Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Le préfet de la Loire-Atlantique a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Nantes, sur le fondement de l’article L. 554-1 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution de la délibération du 23 juin 2025 par laquelle le conseil départemental de la Loire-Atlantique a décidé l’instauration à titre expérimental, à compter du 1er janvier 2026, d’un congé menstruel sous forme d’autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois au bénéfice des femmes souffrant d’endométriose et de douleurs menstruelles incapacitantes, ensemble de la décision implicite de rejet de la demande, reçue le 21 juillet 2025, faite au président de saisir le conseil départemental en vue du retrait de cette délibération.
Par une ordonnance n° 2518467 du 21 novembre 2025, la juge des référés du tribunal administratif de Nantes a ordonné la suspension de l’exécution de la délibération du conseil départemental de la Loire-Atlantique du 23 juin 2025 et de la décision implicite de son président rejetant la demande du préfet de la Loire-Atlantique du 21 juillet 2025.
Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 5 décembre 2025, le département de la Loire-Atlantique, représenté par son président en exercice et par Me Guillon-Coudray, demande à la cour :
1°) d’annuler cette ordonnance de la juge des référés du tribunal administratif de Nantes du 21 novembre 2025 ;
2°) de rejeter la demande du préfet de la Loire-Atlantique ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- l’ordonnance attaquée est entachée d’un vice d’incompétence, dès lors que la demande de suspension présentée sur le fondement des dispositions du troisième alinéa de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales et de l’article L. 554-1 du code de justice administrative ne pouvait être jugée par un magistrat désigné comme juge des référés par le président du tribunal administratif en application de l’article L. 511-2 du code de justice administrative ;
- la condition prévue par l’article L. 554-1 du code de justice administrative tenant au doute sérieux sur la légalité de l’acte attaqué n’est pas remplie ; contrairement à ce qu’a estimé la juge des référés du tribunal, le motif de l’autorisation spéciale d’absence instaurée par la délibération litigieuse en cas de règles menstruelles douloureuses entre dans le champ de l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique, dès lors qu’il relève des événements familiaux au sens de ces dispositions ; en outre, alors que la possibilité d’accorder des autorisations spéciales d’absence n’est pas limitée aux seuls cas énoncés par ces mêmes dispositions, l’instauration d’une telle autorisation au profit des femmes souffrant de règles douloureuses répond à l’obligation légale imposée à l’employeur de protéger la santé des salariés par les dispositions de l’article L. 4121-1 du code du travail, au respect du principe d’égalité des travailleurs devant la loi, à l’obligation résultant du droit interne et du droit de l’union européenne de prendre des mesures de nature à assurer l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, ainsi qu’aux objectifs du plan d’action de l’Etat 2023 – 2027 ; par ailleurs, l’instauration d’autorisations spéciales d’absence entre dans le champ de la compétence dévolue à l’organe délibérant par l’article de l’article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales ; enfin, la délibération litigieuse n’a pas été prise dans le cadre de l’expérimentation au sens de l’article 72 de la Constitution et des articles L.O. 1113-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.
Un mémoire produit par le préfet de la Loire-Atlantique, enregistré le 9 janvier 2026, n’a pas été communiqué.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu la décision du président de la cour administrative d’appel de Nantes du 3 novembre 2025 désignant M. Gaspon, président de chambre, en application de l’article L. 555-1 du code de justice administrative, pour statuer en appel sur les décisions des juges des référés.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code général de la fonction publique ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- l’ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 15 janvier 2026 :
- le rapport de M. Gaspon, juges des référés,
- les observations de Me Hauuy, substituant Me Guillon-Coudray, représentant le département de la Loire-Atlantique,
- et les observations de Mme A..., représentante du préfet de la Loire-Atlantique.
La clôture de l’instruction est intervenue à l’issue de l’audience, en application de l’article R. 522-8 du code de justice administrative.
