Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Le groupement agricole d’exploitation en commun (GAEC) des Gavalières a demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler la décision du 28 septembre 2020 par laquelle le préfet de la région Bretagne a refusé de lui accorder une autorisation d’exploitation des terres d’une superficie de 14 hectares 31 ares et 46 centiares situées sur la commune de Bléruais, ainsi que la décision ayant implicitement rejeté son recours gracieux contre ce refus.
Par un jugement no 2100996 du 28 novembre 2022, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour avant cassation :
Par une requête enregistrée le 30 janvier 2023, le GAEC des Gavalières, représenté par Me Barthe, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement du 28 novembre 2022 du tribunal administratif de Rennes ;
2°) d’annuler la décision du préfet de la région Bretagne du 28 septembre 2020 en tant qu’elle lui refuse une autorisation d’exploitation de terres d’une superficie de 14 hectares 31 ares et 46 centiares situées sur la commune de Bléruais ;
3°) d’enjoindre au préfet de réexaminer sa demande d’autorisation d’exploiter des terres d’une surface de 14 hectares 31 ares et 46 centiares de terres situées sur la commune de Bléruais dans un délai d’un mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir ;
4°) de mettre à la charge de l’État la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que la décision contestée est entachée d’une erreur d’appréciation au regard des dispositions du schéma directeur régional des exploitations agricoles (SDREA) de Bretagne, dès lors, d’une part, que l’administration a regardé la demande d’autorisation d’exploiter déposée par le GAEC concurrent comme relevant d’un niveau de priorité supérieur au regard du critère 9.6 du SDREA en raison d’un indicateur de dimension économique par unité de travail annuel (IDE/UTA) estimé à tort comme supérieur de plus de 10 000 euros au sien et que, d’autre part, sa propre demande était d’un niveau de priorité supérieur au regard du critère 9.5 du SDREA en raison de l’absence de prise en compte des parcelles ayant fait l’objet du refus partiel d’autorisation d’exploiter et qu’elles n’ont pas été prises en compte dans son plan d’épandage.
Par un mémoire en défense enregistré le 25 septembre 2023, le ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que les moyens soulevés par le GAEC des Gavalières ne sont pas fondés.
Par un mémoire enregistré le 28 septembre 2023, le groupement agricole d’exploitation en commun (GAEC) La Hesnière, représenté par Me Lahalle, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge du GAEC des Gavalières la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir que les moyens soulevés par le GAEC des Gavalières ne sont pas fondés.
Par un arrêt n° 23NT00240 du 15 décembre 2023, la cour administrative d'appel de Nantes a, sur appel du GAEC des Gavalières, annulé ce jugement ainsi que la décision de la préfète de la région Bretagne du 28 septembre 2020 et a enjoint à la préfète de réexaminer la demande du GAEC des Gavalières dans un délai de deux mois.
Par une décision n° 491738 du 3 juillet 2025, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, saisi d’un pourvoi formé par le ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire, a annulé les articles 1er, 2 et 3 de cet arrêt et renvoyé dans cette mesure l’affaire devant la cour pour y être jugée.
Procédure devant la cour après cassation :
Par un mémoire enregistré le 31 juillet 2025, le ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête présentée par le GAEC des Gavalières.
