Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Le préfet de la Loire-Atlantique a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Nantes, sur le fondement de l’article L. 554-1 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution de la décision implicite par laquelle la maire de Nantes a rejeté la demande, reçue le 23 juin 2025, du préfet de la Loire-Atlantique de saisir le conseil municipal de Nantes en vue de l’abrogation de la délibération du 6 décembre 2024 par laquelle ce conseil a décidé l’instauration, à compter du 1er janvier 2025, notamment d’autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois au bénéfice des femmes souffrant de règles douloureuses incapacitantes ou d'endométriose.
Par une ordonnance n° 2518471 du 21 novembre 2025, la juge des référés du tribunal administratif de Nantes a ordonné la suspension de l’exécution de la délibération du conseil municipal de Nantes du 6 décembre 2024 et de la décision implicite de sa maire rejetant la demande du préfet de la Loire-Atlantique du 23 juin 2025.
Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 5 décembre 2025, la commune de Nantes, représentée par sa maire en exercice et par Me Guillon-Coudray, demande à la cour :
1°) d’annuler cette ordonnance de la juge des référés du tribunal administratif de Nantes du 21 novembre 2025 ;
2°) de rejeter la demande du préfet de la Loire-Atlantique ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l’ordonnance attaquée est entachée d’un vice d’incompétence, dès lors que la demande de suspension présentée sur le fondement des dispositions du troisième alinéa de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales et de l’article L. 554-1 du code de justice administrative ne pouvait être jugée par un magistrat désigné comme juge des référés par le président du tribunal administratif en application de l’article L. 511-2 du code de justice administrative ;
- en s’estimant à tort saisie d’une demande de suspension de la délibération du conseil municipal de Nantes, alors que la demande de suspension introduite par le préfet ne portait que sur la décision implicite de la maire rejetant sa demande du 23 juin 2025, la juge des référés a entachée son ordonnance d’irrégularité ;
- la décision implicite de la maire rejetant la demande d’abrogation du préfet du 23 juin 2025 n’étant pas soumise au contrôle de légalité en vertu de l’article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, elle ne peut faire l’objet d’une demande de suspension sur le fondement de l’article L. 2131-6 de ce code ;
- la condition prévue par l’article L. 554-1 du code de justice administrative tenant au doute sérieux sur la légalité de l’acte attaqué n’est pas remplie ; contrairement à ce qu’a estimé la juge des référés du tribunal, le motif de l’autorisation spéciale d’absence instaurée par la délibération litigieuse en cas de règles menstruelles douloureuses entre dans le champ de l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique, dès lors qu’il relève des événements familiaux au sens de ces dispositions ; en outre, alors que la possibilité d’accorder des autorisations spéciales d’absence n’est pas limitée aux seuls cas énoncés par ces mêmes dispositions, l’instauration d’une telle autorisation au profit des femmes souffrant de règles douloureuses répond à l’obligation légale imposée à l’employeur de protéger la santé des salariés par les dispositions de l’article L. 4121-1 du code du travail et de l’article 2-1 du décret du 10 juin 1985, à l’obligation résultant du droit interne et du droit de l’union européenne de prendre des mesures de nature à assurer l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, ainsi qu’aux objectifs du plan d’action de l’Etat 2023 – 2027 ; par ailleurs, l’instauration d’autorisations spéciales d’absence entre dans le champ de la compétence dévolue à l’organe délibérant par l’article de l’article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales ; enfin, la délibération litigieuse n’a pas été prise dans le cadre de l’expérimentation au sens de l’article 72 de la Constitution et des articles L.O. 1113-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.
Un mémoire produit par le préfet de la Loire-Atlantique, enregistré le 9 janvier 2026, n’a pas été communiqué.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu la décision du président de la cour administrative d’appel de Nantes du 3 novembre 2025 désignant M. Gaspon, président de chambre, en application de l’article L. 555-1 du code de justice administrative, pour statuer en appel sur les décisions des juges des référés.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code général de la fonction publique ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- l’ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021 ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 15 janvier 2026 :
- le rapport de M. Gaspon, juges des référés,
- les observations de Me Hauuy, substituant Me Guillon-Coudray, représentant la commune de Nantes,
- et les observations de Mme A..., représentante du préfet de la Loire-Atlantique.
