Cour Administrative d'Appel de Nancy — Décision N° CAA54-19NC01410

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. P C, M. Z AZ, M. P L, M. Z BE, Mme AN O, Mme AX V, M. AA U, Mme Q AF, M. E AS, Mme X A, Mme AG T, Mme G I, M. AP C, M. AY Y, Mme AO BB, M. J AS, Mme BC AJ, M. AE AS, M. AK AS, Mme AT Baron, M. N U, Mme AQ BA, Mme AL C, Mme AV M, M. AU C, M. W H, Mme AR AW, M. F R, Mme K AB, M. B S, M. AH AC, Mme AU AI et la SCI Salamandre ont demandé au tribunal administratif de Nancy d'annuler la délibération du 18 mai 2017 par laquelle le conseil municipal de la commune de Mandres-en-Barrois a confirmé l'approbation des termes de la convention d'échange du Bois Lejuc contre le Bois de la Caisse côté Est conclue avec l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs et a autorisé le maire à signer cette convention.

Par un jugement n° 1701356 du 14 mars 2019, le tribunal administratif de Nancy a rejeté la requête de M. C et autres.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 11 mai 2019, M. P C, M. Z AZ, M. P L, M. Z BE, Mme AN O, Mme AX V, M. AA U, Mme Q AF, M. E AS, Mme X A, Mme AG T, M. AY Y, Mme AO BB, M. J AS, Mme BC AJ, M. AE AS, M. AK AS, Mme AT Baron, M. N U, Mme AQ BA, Mme AL C, Mme AV M, M. AU C, M. W H, Mme AR AW, M. F R, Mme K AB, M. B S, M. AH AC, Mme AU AI et la SCI Salamandre, représentés par Me Ambroselli, demandent à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 14 mars 2019 du tribunal administratif de Nancy ;

2°) d'annuler la délibération du 18 mai 2017 du conseil municipal de

Mandres-en-Barrois ;

3°) d'enjoindre à la commune de Mandres-en-Barrois et à l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs de résilier amiablement la convention d'échange conclue dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 5 000 euros par mois de retard ;

4°) à titre subsidiaire, d'annuler le jugement du 14 mars 2019 en tant qu'il a refusé de faire droit à leur demande d'expertise judiciaire et d'ordonner une expertise afin d'évaluer les bois échangés selon les règles de l'art et la méthodologie consacrée en matière forestière en s'appuyant sur les données de terrain ;

5°) en toute hypothèse, de mettre à la charge de la commune de Mandres-en-Barrois et de l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs la somme globale de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le jugement méconnaît les dispositions de l'article L. 231-1-1 du code de justice administrative dès lors que les premiers juges ont manqué d'impartialité ;

- trois des conseillers municipaux ayant participé à la délibération du 18 mai 2017 sont personnellement intéressés par le projet, de sorte que leur participation, qui a eu une influence effective sur la délibération adoptée à une courte majorité, est contraire aux exigences de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales et des articles 1 et 2 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ;

- l'évaluation de la valeur des parcelles forestières n'a pas été réalisée selon les règles de l'art et la méthodologie consacrée en matière forestière ; elle ne prend en compte ni la valeur des tréfonds du Bois de la Caisse côté Est, ni la dépréciation liée à la présence d'un centre de stockage de déchets radioactifs ; le Bois Lejuc, qui présente une qualité forestière supérieure à celle des bois de la Caisse côté Est, dispose d'une valeur supérieure à celle des parcelles échangées par l'agence, de sorte que l'échange autorisé par la délibération doit être apprécié comme une cession à vil prix ;

- à considérer que la cour ne soit pas convaincue par l'évaluation opérée du Bois Lejuc et du Bois de la Caisse côté Est, il conviendrait d'ordonner une expertise portant sur l'évaluation financière exacte des bois échangés ;

- l'échange ne présente aucun motif d'intérêt général communal et est dépourvu de contreparties suffisantes pour la commune de Mandres-en-Barrois du fait notamment de l'impact de la taxe foncière sur le Bois de la Caisse côté Est, qui ne sera pas suffisamment compensé par la redevance éolienne perçue, mais aussi de l'existence, sur ce bois, d'une servitude d'occupation, ainsi que d'une servitude de construction.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 août 2020, l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA), représentée par Me Clément, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge conjointe et solidaire des appelants.