Par un mémoire enregistré le 4 aout 2025, le GAEC des Gavalières, représenté par Me Barthe, demande à la Cour :
1°) d’annuler ce jugement du 28 novembre 2022 du tribunal administratif de Rennes ;
2°) d’annuler la décision du préfet de la région Bretagne du 28 septembre 2020 en tant qu’elle lui refuse une autorisation d’exploitation de terres d’une superficie de 14 hectares 31 ares et 46 centiares sur le territoire de la commune de Bléruais ;
3°) d’enjoindre au préfet de réexaminer sa demande d’autorisation d’exploiter des terres d’une surface de 14 hectares 31 ares et 46 centiares de terres situées sur la commune de Bléruais dans un délai d’un mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir ;
4°) de mettre à la charge de l’État la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la décision contestée est entachée d’une erreur d’appréciation au regard des dispositions du schéma directeur régional des exploitations agricoles (SDREA) de Bretagne, dès lors, d’une part, que l’administration a regardé la demande d’autorisation d’exploiter déposée par le GAEC concurrent comme relevant d’un niveau de priorité supérieur au regard du critère 9.6 du SDREA en raison d’un indicateur de dimension économique par unité de travail annuel (IDE/UTA) estimé à tort comme supérieur de plus de 10 000 euros au sien, dès lors que les terres dédiées aux « grandes cultures » destinées à la consommation interne de l’exploitation ne doivent pas être incluses pour le calcul de l’indicateur de dimension économique de l’exploitation ;
- l’esprit du SDREA de Bretagne est de ne prendre en compte comme atelier de production affecté d’un chiffre d’affaires spécifique que les cultures destinées à la vente ; une autre interprétation méconnaitrait l’objectif à valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi ;
- sa demande était d’un niveau de priorité supérieur au regard du critère 9.5 du SDREA en raison de l’absence de prise en compte des parcelles ayant fait l’objet du refus partiel d’autorisation d’exploiter qui ne sont pas comprises dans son plan d’épandage ;
- L’IDE/UTA du GAEC de la Hesnière a été calculée sur la base de 3 UTA alors même qu’à très court terme, M. A... D... allait prendre sa retraite ce qui est devenu effectif le 30 juin 2022 ; Mme B... D... s’est retirée du GAEC le 31 décembre 2023 ; le GAEC de la Hesnière ne compte plus qu’un associé exploitant au 31 décembre 2023.
Par un mémoire enregistré le 30 septembre 2025, le GAEC de la Hesnière représenté par Me Lahalle conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge du GAEC des Gavalières la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Le GAEC de la Hesnière soutient que les moyens ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Constitution ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Viéville,
- les conclusions de M. Brasnu, rapporteur public.
- et les observations de Me Barthe représentant le GAEC des Gavalières et de Me Vautier substituant Me Lahalle représentant le GAEC la Hesnière.
Considérant ce qui suit :
1. Le groupement agricole d’exploitation en commun (GAEC) des Gavalières a formé, le 11 mars 2020, une demande d’autorisation d’exploiter des terres agricoles situées sur les communes de Paimpont, Saint-Malon-sur-Mel et Bléruais (Ille-et-Vilaine). Par une décision du 28 septembre 2020, le préfet de la région Bretagne a partiellement fait droit à cette demande, mais a rejeté le surplus de la demande en tant qu’elle porte sur les parcelles cadastrées nos A 616, A 346, A 374, A 381, A 615, A 617, A 618, A 386, A 609, A 85, A 259, A 167, A 168, A 251, A 252, A 255, A 316, A 317, A 329, A 625 et A 626 situées à Bléruais, qui avaient fait l’objet d’une demande concurrente par le GAEC La Hesnière, laquelle a été estimée prioritaire. La décision du 28 septembre 2020 a fait l’objet d’un recours gracieux qui a été implicitement rejeté par le préfet de la région Bretagne. Le GAEC des Gavalières a demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler la décision du 28 septembre 2020 en tant qu’elle rejette une partie de sa demande, ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux. Par un jugement no 2100996 du 28 novembre 2022, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande. Par un arrêt du 15 décembre 2023, la cour administrative d'appel de Nantes a, sur appel du GAEC des Gavalières, annulé ce jugement ainsi que la décision de la préfète de la région Bretagne du 28 septembre 2020 et a enjoint à la préfète de réexaminer la demande du GAEC des Gavalières dans un délai de deux mois. Saisi d’un pourvoi formé par le ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire, le Conseil d’Etat, par une décision du 3 juillet 2025, a annulé les articles 1er, 2 et 3 de l’arrêt du 15 décembre 2023 par lequel la cour a annulé le jugement du tribunal administratif de Rennes du 28 novembre 2022 et la décision du préfet de la région Bretagne du 28 septembre 2020 en tant qu’ils concernent les parcelles cadastrées n° A 616, A 346, A 374, A 381, A 615, A 617, A 618, A 386, A 609, A 259, A 167, A 168, A 251, A 252, A 255, A 316, A 317, A 329, A 625 et A 626, a enjoint au préfet de la région Bretagne de réexaminer la demande d’autorisation d’exploiter du GAEC des Gavalières relative à ces mêmes parcelles et a condamné l’Etat à verser au GAEC des Gavalières la somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il a renvoyé dans cette mesure l’affaire devant la cour pour y être jugée.