La clôture de l’instruction est intervenue à l’issue de l’audience, en application de l’article R. 522-8 du code de justice administrative.
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l’article L. 554-1 du code de justice administrative : « Les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l'Etat dirigées contre les actes des communes sont régies par le 3e alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales ci-après reproduit : / " Art. L. 2131-6, alinéa 3.-Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. Il est statué dans un délai d'un mois. " / Les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l'Etat dirigées contre les actes d'autres collectivités ou établissements suivent, de même, les règles fixées par les articles (…) L. 5211-3 (…) du code général des collectivités territoriales (…) ». Aux termes de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : « L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé (…). »
2. Par une délibération du 6 décembre 2024, le conseil municipal de la commune de Nantes a décidé l’instauration, à compter du 1er janvier 2025, notamment d’autorisations spéciales d'absence de deux jours par mois au bénéfice des femmes souffrant de règles douloureuses incapacitantes ou d'endométriose. Par un courrier reçu le 23 juin 2025, le préfet de la Loire-Atlantique a demandé à la maire de de Nantes de réunir le conseil municipal aux fins d’abrogation de cette délibération en tant qu’elle porte création d’autorisations spéciales d'absence. Par une ordonnance n° 2518471 du 21 novembre 2025 dont il est relevé appel, la juge des référés du tribunal administratif de Nantes a suspendu l’exécution tant de la délibération du conseil municipal de Nantes du 6 décembre 2024 que de la décision implicite de sa maire rejetant la demande du préfet du 23 juin 2025.
Sur la régularité de l'ordonnance attaquée :
3. En premier lieu, aux termes du premier alinéa de l’article L. 511-2 du code de justice administrative, figurant parmi les dispositions du titre premier "Le juge des référés" du livre V du code, communes à l'ensemble de ce livre : « Sont juges des référés les présidents des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ainsi que les magistrats qu'ils désignent à cet effet et qui, sauf absence ou empêchement, ont une ancienneté minimale de deux ans et ont atteint au moins le grade de premier conseiller ».
4. Les dispositions précitées sont notamment applicables aux régimes spéciaux de suspension mentionnés au chapitre IV du titre V du même livre V du code de justice administrative. Dès lors, la commune de Nantes n’est pas fondée à soutenir que la magistrate désignée en qualité de juge des référés par le président du tribunal administratif de Nantes en application de l’article L. 511-2 du code de justice administrative n’était pas compétente pour statuer sur la demande de suspension présentée par le préfet de la Loire-Atlantique sur le fondement des dispositions du troisième alinéa de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales reproduites à l’article L. 554-1 du code de justice administrative. Par suite, le moyen tiré de l’irrégularité, pour ce motif, de l’ordonnance attaquée doit être écarté.
5. En second lieu, toutefois, il ressort des pièces du dossier que les conclusions présentées par le préfet de la Loire-Atlantique devant le tribunal administratif de Nantes tendaient à la suspension de l’exécution de la seule décision implicite de la maire de Nantes refusant de saisir le conseil municipal de Nantes en vue de l’abrogation de sa délibération du 6 décembre 2024 en tant qu'elle instaure des autorisations spéciales d'absence au bénéfice des femmes souffrant de règles douloureuses incapacitantes ou d'endométriose. En prononçant la suspension de l’exécution de la totalité de la délibération du conseil municipal du 6 décembre 2024, la juge des référés du tribunal administratif de Nantes a statué sur des conclusions dont elle n'était pas saisie. Dès lors, l’ordonnance attaquée est, pour ce motif, entachée d’irrégularité et doit être annulée.
6. Il y a lieu d’évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par le préfet de la Loire-Atlantique devant le tribunal administratif de Nantes.