Elle fait valoir que :

- le moyen relatif à la cession à vil prix est inopérant, dès lors que la délibération litigieuse vise uniquement à se conformer à l'injonction formulée par le jugement n° 1503615 du 28 février 2017 du tribunal administratif de Nancy ;

- les moyens soulevés par M. C et autres sont infondés ;

- si par extraordinaire la cour considérait que la délibération contestée est entachée d'illégalité, il ne pourrait être fait droit aux conclusions à fin d'injonction de résiliation amiable des appelants, compte tenu de l'atteinte excessive qu'elle pourrait porter à l'intérêt général.

La procédure a été communiquée à la commune de Mandres-en-Barrois, qui n'a pas produit de mémoire.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. AD,

- les conclusions de M. Barteaux, rapporteur public,

- et les observations de Me Clément pour l'Agence nationale pour la gestion des déchets.

Considérant ce qui suit :

1. L'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) développe un projet tenant à la réalisation d'un centre de stockage de déchets radioactifs de haute et de moyenne activité à vie longue au sein de la couche géologique profonde du callovo-oxfordien. Ce projet doit notamment s'implanter pour partie sur la commune de Mandres-en-Barrois. En vue de la création de ce centre d'enfouissement, l'ANDRA a proposé à la commune de Mandres-en-Barrois un échange foncier. Par une première délibération du 2 juillet 2015, le conseil municipal de la commune de Mandres-en-Barrois a autorisé le maire à conclure avec l'ANDRA une convention relative à l'échange du bois communal Lejuc contre la forêt de la Caisse côté Est, située sur le territoire de la commune de Bonnet. La convention d'échange a été conclue le 6 janvier 2016. Par un jugement n° 1503615 du 28 février 2017, le tribunal administratif de Nancy a toutefois annulé cette délibération et a enjoint à la commune de procéder à la régularisation de la signature de la convention conclue avec l'ANDRA par l'adoption d'une nouvelle délibération du conseil municipal ou, à défaut, de saisir le juge du contrat en vue de la résiliation de la convention d'échange. Le conseil municipal de la commune de Mandres-en-Barrois a, par une délibération du 18 mai 2017, confirmé l'approbation des termes de la convention d'échange et a autorisé son maire à la signer. M. C et autres interjettent appel du jugement n° 1701356 du 14 mars 2019 par lequel le tribunal administratif de Nancy a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 18 mai 2017, acte détachable du contrat de droit privé de transfert du Bois Lejuc et du Bois de la Caisse côté Est.

Sur la régularité du jugement contesté :

2. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 231-1-1 du code de justice administrative : " Les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel exercent leurs fonctions en toute indépendance, dignité, impartialité, intégrité et probité et se comportent de façon à prévenir tout doute légitime à cet égard ".

3. Si les appelants contestent la véracité de l'indication contextuelle formulée par les premiers juges tenant à ce que les recherches de l'ANDRA ont abouti à la faisabilité et à la sûreté du procédé d'enfouissement de déchets nucléaires dans la couche géologie profonde du callovo-oxfordien, cette seule indication, à considérer même qu'elle soit incorrecte, ne saurait révéler un manque d'impartialité des premiers juges, mais témoigne uniquement de l'appréciation portée par le tribunal sur les faits du litige. De même, la mention, dont les premiers juges ont pris soin de mentionner qu'elle était surabondante, tirée de l'existence d'un intérêt public local au projet poursuivi par l'ANDRA, ne permet pas davantage de caractériser un manque d'impartialité du tribunal dès lors que les premiers juges pouvaient relever cet élément pour répondre pleinement au moyen tiré de la cession à vil prix du Bois Lejuc, quand bien même un tel intérêt, contesté par les appelants, n'avait été évoqué ni par l'ANDRA ni par la commune de Mandres-en-Barrois. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les premiers juges auraient manqué d'impartialité et que le jugement serait de ce fait irrégulier.