Sur la légalité de la décision du 28 septembre 2020 en tant qu’elle concerne les parcelles cadastrées n° A 616, A 346, A 374, A 381, A 615, A 617, A 618, A 386, A 609, A 259, A 167, A 168, A 251, A 252, A 255, A 316, A 317, A 329, A 625 et A 626 :
2. Aux termes du I de l’article L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime : « Sont soumises à autorisation préalable les opérations suivantes : 1° Les installations, les agrandissements ou les réunions d'exploitations agricoles au bénéfice d'une exploitation agricole mise en valeur par une ou plusieurs personnes physiques ou morales, lorsque la surface totale qu'il est envisagé de mettre en valeur excède le seuil fixé par le schéma directeur régional des exploitations agricoles. (…) ». L’article L. 331-3-1 du même code dispose que « L’autorisation mentionnée à l’article L. 331-2 peut être refusée : 1° Lorsqu’il existe un candidat à la reprise ou un preneur en place répondant à un rang de priorité supérieur au regard du schéma directeur régional des structures agricoles mentionné à l’article L. 312-1 ». Le schéma directeur des structures agricoles de la région Bretagne définit, à son article 3, onze rangs de priorité et précise que : « En cas de demandes concurrentes relevant du même rang de priorité, les candidatures sont classées au regard des critères et règles fixées à l’article 5 (…) Au sein d’une même priorité, on départagera les demandes en fonction de sous-priorités ». L’article 5 du schéma définit ainsi des « critères d’appréciation de l’intérêt économique et environnemental », lesquels constituent des « sous-priorités » au sein de chaque rang de priorité.
3. Il ressort des pièces du dossier que les demandes concurrentes du GAEC des Gavalières et du GAEC La Hesnière ont été regardées comme relevant, toutes deux, de la priorité 9 relative à la réunion ou l’agrandissement d’exploitations et ont été départagées au regard de la « sous-priorité » 9.6 définie par le 3 de l’article 5 du schéma directeur des structures agricoles de la région Bretagne, soit en faveur de l’exploitation qui présentait l’indicateur de dimension économique par unité de travail annuel (IDE/UTA) le moins élevé.
4. En premier lieu, le GAEC des Gavalières soutient qu’en retenant que la priorité 9.5 ne permettait pas de départager les deux candidatures concurrentes, le préfet a entaché sa décision d’erreur d’appréciation. Cependant, si le GAEC des Gavalières soutient que les parcelles en litige étaient nécessaires à l’autonomie de son plan d’épandage, il ne justifie pas de la réalité du plan d’épandage auquel il serait soumis en se bornant à produire une lettre datée du 31 octobre 2022 des anciens exploitants indiquant qu’ils appuient la demande d’autorisation d’exploiter du GAEC. Il n’est pas davantage établi, ni même allégué que le GAEC aurait justifié lors du dépôt de sa demande auprès de l’administration de son non-assujettissement au traitement des effluents d’élevage et de son besoin de surface affectées à la restauration de son plan d’épandage. Le moyen tiré de l’erreur d’appréciation au regard de la sous-priorité 9.5 du SDREA ne peut, dès lors, qu’être écarté.