Sur la demande de suspension :
7. En premier lieu, en prévoyant, à l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, que le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l’article L. 2131-2 qu’il estime contraires à la légalité, le législateur n'a pas entendu limiter la faculté qu'a le préfet, investi dans le département, en vertu du dernier alinéa de l'article 72 de la Constitution, de la "charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois", de former un recours pour excès de pouvoir à l'encontre de tous les actes des collectivités territoriales. Par suite et contrairement à ce soutient la commune de Nantes, le préfet de la Loire-Atlantique était recevable à déférer devant le tribunal administratif de Nantes la décision implicite de la maire de Nantes rejetant sa demande du 23 juin 2025 tendant à ce qu'elle saisisse le conseil municipal de Nantes en vue de l’abrogation de la délibération du 6 décembre 2024 de ce conseil, en ce que cette dernière crée une autorisation spéciale d’absence en cas de règles douloureuses incapacitantes ou d’endométriose, et à assortir ce recours, en vertu des articles L. 554-1 du code de justice administrative et L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, d’une demande de suspension, non subordonnée à une condition d’urgence, sans qu’y fasse obstacle la circonstance que l'acte contesté n'était pas au nombre de ceux soumis à l'obligation de transmission prévue par les dispositions de l'article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales.
8. En second lieu, aux termes de l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique, dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de l’article 2 de la loi n° 2025-595 du 30 juin 2025 : « Les agents publics bénéficient d'autorisations spéciales d'absence liées à la parentalité et à l'occasion de certains évènements familiaux. Ces autorisations spéciales d'absence sont sans effet sur la constitution des droits à congés annuels et ne diminuent pas le nombre des jours de congés annuels ». Si les dispositions spécifiques du troisième alinéa du paragraphe II de l’article 21 de la loi du 13 juillet 1983, abrogées par l’article 3 de l’ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021 portant partie législative du code général de la fonction publique, et aux termes desquelles « Un décret en Conseil d'Etat détermine la liste des autorisations spéciales d'absence et leurs conditions d'octroi et précise celles qui sont accordées de droit », n’ont pas été reprises par ce code, les dispositions générales du premier alinéa de l’article L. 9 de ce code prévoient que : « Sauf dispositions contraires, les modalités d'application du présent code sont déterminées par décret en Conseil d'Etat. »
9. Le moyen invoqué par le préfet de la Loire-Atlantique, tiré de ce que la délibération litigieuse décidant la création d’autorisations spéciales d'absence est dépourvue de base légale, dès lors que le motif fondant ces autorisations spéciales d’absence au bénéfice des femmes souffrant de règles douloureuses incapacitantes ou d'endométriose ne relève ni de la parentalité ni d’un évènement familial et n’entre pas, par suite, dans le champ de l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique, paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux sur la légalité de cette délibération en tant qu’elle instaure des autorisations spéciales d'absence et, par suite, sur la décision implicite de la maire de Nantes refusant de saisir le conseil municipal de Nantes en vue de l’abrogation, dans cette mesure, de cette délibération.
10. Il résulte de tout ce qui précède que le préfet de la Loire-Atlantique est fondé à demander la suspension de l’exécution de la décision implicite de la maire de Nantes rejetant la demande du préfet du 23 juin 2025.
Sur les frais d’instance :
11. Le préfet de la Loire-Atlantique n’étant pas la partie perdante dans la présente instance, les conclusions de la commune de Nantes présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu’être rejetées.
O R D O N N E
Article 1er :
L’ordonnance de la juge des référés du tribunal administratif de Nantes du 21 novembre 2025 est annulée.
Article 2 :
L’exécution de la décision implicite de la maire de Nantes née du silence gardé sur la demande du 23 juin 2025 du préfet de la Loire-Atlantique tendant à ce qu’elle saisisse le conseil municipal de Nantes aux fins d’abrogation de sa délibération du 6 décembre 2024 en tant qu’elle décide la création d’autorisations spéciales d’absence au bénéfice des femmes souffrant de règles douloureuses incapacitantes ou d'endométriose est suspendue.
Article 3 :
Le surplus des conclusions de la commune de Nantes est rejetée.
Article 4 :
La présente ordonnance sera notifiée à la commune de Nantes et au ministre de l’intérieur.
Copie pour information en sera adressée au préfet de la Loire-Atlantique.
Fait à Nantes, le 27 janvier 2026.
Olivier GASPON
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.