Sur le bien-fondé du jugement contesté :

En ce qui concerne la participation à la délibération de trois conseillers municipaux :

4. Aux termes de l'article L. 2311-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. En application du II de l'article L. 1111-6, les représentants des collectivités territoriales ou des groupements de collectivités territoriales mentionnés au I du même article L. 1111-6 ne sont pas comptabilisés, pour le calcul du quorum, parmi les membres en exercice du conseil municipal ". Aux termes de l'article 1er de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique : " Les membres du Gouvernement, les personnes titulaires d'un mandat électif local ainsi que celles chargées d'une mission de service public exerçent leurs fonctions avec dignité, probité et intégrité et veillent à prévenir ou à faire cesser immédiatement tout conflit d'intérêts. Les membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes exercent également leurs fonctions avec impartialité ". Aux termes du I de l'article 2 de la même loi : " Au sens de la présente loi, constitue un conflit d'intérêts toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction./ Lorsqu'ils estiment se trouver dans une telle situation : () / 2° Sous réserve des exceptions prévues au deuxième alinéa de l'article 432-12 du code pénal, les personnes titulaires de fonctions exécutives locales sont suppléées par leur délégataire, auquel elles s'abstiennent d'adresser des instructions ; () ".

5. Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité.

6. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que M. D a été tenu, tant dans ses fonctions de maire de la commune de Mandres-en-Barrois que de conseiller communautaire au sein de l'ancienne communauté de communes de Haute-Saulx ou de l'actuelle communauté de communes de Haute-Saulx et Perthois-Val d'Ormois, de gérer différentes affaires en lien avec l'ANDRA. Il a notamment suivi différentes procédures menées par cette structure dans le cadre de la réalisation du projet de centre de stockages, et a été amené à se prononcer sur ces procédures en ses qualités d'élu. Pour autant, il ne ressort pas des pièces du dossier que, en dépit du retrait par le préfet de l'arrêté de non-opposition qu'il a pu adopter le 28 juillet 2016, ainsi que de son rôle actif dans la recherche d'un compromis pour réaliser l'échange forestier litigieux et de la signature de l'acte d'échange, au demeurant intervenue avant que M. D ait reçu information de l'existence d'un recours contentieux contre la délibération l'autorisant à le signer, ce dernier aurait, à ces occasions, fait primer son intérêt personnel sur la satisfaction des intérêts des collectivités qu'il représentait. Dès lors, les interventions de M. D en lien avec le projet de l'ANDRA ne sauraient permettre de regarder ce dernier comme personnellement intéressé à l'affaire. En outre, si M. D exploite certaines parcelles appartenant à l'ANDRA, il ressort des pièces du dossier que l'ANDRA, en application de l'article L. 142-6 du code rural et de la pêche maritime, met à disposition de la SAFER de Lorraine de nombreux terrains susceptibles d'une exploitation agricole et que cette SAFER choisit, par une procédure interne, les exploitants pouvant louer ces parcelles et contractualise avec ces derniers. M. D n'entretient ainsi aucun lien direct avec l'ANDRA. La seule existence d'une clause permettant au besoin à l'ANDRA de récupérer certaines de ces parcelles ne saurait, contrairement à ce que soutiennent les requérants, justifier que M. D était en situation de dépendance économique par rapport à l'ANDRA, étant précisé que les terres mises à disposition par la voie de ces baux précaires ne représentent qu'une partie réduite des parcelles qu'il exploite. Il n'est pas plus justifié par les pièces versées au dossier que M. D bénéficierait d'affouages de la part de l'ANDRA, en tout état de cause. Enfin, s'il est constant que la fille de M. D travaille pour l'ANDRA, cette agence fait valoir sans être contredite qu'elle emploie plus de 350 personnes sur son site de Bure, de sorte qu'elle est l'un des principaux employeurs dans ce secteur géographique. Ainsi et alors que la fille de M. D n'assure pas des fonctions de direction, mais dispose d'un poste d'assistante d'achat, le fait que la fille de M. D travaille pour l'ANDRA ne saurait davantage caractériser l'existence d'un intérêt personnel au sens des dispositions précitées de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales.

7. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que M. AM a pu bénéficier de baux de chasse sur des parcelles appartenant à l'ANDRA. Toutefois, cette agence est un propriétaire foncier important et il n'est pas contesté qu'elle a accordé de tels baux à d'autres chasseurs. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que les différents baux dont a pu bénéficier M. AM avaient tous pris fin à la date de la délibération litigieuse, de sorte qu'il n'entretenait plus aucun lien avec l'ANDRA. Si M. AM a par ailleurs bénéficié d'affouage de la part de l'ANDRA, il ressort des pièces du dossier qu'il s'agissait d'une pratique fréquente et bénéficiant à un ensemble large d'habitants de la commune de Mandres-en-Barrois. Dans ces circonstances, le fait qu'il ait disposé de droits de chasse et d'affouage sur des parcelles de l'ANDRA ne suffit pas à caractériser l'existence d'un intérêt personnel au sens des dispositions précitées de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales.

8. En troisième lieu, si la fille et le gendre de Mme C exercent respectivement les fonctions d'assistante d'achat et d'opérateur de laboratoire, l'ANDRA est, ainsi qu'il a été précisé, l'un des principaux employeurs dans ce secteur de la Meuse. Par suite et dès lors qu'ils n'occupent pas des fonctions de direction, leurs emplois au sein de cette agence ne suffisent pas à démontrer que Mme C aurait poursuivi un intérêt personnel distinct des intérêts de la commune au sens des dispositions précitées de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales justifiant l'annulation de la délibération contestée.

9. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que M. D, M. AM et Mme C étaient personnellement intéressés par le projet. Ils ne sont, dès lors, pas fondés à soutenir que la participation au vote de ces trois élus était contraire aux exigences de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales. Au regard de ce qui a été précisé, les requérants ne sont pas davantage fondés à soutenir que les articles 1er et 2 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique sont méconnus.

En ce qui concerne l'échange à vil prix :

10. Lorsqu'en conséquence de l'annulation d'un acte détachable d'un contrat de droit privé, le juge administratif estime que l'illégalité affectant l'acte détachable peut être régularisée par l'adoption d'un nouvel acte et enjoint ainsi à la personne publique de procéder à cette régularisation par l'adoption d'un nouvel acte ou, à défaut, de procéder à résiliation du contrat, l'acte adopté en application de cette injonction peut être contesté devant le juge de l'excès de pouvoir et les requérants peuvent, pour en obtenir l'annulation, invoquer tout moyen de légalité. Par suite, l'ANDRA n'est pas fondée à soutenir que le moyen tiré de la cession à vil prix du Bois Lejuc est inopérant, en faisant valoir que le conseil municipal s'est borné à se conformer à l'injonction prononcée par le tribunal administratif de Nancy dans son jugement du 28 février 2017.