5. En deuxième lieu, aux termes des dispositions combinées de l’article 4 et de l’annexe 3 du schéma directeur des structures agricoles de la région Bretagne, l’indicateur de dimension économique est calculé par référence à un barème « par production » qui fixe un indice à l’unité pour quinze catégories d’élevage, par type d’animaux, et trois catégories de cultures, outre les cultures sous serres en verre, soit les « grandes cultures », les « légumes d’industrie » et les « légumes frais de plein champs », l’indice à l’unité ainsi défini devant être multiplié, pour les activités d’élevage, par le nombre des animaux ou le nombre de places autorisées, et, pour les cultures, par la superficie des terres.
6. Contrairement à ce que soutient le GAEC appelant qui relève que le SDREA de Bretagne, par sa rédaction invite à ne prendre en compte comme atelier de production affecté d’un chiffre d’affaires spécifique que les cultures destinées à la vente, aucune disposition du schéma directeur des structures agricoles de la région Bretagne ne prévoit, pour les exploitations qui exercent une activité mixte d’élevage et de cultures, que ne sont pas prises en compte la valeur de surfaces de « grandes cultures » dédiées à la consommation interne de l’exploitation, alors que, même si le produit de ces cultures n’est pas commercialisé, il participe de la valeur économique de l’exploitation et que la destination de ce produit peut, de surcroît, varier en fonction des choix de l’exploitant. En particulier la mention figurant au point 3.1 de l’annexe 3 selon laquelle « Pour la détermination des IDE relatifs aux productions animales, il a été retiré des résultats des groupes la valeur concernant les cultures de ventes » n’illustre que la méthode de calcul du barème et n’a pas pour objet de régir les conditions de son application.
7. Le GAEC des Gavalières soutient encore que s’agissant du calcul de l’IDE/UTA en présence d’atelier de production animale et de grandes cultures au sein d’une exploitation, l’absence de distinction entre les grandes cultures affectées à la vente et celles affectées à un autre atelier de production ne satisfait pas à l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi. Cependant, en ne distinguant pas la part des grandes cultures affectée à la vente et celle affectée à la consommation interne de l’exploitation, et en exigeant donc que l’intégralité de l’atelier de production des grandes cultures soit retenu dans le calcul de l’IDE/UTA, les auteurs du SDREA de Bretagne n’ont pas méconnu l’objectif d’intelligibilité et d'accessibilité de la loi.
8. En dernier lieu, le GAEC appelant soutient que le préfet ne pouvait pas retenir trois unités de travail annuel (UTA) pour calculer l’IDE/UTA du GAEC de la Hesnière dès lors que M. A... D..., qui en était le gérant, a pris sa retraite le 30 juin 2022 et que Mme B... D... s’est retirée du GAEC de la Hesnière au 31 décembre 2023, de sorte que ce GAEC ne compte plus qu’une unité de travail annuel en la personne de Adrien D.... Cependant, à la date de la décision attaquée, le 28 septembre 2020, il ressort des pièces du dossier que le GAEC de la Hesnière était composé de trois exploitants travaillant à temps plein.
9. Il résulte de tout ce qui précède que le GAEC des Gavalières n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort, que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, les conclusions à fin d’injonction et les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. Il n’y a pas lieu dans les circonstances de l’espèce de mettre à la charge du GAEC des Gavalières la somme demandée par le GAEC de la Hesnière en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
DECIDE :
Article 1er :
La requête du GAEC des Gavalières est rejetée.
Article 2 :
Les conclusions du GAEC de la Hesnière tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 :
Le présent arrêt sera notifié au groupement agricole d’exploitation en commun des Gavalières, au GAEC La Hesnière et au ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.
Délibéré après l'audience du 19 décembre 2025, à laquelle siégeaient :
- M. Quillévéré, président de chambre,
- M. Derlange, président assesseur,
- M. Viéville, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 janvier 2026.
Le rapporteur
S. VIÉVILLE
Le président
G. QUILLÉVÉRÉ
La greffière
M. C...
La République mande et ordonne au ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.