaz par la méthanisation en cause ne sera pas issue pour au moins 50 % de matières provenant d'exploitations agricoles.
Les éléments opposés par le préfet de la Vendée ne permettent pas d’infirmer que le projet de la SAS Vendée Biogaz 2 est réputé lié et nécessaire à une activité agricole consistant en la production et, le cas échéant, la commercialisation, par un ou plusieurs exploitants agricoles, de biogaz par la méthanisation, lorsque cette production est issue pour au moins 50 % de matières provenant d'exploitations agricoles, au sens des articles L. 311-1 et D. 311-18 du code rural et de la pêche maritime.
Par suite, la SAS Vendée Biogaz 2 est fondée à soutenir qu’elle pouvait obtenir, sur le fondement du second alinéa de l’article 1 A du règlement du PLU de Saint-Martin-de-Fraigneau, une autorisation de construire le méthaniseur en cause compte tenu de son objet agricole et donc que c’est à tort que le préfet de la Vendée a opposé le motif tenant au fait que l’autorisation de construire une telle unité contrevenait à ces dispositions et à celle des articles L. 311-1 et D. 311-18 du code rural et de la pêche maritime.
En deuxième lieu, afin de déterminer si le projet litigieux pouvait bénéficier de l’exception au principe d’interdiction des occupations et utilisations du sol prévue au troisième alinéa de l’article 1 A du règlement du plan local d’urbanisme, il appartient à l'autorité administrative compétente, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de rechercher si le projet d’unité de méthanisation en cause peut être regardé comme un service d’intérêt collectif et s’il ne compromet pas le caractère de la zone A, telle que définie par les dispositions du règlement du plan local d’urbanisme de la commune Saint-Martin-de-Fraigneau, éclairées par les dispositions des articles L. 311-1 et D. 311-18 du code rural et de la pêche maritime, dans leur rédaction en vigueur à la date des arrêtés contestés, qu’elles n’ont pas entendu écarter, s’agissant de la définition de l’activité agricole qui est une composante essentielle dudit caractère.
Le méthaniseur en projet, eu égard à sa finalité et à ses caractéristiques, doit être considéré comme un service d’intérêt collectif au sens du troisième alinéa de l’article 1 A du règlement du PLU. Ainsi qu’il a été dit aux points 6 et 7, il ressort des pièces du dossier que l’activité sera assurée par un ou plusieurs exploitants agricoles et que la production doit être issue pour au moins 50 % de matières provenant d'exploitations agricoles et le préfet de la Vendée n’apporte pas d’éléments permettant d’infirmer le caractère agricole de cette activité de méthanisation. Pour établir que cette activité agricole compromettrait le caractère de la zone A, le préfet de la Vendée se borne de manière non probante à faire valoir que le terrain d’assiette du projet présente une superficie de près de 4 hectares, exploitée en culture de plein champ, dont les deux tiers seront rendus inexploitables par l’implantation de l’unité de méthanisation et alors même qu’il ne conteste pas que la construction d’une unité de méthanisation est possible dans la zone agricole du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Martin-de-Fraigneau.
Par suite, la SAS Vendée Biogaz 2 est fondée à soutenir qu’elle pouvait obtenir, sur le fondement du troisième alinéa de l’article 1 A du règlement du PLU de Saint-Martin-de-Fraigneau, une autorisation de construire son projet de méthaniseur et donc que c’est à tort que le préfet de la Vendée a opposé le motif tenant au fait que l’autorisation de construire une telle unité contrevenait à ces dispositions et à celle des articles L. 311-1 et D. 311-18 du code rural et de la pêche maritime.
En troisième lieu, aux termes de l’article 10 A du règlement du PLU, relatif à la « hauteur maximum des constructions » : « (…) La hauteur maximum des constructions est fixée à un étage sur rez-de-chaussée et ne doit pas dépasser 7 mètres. / Cette règle ne s’applique pas : / aux constructions agricoles (…). ».
La décision de refus de permis de construire contestée relève que le bâtiment destiné au stockage des intrants méconnait la règle de hauteur de 7 mètres. Cependant, il résulte de ce qui a été dit précédemment que cette règle de hauteur maximale ne trouve pas à s’appliquer à cette construction, qui revêt un caractère agricole. Au demeurant, il ressort de l’article 6 du règlement du PLU que s’agissant d’un équipement d’intérêt public, la hauteur n’est pas limitée par l’article 10 A du règlement du PLU.
Par suite, le motif tiré de la méconnaissance de l’article 10 A du règlement du plan local d'urbanisme de Saint-Martin-de-Fraigneau n’était pas de nature à fonder légalement les décisions préfectorales contestées.
En quatrième et dernier lieu, pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen n’est susceptible d’entraîner, en l’état du dossier, l’annulation de l’arrêté du 31 juillet 2024.
Il résulte de tout ce qui précède, alors qu’en tout état de cause les dispositions des articles L. 151-1 et R. 151-23 du code de l’urbanisme qui encadrent le contenu du PLU ne peuvent en servir directement de base légale, qu’aucun des motifs de la décision de refus de permis de construire du 31 juillet 2024 n’est justifié et, par conséquent, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la régularité du jugement attaqué, que la société Vendée Biogaz 2 est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l’annulation des arrêté des 31 juillet et 9 août 2024 du préfet de la Vendée rejetant sa demande de permis de construire une unité de méthanisation à Saint-Martin-de-Fraigneau.
Sur les conclusions aux fins d’injonction :
Il ne résulte pas de l’instruction que d’autres motifs justifieraient un refus de permis de construire. Par suite, il y a lieu d’enjoindre au préfet de la Vendée de délivrer le permis de construire sollicité par la SAS Vendée Biogaz 2, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.
Sur les frais d’instance :
Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l’Etat, sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société Vendée Biogaz 2.
D E C I D E :
Article 1er :
Le jugement 18 mars 2025 du tribunal administratif de Nantes est annulé.
Article 2 :
Les arrêtés des 31 juillet et 9 août 2024 du préfet de la Vendée refusant le permis de construire sollicité par la société Vendée Biogaz 2 sont annulés.
Article 3 :
Le préfet de la Vendée délivrera à la société Vendée Biogaz 2 le permis de construire sollicité, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.
Article 4 :
L’État versera à la société Vendée Biogaz 2 une somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 :
Le présent arrêt sera notifié à la société Vendée Biogaz 2 et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.
Copie en sera adressée, pour information, au préfet de la Vendée.
Délibéré après l'audience du 21 novembre 2025, à laquelle siégeaient :
- M. Quillévéré, président de chambre,
- M. Derlange, président-assesseur,
- M. Viéville, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 décembre 2025.
Le rapporteur,
S. DERLANGELe président,
G. QUILLÉVÉRÉ
La greffière,
A. MARCHAIS
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.