11. Il ressort des pièces du dossier que la délibération litigieuse permet la cession à l'ANDRA d'un peu moins de 222 hectares de parcelles forestières communales constituant le Bois Lejuc en contrepartie de l'acquisition par la commune de la propriété de près de 308 hectares de parcelles forestières situées côté Est du Bois de la Caisse. Les tréfonds du Bois de la Caisse côté Est resteront toutefois la propriété de l'ANDRA. En prenant en compte le fait que les parcelles acquises par la commune de Mandres-en-Barrois sont grevées d'une servitude empêchant toute construction sur 134 hectares du bois, ainsi que d'une servitude de passage sur l'ensemble du bois, les services de France Domaine, qui ont été saisis pour avis préalablement à cette échange, ont considéré que les parcelles telles qu'échangées devaient être valorisées à la même somme de 950 000 euros. Les requérants contestent la méthodologie employée par les services de France Domaine pour évaluer la qualité forestière des parcelles échangées et font valoir qu'il aurait dû être recouru à une évaluation selon la méthode de l'Office national des forêts (ONF) et du Centre national de la propriété forestière. Toutefois, les pièces du dossier ne permettent pas de considérer que l'évaluation de la qualité forestière menée par France Domaine n'a pas permis une juste appréciation de la valeur des parcelles, alors que la méthodologie privilégiée par l'ONF et le Centre national de la propriété forestière est dépourvue de valeur contraignante. De plus, bien que, ainsi que le soulignent les requérants, la valeur forestière du Bois Lejuc est supérieure à celle du Bois de la Caisse côte Est, cette seule circonstance ne saurait, par elle-même, remettre en cause les évaluations assurées par les services de France Domaine, dès lors que la valeur de ces parcelles forestières dépend aussi d'un ensemble d'autres critères tels que notamment la superficie des terrains, leur situation géographique, leurs différentes richesses ou encore l'intérêt qu'ils peuvent présentent pour accueillir des projets privés. Si les requérants allèguent également que l'estimation de France Domaine a insuffisamment évalué la perte de valeurs des parcelles du bois de Caisse qu'impliquent les différentes servitudes et l'absence de propriété des tréfonds sur les parcelles du bois de la côte Est, ils n'apportent aucun élément probant pour remettre en cause l'appréciation opérée par ces services spécialisés quant à l'impact des servitudes sur la valeur des parcelles. Enfin, l'unique pièce versée pour justifier de la richesse géothermique des tréfonds de la forêt de la Caisse évoque uniquement un possible intérêt géothermique du site, mais mentionne également que les formations permo-carbonifères argilo-gréseuses présentes dans les tréfonds pourraient être généralement peu perméables et peu favorables au développement de la géothermie. Au regard de l'ensemble des pièces du dossier, le bien-fondé de l'évaluation opérée par les services de France Domaine n'est ainsi pas efficacement remis en cause par les requérants. Dans ces conditions, et alors même que le transfert pourrait avoir une incidence sur le budget communal au regard de son impact en terme de taxe foncière, il n'apparaît pas au vu de l'estimation opérée par France Domaine que le transfert autorisé par la délibération litigieuse aboutirait à une cession à vil prix des parcelles de la commune de Mandres-en-Barrois. Par suite et sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise, le moyen doit être écarté.

12. Il résulte de tout ce qui précède que M. C et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nancy a rejeté leur demande.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

13. Le rejet des conclusions à fin d'annulation des requérants entraîne, par voie de conséquences, le rejet de leurs conclusions à fin d'injonction.

Sur les frais liés à l'instance :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Mandres-en-Barrois et de l'ANDRA, qui n'ont pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par M. C et autres au titre de ces dispositions. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des appelants les sommes demandées sur le fondement des mêmes dispositions par l'ANDRA.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C et autres est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. P C, en application des dispositions du dernier alinéa de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, à la commune de Mandres-en-Barrois et à l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs.

Copie en sera adressée au préfet de la Meuse.

Délibéré après l'audience du 14 juin 2022, à laquelle siégeaient :

- Mme Samson-Dye, présidente,

- M. Meisse, premier conseiller,

- M. Marchal, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 juin 2022.

Le rapporteur,

Signé : S. AD

La présidente,

Signé : A. SAMSON-DYELe greffier,

Signé : F. LORRAIN La République mande et ordonne au préfet de la Meuse, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier :

F. LORRAIN