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l’article L. 3132-1 du code général des collectivités territoriales, auquel renvoie l’article L. 554-1 du code de justice administrative : « Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 3131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission (…). / Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué (…). »
2. Par une délibération du 23 juin 2025, le conseil départemental de la Loire-Atlantique a décidé l’instauration à titre expérimental, à compter du 1er janvier 2026, d’un congé menstruel sous forme d’autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois au bénéfice des femmes souffrant d’endométriose et de douleurs menstruelles incapacitantes. Par un courrier reçu le 21 juillet 2025, le préfet de la Loire-Atlantique a demandé à son président de réunir le conseil départemental aux fins de retrait de cette délibération. Par une ordonnance n° 2518467 du 21 novembre 2025 dont il est relevé appel, la juge des référés du tribunal administratif de Nantes a suspendu l’exécution de la délibération du conseil départemental de la Loire-Atlantique du 23 juin 2025 et de la décision implicite de son président rejetant la demande du préfet du 21 juillet 2025.
Sur la régularité de l'ordonnance attaquée :
3. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 511-2 du code de justice administrative, figurant parmi les dispositions du titre premier "Le juge des référés" du livre V du code, communes à l'ensemble de ce livre : « Sont juges des référés les présidents des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ainsi que les magistrats qu'ils désignent à cet effet et qui, sauf absence ou empêchement, ont une ancienneté minimale de deux ans et ont atteint au moins le grade de premier conseiller ».
4. Les dispositions précitées sont notamment applicables aux régimes spéciaux de suspension mentionnés au chapitre IV du titre V du même livre V du code de justice administrative. Dès lors, le département de la Loire-Atlantique n’est pas fondé à soutenir que la magistrate désignée en qualité de juge des référés par le président du tribunal administratif de Nantes en application de l’article L. 511-2 du code de justice administrative n’était pas compétente pour statuer sur la demande de suspension présentée par le préfet de la Loire-Atlantique, qui relève des dispositions combinées de l’article L. 3132-1 du code général des collectivités territoriales et de l’article L. 554-1 du code de justice administrative. Par suite, le moyen tiré de l’irrégularité, pour ce motif, de l’ordonnance attaquée doit être écarté.
Sur le bien-fondé de l'ordonnance attaquée :
5. Aux termes de l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique, dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de l’article 2 de la loi n° 2025-595 du 30 juin 2025 : « Les agents publics bénéficient d'autorisations spéciales d'absence liées à la parentalité et à l'occasion de certains évènements familiaux. Ces autorisations spéciales d'absence sont sans effet sur la constitution des droits à congés annuels et ne diminuent pas le nombre des jours de congés annuels ». Si les dispositions spécifiques du troisième alinéa du paragraphe II de l’article 21 de la loi du 13 juillet 1983, abrogées par l’article 3 de l’ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021 portant partie législative du code général de la fonction publique, et aux termes desquelles « Un décret en Conseil d'Etat détermine la liste des autorisations spéciales d'absence et leurs conditions d'octroi et précise celles qui sont accordées de droit », n’ont pas été reprises par ce code, les dispositions générales du premier alinéa de l’article L. 9 de ce code prévoient que : « Sauf dispositions contraires, les modalités d'application du présent code sont déterminées par décret en Conseil d'Etat. »
6. En l’état de l’instruction et contrairement à ce que soutient le département de la Loire-Atlantique, le moyen retenu par le premier juge des référés, tiré de ce que la délibération litigieuse est dépourvue de base légale, dès lors que le motif fondant l’autorisation spéciale d’absence qu’elle instaure au bénéfice des femmes souffrant d’endométriose et de douleurs menstruelles incapacitantes ne relève ni de la parentalité ni d’un évènement familial et n’entre pas, par suite, dans le champ de l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique, paraît propre à créer un doute sérieux sur la légalité de cette délibération.
7. Il résulte de tout ce qui précède que le département de la Loire-Atlantique n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par l’ordonnance attaquée, la juge des référés du tribunal administratif de Nantes a suspendu l’exécution de la délibération du conseil départemental de la Loire-Atlantique du 23 juin 2025 et de la décision implicite de son président rejetant le recours gracieux du préfet de la Loire-Atlantique du 21 juillet 2025. Ses conclusions à fin d’annulation de l’ordonnance attaquée doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E
Article 1er :
La requête du département de la Loire-Atlantique est rejetée.
Article 2 :
La présente ordonnance sera notifiée au département de la Loire-Atlantique et au ministre de l’intérieur.
Copie en sera adressée au préfet de la Loire-Atlantique.
Fait à Nantes, le 27 janvier 2026.
Olivier GASPON
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.